[作者简介] 王芃，中华预防医学会研究员；梁晓峰，中华预防医学会副会长兼秘书长, 中国疾病预防控制中心原副主任、主任医师。

　　[摘 要]    与一般危机事件相比，突发公共卫生事件具有突发性、高度专业性、未知性、群体性、社会性以及应对协同性等特征。在现代化治理体系中，专业学会作为突发公共卫生事件应急管理的重要补充力量，应当发挥专业优势、组织协调优势、凝聚精神等优势，在疾病的预测、健康科普、组织动员、心理干预等方面发挥积极作用。

　　[关键词]   专业学会；突发公共卫生事件；卫生应急；新型冠状病毒肺炎

　　[中图分类号] D63

　　[文献标识码] A

　　2019年12月29日，中国湖北省武汉市某医院报告一起不明原因重症肺炎聚集病例，中国政府核实后通报了世界卫生组织（WHO）。［1］2020年1月8日,此次疫情暴发的病原被确认为新型冠状病毒，WHO将此新型冠状病毒命名为“COVID-19”。1月30日，WHO宣布将新型冠状病毒肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”。［2］

　　我国政府把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓。习近平总书记在2020年2月3日中共中央政治局常委会会议上强调，做好疫情防控工作，直接关系人民生命安全和身体健康，直接关系到经济社会大局稳定，也事关我国对外开放。此次突发公共卫生事件是对我国治理体系和治理能力的一次大考。疫情发生后，湖北省及全国其他省份先后启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，这是新中国建立以来的第一次，形成党政领导、全社会参与、群防群控的局面，全国疫情得到有效控制。

　　2003年SARS在我国流行暴发后，我国着力加强卫生应急体系建设，重点加强了卫生应急法制、卫生应急机制、卫生应急预案制定等工作，突发公共卫生事件应急能力得到了大大提高。[3]然而，无论是2003年的SARS，还是17年后的新型冠状病毒肺炎，都是公共卫生事业发展史上的重大事件。公共卫生是关系到一国或一个地区人民大众健康的公共事业，离不开社会公众的广泛参与，因此，民间组织的参与至关重要。在历史上，民间组织参与公共卫生事业也极大推动了防疫事业的发展。[4][5]传统的全能政府治理模式，已难以覆盖急速流动的现代社会，现代政府的社会职能处在弱化过程中，政府不可能事事亲力亲为、直接全面介入所有的社会事物，应该借助社会的力量来共同管理社会,共担社会风险。[6]专业学会由某一特定领域中来自不同部门的相关从业人员组成，其目的是促进同行业研究、交流与合作。我国的专业学会也与政府有着密切的关系，政府是很多学会的组织者或重要参与方。党的十九届四中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。专业学会拥有大量的专业资源，是联系政府与民间组织的重要枢纽，理应在突发公共卫生事件应急管理中发挥作用。本文以新型冠状病毒肺炎疫情暴发为例，结合突发公共卫生事件的特殊性，分析专业学会参与突发公共卫生事件的优势，就目前存在的问题，为专业学会参与应对突发公共卫生事件提出建议，进而提升我国在突发公共卫生事件应急方面的治理能力。

　　一、突发公共卫生事件的特殊性

　　突发公共卫生事件是威胁人类健康、社会安全，并造成重大社会经济负担的重要公共卫生问题。我国2003年5月9日发布的《突发公共卫生事件应急条例》对突发公共卫生事件的定义是：突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。突发性、破坏性、不可预见性、紧迫性、信息不充分、资源严重缺乏、舆论关注性是危机的几大基本特征。突发公共卫生事件同样具备上述特征，但与危机一般特性相比，还有以下一些特征：

　　（一）突发性和高度的专业性

　　首先，突发公共卫生事件涉及大量生物学、医学的知识内容，在医学高度发达的今天，医学学科划分更加细致，突发公共卫生事件的解决又需要多学科展开合作。虽然突发公共卫生事件存在着发生征兆和预警的可能，但往往很难对其发生和发展做出准确预测和及时识别，难以做出能完全避免此类事件发生的应对措施。其次，突发公共卫生事件的形成常需要一个过程，开始时其危害范围和程度较小，对其蔓延范围和发展速度、趋势和结局很难预测。新型冠状病毒肺炎暴发需要分析病毒的产生和传播，这涉及病毒学、微生物学等方面的知识，研究传染病疫情的发生涉及传染病学及流行病学的技术，研究疾病发生机制、发展规律涉及病理学的内容，寻找疾病的预防和治疗方法涉及现代医学技术等。这些内容往往具有较强的专业性，需要专业人士通过大量的实验研究才能准确掌握相关的规律，找到预防和治疗的有效方法。[7]高度专业性一方面决定了突发公共卫生事件的处理需要不同专业人员科学地开展防治工作，另一方面决定了疫情的舆情管理需要以科学性为依据。

　　（二）危机的未知性

　　与一般突发安全事件相比，突发公共卫生事件往往具有未知性，导致人们很难以最适当的方法进行准备。在事件发生之前，准确判断所需的技术手段、设备、物资和经费都是不太可能的。事件产生的原因、进展速度、波及范围、发展趋势和危害程度等各方面都无序可寻，难以准确预测和把握其态势。以本次新型冠状病毒感染的肺炎暴发为例，其病原体为以前未知新型冠状病毒，从基因序列的测试、病毒的起源、流性特征都需要开展研究,疫情的发展动向不明，而与此同时，危机的管理又需要在开展上述研究的过程中采取果断措施，控制疾病的发展。

　　（三）涉及的群体性和社会性

　　突发公共卫生事件往往关系到个体、社区（系统或部门）和社会等各种主体，影响具有广泛性和全球性。有的事件虽然所直接涉及范围不一定是公众领域，但是事件却因迅速传播而引起公众的关注，成为公共热点并造成公共损失、公众心理恐慌和社会秩序混乱。随着经济全球化，一些突发公共卫生事件在空间上波及的范围越来越广，可跨多个地区和国家，具有较强的国际互动性。本次新型冠状病毒感染的肺炎流行以来，截止到2020年2月25日WHO网站消息，新型冠状肺炎疫情已涉及西太区、东南亚区、美洲区、欧洲区、东地中海区共计34个国家，中国以外33个国家和地区报告病例2459例，死亡34例。在人员物资大流通的经济全球化时代,也带来了疫情传播的全球化，疾病通过交通、旅游、运输等各种渠道可以迅速波及多个国家。

　　（四）引发原因的多样性

　　引发公共卫生事件的因素多种多样，比如生物因素、自然灾害、食品药品安全事件、各种事故灾难等，因此表现形式呈多样性。突发公共卫生事件涉及范围广，影响范围大，不仅造成人群的发病或对健康的长期影响，使公共卫生和医疗体系面临巨大的压力，还会造成人员大量死亡、公众不安、严重影响经济发展，甚至扰乱社会稳定和国家安全。一些突发公共卫生事件涉及社会不同利益群体,敏感性及连带性很强, 处理不好甚至会动摇公众对政府的信任，引发政治危机。

　　（五）应对的协同性

　　突发公共卫生事件所造成的危害及表现形式各具特色，无法照章办事，而同类事件的表现形式也千差万别，处理也难用同样的模式来框定；且事件是随着事态的发展而演变的，人们很难预测其蔓延范围、发展速度、发展趋势和最终结局。本次新型冠状病毒感染的肺炎暴发以来，各地按党中央、国务院要求采取措施，相继启动了一级响应，应急管理体系在应对突发性公共卫生事件中发挥着非常重要的作用，但也暴露出了问题，例如地方政府反应的灵敏性不够、地方红十字会等社会组织管理效率低下、社会力量的动员和参与欠缺，疫情发展初期也缺乏对疫情发展及医疗资源配置的分析及研判。这说明，突发公共卫生事件治理绝不是卫生部门一个部门的责任，涉及环境质量（大气、土壤、水等）、食品安全、公共卫生、医疗技术、医保制度、经济社会关系等各方面，其治理主体是多元化的。在新型冠状病毒感染的肺炎疫情控制过程中，基于社区的网格化管理方式对控制传染源、切断疾病传播途径发挥了重要作用，因此，突发公共卫生事件的危机管理应该是政府在发挥主导作用的同时，倡导个人、非盈利组织、社区、企业等积极参与，支持并配合政府工作，以便有序处置突发传染病事件。

　　二、专业学会参与突发公共卫生事件优势分析

　　专业学会是由研究某一学科或某个学术领域的人组成的群众性学术团体，属于社会团体，拥有大量学术骨干。分析突发公共卫生事件的特点，发挥好那些国家级、规模大、具有权威性专业学会的优势，将会对事件的处理起到独特的作用。具体而言，专业学会具有以下优势：

　　（一）专业学会拥有最精锐的学科骨干

　　一个国家层面或者地方层面的专业学会，其组成成员往往是该层面最具专业优势的专业人员。随着医学学科发展的精细化，学会下属分会设置也向精细化发展，而且分会成员来自不同地区、不同单位、不同专业，形成有效的交叉学科队伍。以中华预防医学会为例，成立33年来，已有83个分会(专业委员会)，发展会员近12万人。中华预防医学会作为公共卫生与预防医学领域的专业学会，下设的流行病、公共卫生管理、消毒、医院感染控制、旅行卫生、精神卫生、国境卫生检疫、生物安全与防护装备、呼吸病预防与控制、全球卫生、环境卫生、消毒、健康传播、食品卫生、儿童保健及卫生应急分会等分支机构均可在应对突发公共卫生应急事件中大有可为。以中华预防医学会卫生应急分会为例，该分会成立于2012年，委员会由来自卫生行政部门、疾控、监督、医疗机构、风险评估中心、健康教育中心、解放军、武警系统、气象、检验检疫、农业部门、红十字会、地震救援、大学、卫生应急物资装备相关企业等近百名专家组成，专业涵盖基础医学、临床医学、公共卫生与预防医学，如能充分发挥专业学会交叉学科优势，将会在应对突发公共卫生事件中发挥重要的作用。

　　（二）专业学会是组织协调应急资源的重要力量

　　一是国家级专业学会的领导往往由行政领导亲自挂帅。近些年，这种趋势更加明显，逐渐实现了主要领导向任现职的领导转变。中华医学会第24届会长为原国家卫计委主任陈竺，第25届会长为现任国家卫健委主任马晓伟；中华预防医学会第4届、第5届会长为原卫生部副部长王陇德，在2019年8月换届后，第6届会长为现任国家卫健委副主任李斌。行政领导担任学会会长最大的优势就是在突发公共卫生事件暴发后，能够实现在政府领导下，打破行业壁垒，迅速动员多方资源，为突发事件应急管理作出有效响应。二是专业学会有利于在突发公共卫生事件中迅速组织相关专家，协调各种社会力量参与应急。突发公共卫生事件发生后，可以依靠行政机构的行政力量组织，也可以由专业学会提出建议，再由行政组织调用，而后者往往更具有权威性。此外，专业学会在日常工作中与社区、企业均保持良好的合作关系，更有利于发挥组织协调功能，配合政府展开应急管理。

　　（三）专业学会传递的职业精神有利于开展社会动员

　　专业学会的会员以一种松散型的形式存在并发挥作用，依靠的不是组织保障，而是共有的对某一领域学术方面的追求，这是一种崇高的职业精神。根据2020年2月11日中国科学技术协会网站信息，中国科协所属的理科、工科、农科、医科及交叉学科共计210个学会，其中医科学会为28个。各省市及部分区县均有与国家级学会相对应的地方性专业学会，这些力量均能在突发公共卫生事件发生时，在最短时间内实现社会动员，为防治疾病、保障人类身体健康发挥作用。

　　三、专业学会参与突发公共卫生事件处置时存在的问题

　　尽管专业学会在参与突发公共卫生事件中可以大有所为，但是，在我国现行社会治理体系下却没能有效发挥其作用，还存在诸多问题：

　　一是参与突发公共卫生事件的经费保障不足。我国的专业学会多数没有开展工作的经费保障，运行困难，极大影响了具体活动的开展。为维持组织运转，专业学会在竭尽全力筹资，有些学会或者采用政府、非政府一套班子，人员支出依附于政府，难以发挥其非政府的职能作用。

　　二是社会工作经验及人力匮乏。公共卫生作为一种社会活动，离不开社会工作，需要志愿者深入社区基层。由于我国社会工作发展本身就不够发达，加上医疗卫生专业学会管理者往往都是医学专业背景，工作思维多以医务工作者为主，这不利于突发公共卫生事件发生时有效动员社会力量解决危机。此外，由于资金匮乏，平时也无法举办应对突发公共卫生事件的人员培训，危机暴发时，人员匆匆上阵，大多没有经过专门的训练，缺乏专业素质，临床和疾控系统人员工作上缺乏默契，公众宣传上缺乏统一信息，会员及志愿者作用没有得到发挥。

　　三是社会公信力、公众认可度欠缺。在我国，专业学会与公众的关系还很疏远，缺乏社会影响力，缺乏广泛、深层次的社会认同，这导致在应对突发公共卫生事件过程中专业学会不能顺利发挥其作用。本次新型冠状病毒感染的肺炎暴发，地方基金会、红十字会等公益慈善组织的负面案例，导致公众对非政府组织产生信任危机，而医疗卫生专业学会没能在第一时间发出自己的声音，中国科协率几十家国家级专业学会的倡议书也没能引起社会关注。

　　四、更好发挥专业学会在应对突发公共卫生事件中作用的建议

　　从发生的周期看，突发公共卫生事件可分为前兆期、暴发期、处理期和恢复期，不同时期采取的措施不同。在整个事件的应对过程中，非政府组织是其中一个不可忽视的元素，是一个极其重要的沟通、协调环节。专业学会在事件处置中的信息收集与报告、现场卫生学评价、传染病防控以及在卫生知识宣传、心理援助、消除民众心理焦虑、恐慌等方面可以发挥重要的作用。

　　（一）发挥学会的专业优势，构建突发公共卫生事件预警体系

　　突发公共卫生事件的管理关键在于预防，消除根源，将造成的破坏降到最低，而专业学会的专业优势是实现预警体系建设的有力保证。一是发挥专家资源优势，定期组织专业人员开展突发公共卫生事件预测研判，实现突发公共卫生事件的早发现、早识别，促使我国公共卫生应急管理体系时刻处于运转状态；二是积极发挥国家级学会的纽带作用，将政府和群众联系起来，识别突发公共卫生事件，从而引起人们的高度重视；三是通过科普宣传和培训，将突发公共卫生事件应对作为演练内容形成机制，提升公众应对突发公共卫生事件的意识以及公共卫生事件暴发后的应急能力。

　　（二）发挥协调作用，形成平息突发公共卫生事件的有效屏障

　　以本次应对新型冠状病毒暴发为例，在应对突发公共卫生事件期间，专业学会从以下几个方面发挥作用：一是组织专家，发挥智库作用，为政府制定突发公共卫生事件防控策略提供依据。新型冠状病毒肺炎疫情发生后，在国家卫生健康委员会领导下，中华预防医学会组织流行病学、生物统计学与疾控专家及临床医学、卫生应急等领域专家，结合新型冠状病毒肺炎疫情数据和法定传染病网络直报系统每日更新的数据等，以疫情形势、防控技术、舆情监测、应急储备等为工作重点，形成专家建议，每天定期向国家卫生健康委员会报告，为政府决策提供建议和依据。二是从专业角度为政府开展的舆情管理提供支持。收集汇总公众关切及容易引起恐慌的问题，动员专业人员，在应急科普及典型宣传等方面，通过各种渠道及时为公众提供科学规范、通俗易懂的科学作品以及防范疫情的科学建议，引导公众不信谣、不传谣，以科学的方法理性面对疫情。三是有效发挥社会动员作用，引导社会力量积极参与，实现有效社会管理。对分支机构、会员、医学科技工作者及全国各地方专业学会发出动员和号召。疫情就是命令，责任重于泰山，面对疫情不畏惧、不退缩。发挥专业学会行业主力军的作用，与社会各界携手，落实联防联控、群防群控的各项措施，多层面、多维度应对疫情。

　　（三）积极发挥缓冲作用，为突发公共卫生事件发生后社会稳定提供支撑

　　危机暴发后，公众在经历了突发公共卫生事件后，心理也会普遍造成创伤。专业学会在疫情后阶段应当积极发挥社会稳定器与缓冲器的作用，协助政府快速恢复社会秩序。一要通过专业调查与反思，总结突发公共卫生事件发生的根源性因素及应对的不足，将建议提交政府部门，供政府完善突发公共卫生事件应急预案参考；二要积极发动社会力量，做好公众心理干预工作，引导公众恢复正常生活秩序。

　　中国特色社会主义制度最大的优势就是中国共产党的领导，政府作为社会治理体系中权力、资源的主要拥有者，决定了突发公共卫生事件的应对，需要采取政府主导，社会组织补充的运行模式。要实现社会的有效治理，政府也要为专业学会作用的发挥提供措施和保障。一是政府应为专业学会参与应对突发公共卫生事件创造条件，在政策资金等方面提供支持，营造有利于非政府组织发挥专业技能的环境；二是制定细致的专业学会参与应对突发公共卫生事件的行为框架，形成有效的程序，让专业学会合法并有序地参与到应对突发公共卫生事件中，在危机应对中与政府组织相互合作、互相监督；三是政府要为专业学会提供物质上的保障，保证专业学会在突发公共卫生事件发生时，能够及时有效地为政府提供技术支援。

　　[ 参 考 文 献 ]

　　［1］Tu W，Tang H，Chen F，et al. Epidemic Update and Risk Assessment of 2019 Novel Coronavirus — China,January 28,2020［J］.China CDC Weekly,2020（1）.

　　［2］World Health Organizaiton. Statement on the second meeting of the International Health Regulations （2005）Emergency Committee regarding the outbreak of novel coronavirus (2019-nCoV)［EB/OL］.［2020-01-31］. https://www.who.int/news-room/detail/30-01-2020-tatement-on-the-second-meeting-of- the-international-health-regulations-（2005-emergency-committee- regarding-the-outbreak-of-novel-coronavirus-（2019-ncov）.

　　[3]杨维中.中国公共卫生70年成就[J].现代预防医学,2019(16).

　　[4]彭善民.2O世纪前半期上海公共卫生治理中的民间组织作为[J].上海师范大学学报（哲学社会科学版），2007（4）.

　　[5]范铁权.民国时期公共卫生建设中的社团与国家[J].医院领导决策参考，2014（1）.

　　[6] 朱虹.SARS危机:公共卫生体系的断裂与重构[J].南京大学学报 (哲学人文科学社会科学),2003(5).

　　[7]李明洁.突发公共卫生事件网络谣言的治理研究——以H7N9禽流感事件为例[D].上海：华中师范大学，2018.