[作者简介] 岳宗福，山东工商学院公共管理学院教授。
[摘 要] 退役军人事务部的组建实现了我国退役军人管理保障体制的历史性变革。本文在回顾新中国成立以来退役军人管理保障体制变革历程和分析其变革理路的基础上，瞻望未来。建议通过厘定协调领导体制、理顺部门关系、优化内部结构，在法治框架下健全完善由退役军人事务部主导、多部门协同的治理体制，积极推进退役军人管理保障体系和能力现代化。
[关键词] 退役军人；管理保障；治理体制；变革理路
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
国家退役军人事务部的组建开启了由退役军人事务部统一负责退役军人管理保障事务的新时代。退役军人管理保障体制变革研究大致可以归纳为“变”和“革”两个方面。所谓“变”主要表现为对国务院组成机构及议事协调机构“变迁”的宏观考察[1][2]，但未见针对退役军人管理保障体制“具体而微”的变迁分析；所谓“革”主要表现为“国外经验借鉴—体制框架设计—机构设置方案”模式下的“改革”路径构思[3][4][5] [6]，但对我国退役军人管理保障体制“来龙去脉”的理路缺乏深度解析。党的十九届四中全会对退役军人工作提出了明确要求。本文在回顾退役军人管理保障体制变革历程并剖析其变革理路的基础上，探索完善我国退役军人管理保障体制的未来路向，助推退役军人管理保障体系和能力现代化。
一、退役军人管理保障体制变革路程
梳理中国退役军人管理保障体制70多年来的历史演变，退役军人管理保障机构变革中发生的重要事件，无疑是厘清退役军人管理保障体制变革路程的基本线索，这些“变革事件”可以概括为机构新增、保留、改名、合并、撤销、拆分、重置等情形。机构寿命是观察退役军人管理保障机构变革事件发生频次的一个重要维度。众所周知，1949年是新中国退役军人管理保障体制变革的历史起点，下面主要从变革事件和机构寿命两个维度依次回顾我国退役军人事务协调领导机构、行政管理机构及其内部治理结构70多年的变革脉络。
（一）退役军人事务协调领导机构变革
新中国成立不久，为加强对全国军队“整编复员”工作的组织领导，1950年7月成立了“中央复员委员会”，这是共和国最早成立的退役军人事务协调领导机构，由此开启了组建“非常设机构”统筹协调退役军人管理保障事务的先例，但中央复员委员会的机构寿命不到2年时间，即于1951年12月被“中央转业建设委员会”所取代。中央转业建设委员会于1958年6月也被撤销，机构寿命不足8年。这反映了当时的整编复员“属于从战争向和平转型的特殊时期，带有非常规性质”[7]，所以这一时期成立的退役军人事务协调领导机构明显属于一种过渡性的“非常设机构”。中央转业建设委员会撤销后，我国在近20年时间里没有再设置退役军人事务协调领导机构。
1975年6月至7月，中央军委召开扩大会议，确定从1975年开始分三批安置军队超编干部，为此成立了“国务院军队转业干部安置工作小组”（简称国务院军转工作小组），这是退役军人事务协调领导机构的新增，开启了由“领导小组”统筹协调退役军人事务的新格局。改革开放后，退役军人事务协调领导体制变革呈现“多元化”趋势。首先，1981年“国务院退伍军人和军队退休干部安置领导小组”（简称国务院军安领导小组）成立，形成了由国务院“双小组”协调退役军人事务的局面；其次，1991年“全国拥军优属拥政爱民工作领导小组”（简称全国双拥工作领导小组）成立，标志着退役军人事务协调领导体制形成“三小组”并存的局面。这两次变革均属于退役军人事务协调领导机构的新增。
改革开放以来，作为退役军人事务“议事协调机构”，“三小组”均表现出“常设性”趋势和特征。国务院军转工作小组自1975年成立到2018年退役军人事务部组建之前已历时43年，期间国务院军转工作小组办公室（简称国务院军转办）的行政隶属关系经过了从国家人事局到劳动人事部、再到人事部、又到人社部的三次嬗变，但国务院军转工作小组从机构名称到机构职能基本保持未变，表现出常设性和超稳定性特征。国务院军安领导小组自1981年成立后，在1983年历经过一次机构改名①?，到1998年被撤销②，机构寿命为17年，全国双拥工作领导小组到退役军人事务部组建前，机构年龄也正好是17年，两个小组也都表现出常设性和相对稳定性的特征。
国务院军安领导小组被撤销后，退役士兵安置过程中逐渐显现“行政资源整合力度不够”等局限性[8]。为此，2004年6月由民政部、总参谋部牵头，联合军政相关职能部门组建了“深化退役士兵安置改革协调小组”，负责研究“退役士兵安置制度改革问题” [9]。“深化退役士兵安置改革协调小组”并不承担“协调领导”的责任，所以不能算是退役军人事务协调领导机构的新增，但为成立“全国退役士兵安置工作领导小组”做好了铺垫。为强化对退役士兵安置工作的协调领导，2010年10月成立了“全国退役士兵安置工作领导小组”。与1998年撤销的“国务院军安领导小组”相比， “全国退役士兵安置工作领导小组”不再承担安置军队离退休干部的职责，属于退役军人事务协调领导体制变革中的一次机构新增。截至退役军人事务部组建之前，我国退役军人事务协调领导体制一直保持着“三小组”分工并存的局面。
（二）退役军人事务行政管理机构变革
新中国成立之际，承继了中国共产党在革命根据地和解放区形成的由民政部门归口管理退役军人事务的历史传统 [10]，确立了由主管全国民政工作的中央人民政府内务部归口管理退役军人事务的行政体制，当时内务部设有专门的“优抚司”，具体掌管退役军人管理保障事宜。中央人民政府人事部于1950年成立后，开始承担“军队转业干部安置”的职责[11] 。由此在中央政府层面形成了由人事部与内务部分管退役军人事务的行政架构，这也是新中国70多年退役军人事务行政管理体制变革的历史基点。
1954年政务院改组为国务院，负责退役军人事务的内务部由受政务院领导改为受国务院领导；人事部则被撤销，并同时成立“政府机关人事局”作为国务院直属机构，延至1959年“政府机关人事局”由国务院直属机构进一步演变成为内务部的下属机构，奠定了由内务部统一负责退役军人事务的行政体制。这次退役军人事务行政体制变革前后历时5年有余，其间既有机构的保留与改名（“内务部”保留，但更名为“中华人民共和国内务部”），也有机构的撤销与合并（人事部1954年撤销，1959年彻底并入内务部），最终形成由内务部统一管理退役军人事务的行政管理体制（见图1）。
“文化大革命”爆发后，退役军人事务行政管理体制受到冲击，其突出表现就是由内务部统一管理退役军人事务的行政体制被打破。1972年3月，内务部所掌管的退役军人事务被拆分，形成了由财政部和国家计委劳动局分管退役军人事务的行政体制①。国家计委劳动局虽然在1975年9月改为国家劳动总局，成为国务院的直属机构，但仍由国家计委代管，其与财政部分管退役军人事务的行政体制维持未变，直至改革开放初期民政部的组建。这是退役军人事务行政机构的一次非正常撤销，退役军人事务行政体制由内务部统一管理的局面演化为由财政部门和劳动部门两家分管的局面。
1978年5月民政部成立，从民政部所掌管的退役军人管理保障职能来看，这次变革本质上属于原内务部的重置，但由于内务部已被撤销近10年，且以“民政部”取代了原“内务部”的名字，也可谓是机构的新增。1980年7月，国务院决定将民政部下属的“政府机关人事局”与“国务院军转办”合组为 “国家人事局”，作为国务院直属机构，负责军转干部安置工作，这是改革开放后退役军人事务行政管理体制的重大变革。从国家人事局的业务范围来看，大体上可以说是对1954-1959年间“国务院直属人事局”的重置，但并入的“国务院军转办”是在“文化大革命”后期才新设的机构，所以也可谓是机构的新增。这也是改革开放后退役军人事务行政体制再度走向由“人事”与“民政”两家分管格局的起点。
1982年5月劳动人事部组建，这是新中国劳动与人事行政部门首次整合，劳动人事部下设“军官转业安置司”，与“国务院军转办”合并办公。至此，改革开放后由民政部门主管“士兵退役”和人事部门主管“军官转业”的机构建制基本成型，1988年人事部独立组建后，这种建制正式定型。2008年人事部与劳动和社会保障部合并，组建了新的人力资源和社会保障部（简称人社部），劳动与人事行政部门再度整合。从1982年到2018年的30多年间，主管军官转业事务的行政机构历经两次机构新增（劳动人事部组建与人社部组建）、一次机构拆分（劳动人事部拆分为人事部和劳动部）、一次机构合并（人事部与劳动保障部合并为人社部）。
退役军人事务部组建前，我国退役军人事务行政体制几乎有五分之四的时段都处于分割状态。当然，如果从机构寿命来观察，同样作为退役军人事务行政管理部门，人事部门远比民政部门呈现更高的变革频次。“文化大革命”前内务部的寿命是20年；改革开放后，民政部作为负责退役军人优抚安置的行政部门保持40年基本未变。与此相对照，“文化大革命”前，人事部的寿命仅为4年（其后成立的国务院直属人事局存在5年），改革开放后劳动人事部的寿命为6年（其前成立的国家人事局存在2年）、人事部的寿命为20年，人社部作为负责转业军官安置事务的行政部门持续了10年，变革频次明显较高，机构平均寿命不足11年。退役军人事务部于2018年成立后，全面整合了民政部“优抚安置”和人社部“军转安置”职能，打破了长期由两家机构分掌退役军人事务的行政体制，首次确立了由专门行政机构对退役军人事务进行专业化管理的体制，是一次前所未有的机构创设和新增（见图2）。
（三）退役军人事务行政部门内部结构变革
从退役军人事务行政部门内部结构变革的角度看，其变革历程以“文化大革命”为界可分为前后两个阶段。“文化大革命”前，虽然也出现过短暂的由内务部与人事部两家分管退役军人事务的局面，但总体而言处于“内务部统一管理时期”。内务部最初成立时，其内部即设有“优抚司”专司退役军人管理保障事务。在“内务部统一管理时期”，其内部负责退役军人管理保障事务的机构共发生两次变革事件（见图1），一次是机构改名（1953年“优抚司”改名为“优抚局”），一次机构新增（1959年国务院直属人事局并入内务部，内务部新增 “政府机关人事局”）。这一阶段，内务部的退役军人事务治理结构，与改革开放之后的民政部时期比较，呈现相对的稳定性，如优抚司的机构寿命为4年，优抚局的机构寿命为16年。
改革开放后，虽然也曾经出现过短暂的由民政部统一管理退役军人事务的局面，但总体而言处于由“民政”与“人事”两家分管时期。因此，这一阶段退役军人事务行政部门内部治理结构的变革脉络需要从两条线索分别进行考察，一条线索是民政部门内部退役军人事务治理结构的变革，另一条是人事部门内部转业军官事务治理结构的变革（见图2）。
民政部自1978年成立后的40余年中，其内部的退役军人事务治理结构共发生了3次重要变革，一次是机构新增（1981年民政部新增 “退伍军人和军队退休干部安置局”），一次是机构改名（1988年民政部下设的“优抚局”和“安置局”更名为“优抚司”和“安置司”），一次是机构合并（1998年民政部优抚司和安置司并为“优抚安置局”）。不难发现，民政部门作为退役军人事务的行政主管部门之一，从机构名称到机构职能均保持了显著的稳定性，但其内部退役军人事务治理结构的变革频率较高，优抚局的机构寿命为10年、安置局的机构寿命为7年，优抚司和安置司的机构寿命为10年，优抚安置局的机构寿命为20年。
人事部门作为退役军人事务的另一家行政主管部门则表现出截然相反的特征。改革开放以后，人事部门的机构变革比较频繁，其机构名称和机构职能几乎平均每10年就会发生一次重大调整，但其内部的退役军人事务治理结构却十分稳定，如果从1980年“国务院军转办”与民政部“政府机构人事局”合组“国家人事局”算起，后来虽然历经劳动人事部、人事部、人社部三次机构改革，但“军官转业安置司”作为其内部专司转业军官安置工作的机构，不论是名称还是职能，甚至与“国务院军转办”合并办公的行政建制，均表现出超常的稳定性，历经近40年基本保持未变。
二、退役军人管理保障体制变革理路分析
退役军人管理保障体制变革是政府行政体制改革的组成部分，我国历次行政体制改革都伴随着大规模的政府机构调整，而每一次大规模机构调整几乎都会引发退役军人管理保障体制的变革。譬如，中央复员委员会从设立到撤销、中央转业建设委员会的设立、中央人民政府人事部的撤销、中央人民政府内务部优抚司的改名等事件均发生在1951-1954年的第一次政府行政体制调整时期；内务部撤销及其职能拆分、国务院军转工作小组及其办公室成立等事件均发生在“文化大革命”期间政府机构非正常撤并和恢复的过程之中；民政部的恢复设立、国务院军转办并入国家人事局、国务院军安领导小组及其办公室的成立等事件均发生在“文化大革命”结束后到改革开放初期的行政体制恢复建设时期；退役军人事务部也是组建于2018年启动的新一轮政府行政体制改革背景下。不难看出，退役军人管理保障体制变革实际上是新中国政府行政体制70年改革的一个缩影。当然，军事、经济、社会等因素也是推进退役军人管理保障体制演进的重要变量，相互之间存在着清晰的逻辑理路。
（一）军队整编精简驱动下的变革
每次军队体制改革和精简整编计划的启动，都意味着大量现役军人的身份会转换为退役军人。为适应庞大退役军人群体转移安置的需要，共和国历次军队精简整编计划的实施，几乎都伴随着退役军人管理保障体制的重要调整和变革。譬如，中央复员委员会成立于1950年新中国第一次大裁军背景下，中央转业建设委员会成立于1951年第二次大裁军背景下、撤销于1957年第四次大裁军背景下，在1953年第三次大裁军背景下内务部“优抚司”改组为“优抚局”，国务院军转工作小组及其办公室成立于1975年第五次大裁军背景下；改革开放以后，国务院军安领导小组的组建和撤销、民政部成立及其内部治理结构的调整、劳动人事部组建及拆分、人事部的组建以及退役军人事务部的成立等重要事件都发生在1978至2015年历次“大裁军”计划启动的当年或裁军计划实施过程之中。
（二）经济体制转轨中的变革
在经济体制转轨过程中，包括退役军人管理保障体制在内的各项社会治理体制也随之“一转百转”。1982年召开的党的十二大首次肯定“市场调节”在社会主义经济体制中的作用，我国经济体制转轨由此启动。正是在此背景下，作为退役军人管理保障主管部门的民政部恢复成立、国务院军转办并入新组建的国家人事局、国务院军安领导小组组建，奠定了改革开放后退役军人管理保障体制的基本格局。1992年党的十四大首次明确将建立社会主义市场经济体制确定为经济体制改革目标，构建适应社会主义市场经济需要的退役军人管理保障体制成为退役军人管理保障机构改革的目标。因此，在1998年政府机构改革中，国务院军安领导小组被撤销，民政部的优抚司和安置司被整合，同时将“研究建立与社会主义市场经济体制相适应的军队转业干部安置制度”的新任务赋予了人事部[12]。为了研究论证“社会主义市场经济体制下的退役士兵安置制度改革问题” [13]，2004年组建了“深化退役士兵安置改革协调小组”，进而在2011年成立了“全国退役士兵安置工作领导小组”。党的十九大报告正是在强调“使市场对资源配置起决定性作用”“加快完善社会主义市场经济体制”的同时，明确了“组建退役军人管理保障机构”的任务[14]，进而促成了退役军人事务部的成立，这说明社会主义市场经济体制越完善，越有助于健全退役军人管理保障体制，两者相辅相成、相互促进。
（三）社会保障框架下的变革
1985年9月，我们党首次提出“新的社会保障制度”概念，并明确在社会保障制度中阐述了优抚工作、残废军人保障、军烈属优抚等退役军人管理保障事务，同时强调建立统一的“社会保障机构”；1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》第一次明确将“优抚安置”纳入“社会保障体系”之中，重申要“建立统一的社会保障管理机构” [15]。当时，学界也普遍将退役军人管理保障置于“社会保障体系”的框架下展开讨论，认为“安置保障是一种特殊的社会保障制度” [16]，“社会优抚”被视为社会保障体系的“特殊纲领”[17]。在此背景下启动的改革开放后第四次国家行政体制改革，首次在社会保障体系内重构了退役军人管理保障体制，其具体表现就是在组建“劳动和社会保障部”的同时，将民政部承担的“社会优抚”和“安置保障”工作进行整合，组建了“优抚安置局”，使“优抚安置”首次从“社会保障体系”的理论建构转化为社会保障体制下的机构建制。自此以后，在中国共产党召开的历次重要会议上，虽然表述方式有所不同，但无一例外地将优抚安置列为“社会保障体系建设”的一项重要内容。党的十九届四中全会在做出“民生保障制度”和“全民社会保障体系”的框架下做出了“统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”，“健全退役军人工作体系和保障制度”的重大部署[18]，说明将退役军人保障作为一种特殊社会保障，并在社会保障体系建设的框架下完善退役军人管理保障体制的改革理路前后一脉相承。
三、完善退役军人管理保障体制之前瞻
退役军人事务部的组建不仅在国家行政体制层面整合了民政部和人社部所承担的退役军人事务管理职能，而且从军事管理体制层面整合了中央军委政治工作部、后勤保障部所承担的退役军人事务管理职能，在退役军人管理保障事务方面真正实现了“由一个部门统筹、由一个部门负责”的改革目标，为建立健全新时代退役军人事务治理体制奠定了坚实基础，完成了新中国70多年来退役军人管理保障体制的全新变革。但从全面推进退役军人管理保障体系和能力现代化的角度审视，今后仍需从如下方面完善我国退役军人管理保障体制：
（一）厘定退役军人管理保障协调领导体制
在退役军人管理保障体制70多年变革中，设立“委员会”或“领导小组”统筹退役军人管理保障事务的年限前后累计有50余年，基本上是一种“常态”建制，而不设退役军人管理保障协调领导机构的年限前后累计不足18年，是一种“非常态”现象。在退役军人事务部成立前已形成“三小组协调+两部门分管+多部门配合”的退役军人事务治理体制，这种体制中间虽有调整和变更，但基本格局前后累计已经保持有15年之久。退役军人事务部组建后结束了由民政部和人社部分管退役军人事务的格局，完成了退役军人事务行政管理体制的整合和统一，但现存的“领导小组协调的各部门分工协助”体制如何改革似乎仍是一个有待明确的问题。诚然，回顾退役军人管理保障体制70多年变革历程，我们“不能完全否定目前领导小组协调的各部门分工协助的保障格局”[19]，如果考虑到退役军人管理保障事务具有跨军地、跨部门的特性，保持这种“领导小组协调、部门分工协助”的体制也确有必要性，但完全维持“三小组”分工统筹协调的既有格局，显然不符合党的十九届三中全会确定的“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的机构改革原则[20]。因此，厘定退役军人管理保障协调领导体制是完善退役军人管理保障体制的重要前提，具体推进路径有二：一是考虑双拥工作的特殊性，保留全国双拥工作领导小组，将国务院军转工作小组和全国退役士兵安置工作领导小组的业务职能完全并入退役军人事务部，形成“一个小组+一个部门”的体制；二是将国务院军转工作小组、全国退役士兵安置工作领导小组与全国双拥工作领导小组整合，统一成立“退役军人管理保障领导小组”，保留全国双拥工作领导小组的行政规格，构建“一个小组+一个部门”的体制。
（二）理顺退役军人事务部与相关职能部门关系
退役军人事务部的组建实现了由一个部门“统管”退役军人事务的体制变革。但“统管”不等于“独管”，美国早在1989年就组建了退役军人事务部，但目前实际上形成了以退役军人事务部为主导，由国防部、劳工部、小企业署等协同参与的退役军人管理保障体制[21]。因此，理顺退役军人事务部与相关职能部门的关系是完善我国退役军人管理保障体制的“题中之义”。首先，人社部作为传统的退役军人事务主管部门之一，虽然其承担的军转安置职责被剥离，但退役军人社保关系转接、职业培训、就业创业与劳动权益维护等都与人社部的业务职责密不可分；其次，民政部作为另一个传统的退役军人事务主管部门，虽然其承担的退役军人优抚安置职责被剥离，但涉及到退役军人及其家属子女的救助、福利、公益慈善及社团管理等事务都需要民政部的密切合作；第三，新组建的国家医疗保障局负责医疗保险和医疗救助工作，有关退役军人医保关系转续、医保待遇衔接、退役军人及其家庭的医疗救助等工作都需要国家医保局的积极配合。另外，退役大学生士兵的复学和升学、退役军人就业创业的税收优惠等事项也离不开教育部、国家税务总局等职能部门的协同保障。因此，理顺各个相关职能部门关系，建构以退役军人事务部为主导，由人社部、民政部、国家医疗保障局等相关部门协同参与的治理体系，是完善退役军人管理保障体制的外部要件。
（三）优化退役军人事务系统内部治理结构
退役军人事务系统成立后，通过科学优化内部治理结构，建设退役军人满意的服务型部门应是完善退役军人管理保障体制的内在追求。党的十九届三中全会在《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中明确指出“组建退役军人管理保障机构，协调各方面力量，更好为退役军人服务” [22]，为优化退役军人事务部内部治理结构明确了努力方向。首先，既然退役军人事务系统的职能定位是“管理保障机构”，就应该在内部治理结构方面凸显“保障”功能，尤其要突出对退役军人福利权、就业权、健康权、发展权、荣誉权等社会权益的保障功能。其次，只有“协调各方面力量”，才能“更好为退役军人服务”，所以内部治理结构建设应该强化“协调”机制，做好军地之间、部门之间、政社之间以及部门内部的协调沟通，形成“协调各方”的机制。第三，“更好为退役军人服务”是组建退役军人事务部的基本宗旨，所以内部治理结构建设应该全面彰显“服务”理念，用服务质量的“乘法法则”作为衡量内部结构改革成效的不二法则，不断提升为退役军人“公平地提供优质服务”的能力，应是未来退役军人管理保障体制建设的不懈追求。
结语
退役军人事务系统的成立，结束了此前36年由“民政”与“人事”两家分管退役军人管理保障事务的行政体制，最终实现了退役军人管理保障行政体制“分久必合”的转型。退役军人管理保障体制70多年变革的历史经验告诉我们，法治化是巩固和完善退役军人管理保障体制的根本基石，只有将退役军人管理保障体制变革置于“有法可依、有令必行”的法治框架下，才能切实巩固改革成果，避免再度陷入过去“分分合合”的历史反复。当前，推进退役军人管理保障体制法治化，应着重解决如下两个方面的问题：首先，尽快推出《退役军人保障法》作为退役军人管理保障的基本法，明确退役军人管理保障体制的改革目标与功能定位，规范退役军人管理保障的范围、形式、手段。其次，将退役军人管理保障体制改革纳入“国家机构组织法”进行统一规制，全面整合各项单行立法资源，实现退役军人管理保障体制从机构名称、内部建制、职能配置到权限边界、运作程序、责任义务的法定化和标准化。
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