全面建成小康社会与社会救助水平的提升

2020年02月25日 10:10   来源:行政管理改革   张 琳

  [摘 要]   我国社会救助发展源远流长,已形成以基本生活救助为核心,以专项救助与临时救助为主体的具有中国特色的社会救助法律体系。但从当前社会救助立法理论研究和实践运行来看,我国社会救助存在立法层次低、标准不科学、救助方式过于单一等问题。2020年是我国脱贫攻坚和全面建成小康社会的决胜之年,在新的历史时期,我们要更新救助理念,提升立法层次,设计科学的社会救助标准,逐步提升救助水平,发展建立多元化救助方式,利用现代化科技手段,理顺社会救助管理体系,提升管理效果。

  [关键词]   小康社会;社会救助;理念;多元化;立法完善

  [中图分类号] D63

  [文献标识码] A

  一、问题的提出

  社会救助,是国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。[1]在当代的社会保障体系中,社会救助被视为“最后的社会安全网”,为弱贫者提供基本生存权和人格尊严权的保护,其在促进社会安全和实现社会公平方面的兜底作用极其重要。

  世界各国都存在贫困问题,虽然各国在不同时期对贫困的认识与解释有所不同,但都认为反贫困应是经济与社会发展中必须直面的严峻问题。基于此,各国政府都非常重视开发和采用多种反贫困措施和政策,并在这个过程中不约而同地运用社会救助来应对贫困难题。1601年,英国政府颁布《济贫法》,开启了社会救助制度的先河。在中国,早在先秦时期就出现了以救助灾民、贫困人口和社会贫困群体为对象的社会救助思想,在西周时期就已开始社会救助实践。[2]在长期的实践中,各国普遍认识到,社会救助反贫困促公平的功能能否实现,立法保障是关键,遂纷纷将社会救助上升到立法层面,通过制定社会救助基本法律,完善各种配套立法,为社会救助发展提供法律支撑,构建起适合本国的社会救助法律体系。

  我国社会救助立法起步较晚,直至2014年,国务院才出台《社会救助暂行办法》(以下简称《暂行办法》),但该办法的法律位阶低,内容简单,仍存在立法精神不甚明了、具体制度设计不够精细、结构安排不太合理等问题,立法难达预设之目标,公民的社会救助权最终难获充分之保障。[3]时至今日,我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段,脱贫攻坚亦进入全面收官的关键时刻,这意味着我国社会救助的对象范围和规模将不断扩大,弱势群体问题日益复杂,新时期的社会发展使命对我国的社会救助提出了更高的要求。

  因此,我国应该加强对社会救助立法的研究,尤其需要看清社会救助实践的新要求,从清晰把握我国社会救助发展现状和所处全面建成小康社会的大背景出发,剖析社会救助实施及立法中存在的问题,展开对社会救助法律问题的诠释和掘进,在制度安排、立法形式与内容等方面进行不断完善和发展创新,为实现第一个百年奋斗目标加速助力。

  二、我国社会救助制度的发展现状及全面建成小康社会的新背景

  我国早在原始社会氏族成员之间就存在相互救助这种保障方式,[4]现代法律意义上的社会救助于新中国成立之后逐步形成:历经新中国成立初期、计划经济时代、改革开放的历史洗礼,从1993年上海建立城市最低生活保障制度到2014年国务院正式颁布《暂行办法》,我国现行社会救助框架已经建立。党的十八大以来,我国人民生活得到持续改善,贫困发生率由10.2%下降到3.1%(贫困发生率是指贫困人口占目标调查人口的比重),社会养老保险覆盖9亿多人,织就了世界上最大的社会保障网(数据资料来源于《2018年政府工作报告》)。可见,我国社会救助事业持续稳步发展,具体体现在以下几个方面:

  (一)基本生活救助制度已经成熟

  基本生活保障制度是我国社会救助制度中最核心重要的内容。多年来,我国基本生活救助制度已趋向成熟。截至2019年11月,全国共有城市低保对象872.8万人,农村低保对象3460.7万人,农村特困人员①?442.4万人(数据资料来源于《2019年11月份民政统计数据》)。国家抚恤、补助各类优抚对象859万人。近年来,随着我国基本生活救助方面财政支出的稳步增长,接受救助人数呈下降趋势,人均救助水平持续提高,说明我国社会救助制度实施已取得了一定效果。

  (二)专项救助逐步加强

  首先,我国已初步建立起覆盖全民的医保制度。目前,医疗救助覆盖人群由低保对象、农村五保供养对象延续至重度残疾人和低收入家庭中的重病患者、老年人等低收入人群;救助模式由单一的住院救助发展为住院、资助参保参合、二次救助、重特大疾病救助等多种方式相结合;服务方式从“医前垫付、医后报销”转向“一站式”即时结算。[5]各级财政支出优抚医疗补助资金和人均补助水平逐年增加。民政部2017年《社会服务发展统计公报》数据显示:2017年我国全年资助5621万人参加基本医疗保险,人均补助水平131.6元。实施住院和门诊医疗救助3517.1万人次,支出266.1亿元,住院和门诊每人次平均救助水平分别为1498.4元和153.2 元。

  其次,我国住房救助制度获得逐步发展。近年来,部分最低生活保障家庭、特困人员的住房需求逐年上升,住建部、民政部、财政部于2014年印发《关于做好住房救助有关工作的通知》,通过明确住房救助对象、规范住房救助方式等措施对上述问题做了更完善的制度安排。截至2017年年底,我国通过公租房实物和发放租赁补贴两种方式,已累计为281万户城镇住房救助对象提供了公租房保障,2017年年底正在实施公租房保障176万户,有效改善了住房救助对象的居住条件(数据资料来源于2018年9月,《民政部关于加快信息化平台介入促进网络慈善众筹健康发展的提案答复的函》),解决了4000多万户城镇家庭的住房困难。

  最后,我国教育救助范围不断扩展。在教育制度改革前,我国一直把教育作为一项公益性事业,实行的是免费教育的政策。随着国家体制改革的推进,我国开始探索和建立教育救助制度:在救助对象上,包括了处于义务教育、中高等教育阶段的城乡低保家庭的学生,特困家庭学生,烈士子女、孤儿、困难家庭残疾学生,因受灾、疾病等导致不能维持基本生活家庭的子女等群体。救助方式上,采用减免学费、助学贷款、设立奖学金等多种方式开展救助。在救助资金来源方面,由中央财政和地方财政共同承担。多年来,教育救助资金投入逐年提升,救助人次也呈上涨趋势。

  (三)临时救助仍需完善

  临时救助是国家对遭遇急难事件导致基本生活陷入困境的家庭或个人给予的应急性、过渡性救助,具有兜底保障的意味。《暂行办法》将临时救助列为专章,并在当年10月发布《关于全面建立临时救助制度的通知》,开始全面实施。据《2018年民政事业发展统计公报》统计,2018年我国共实施临时救助1108万人次,全年支出临时救助资金130.6亿元,平均救助水平1178.8元/人/次(数据来源:《2018年民政事业发展统计公报》)。但同时,我国临时救助的资金水平相对较低,临时救助对象范围较窄,对外来人口中低收入人群的救助比例还需提升。

  (四)全面建成小康社会背景下我国社会救助面临的新局面

  “小康社会”是邓小平同志于20世纪70年代末80年代初在规划中国经济社会发展蓝图时提出的战略构想。党的十八大报告首次正式提出全面建成小康社会这一概念。2017年,党的十九大报告又指出中国特色社会主义进入了新时代,我们既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标,又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程,向第二个百年奋斗目标进军。可见,全面小康的提出明确了我国发展的新的历史方位,这也意味着我国社会救助实施在新时代背景下面临新的局面:

  第一,社会主要矛盾发生历史性变化。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,要解决好这一矛盾,需要打好脱贫攻坚战,这也是我国全面建成小康社会的最大短板。社会救助本身就承担着补齐民生短板、兜底线的重任。[6]当历史来到21世纪的第20个年头,千百年来困扰中华民族的绝对贫困问题即将历史性地划上句号,这就要求我国社会救助法律制度建设的步伐需要加快。第二,社会弱势群体问题依然突出。我国是最大的发展中国家,约200万城镇残疾人生活非常困难;2018年年底全国农民工总量28836万人,其中存在着超过2000万以上失业群体。[7]贫困群体的诉求变得更加强烈、复杂,需要获得更多的关注和帮扶,我们不仅要保障贫困人口不愁吃、不愁穿,还要保障贫困人口的义务教育、基本医疗、住房安全水平不断提升,这不仅是贫困人口脱贫的基本要求和核心指标,更直接关系到脱贫攻坚战的质量,这些新的要求给我国社会救助事业带来了不少压力与挑战。第三,“精准扶贫”政策的提出,对社会救助制度建设和设计能力提出了更高要求。过去很长一段时间里,我国扶贫工作属于粗放模式,存在对贫困居民界定不清,对致贫原因把握不准,对帮贫效果检验不实等诸多问题。精准扶贫背景之下,社会救助反贫困的相关制度设计必然要更加精准,更具针对性。不仅如此,社会救助制度还应重视促进贫困群体向上流动、推进教育优先发展保障起点公平、推进公平就业保障困难人员发展机会、强化社会救助提高困难群众流动能力等四方面举措。 第四,信息、网络、大数据等技术的日新月异和融合发展,对社会救助制度完善提出更高技术要求的同时,也带来了新的机遇。

  三、我国社会救助立法中存在的问题

  “立法先行”是社会救助发展的国际惯例。法律是实现公民社会救助权的保障。[8]而我国恰恰是政策先于立法,社会救助立法还存在诸多不足,可大致归纳为以下几点:

  (一)社会救助立法理念滞后

  我国尚未形成科学的社会救助立法思想。一方面,并未真正认识到社会救助是公民的一项基本权利,社会救助权是公民法定权利的观念还未深入人心。特别是,中国的社会救助是通过政府政策的推动逐步推开的,国家和政府在社会救助中的法律义务和责任尚未定型,[9]个别地方管理者、立法者将社会救助看作是基于维持社会稳定目的或人道主义精神而对贫困者施恩的思想仍有残留。若无法从人民利益出发,构建完善现代社会救助法制体系,将会严重影响社会救助事业的正常开展。

  另一方面,社会救助理念没有完全实现由消极救助向积极救助的转变。长期以来,我国的社会救助立法、救助项目设置、救助工作开展都呈现出应急性、滞后性的被动特点,部分立法是基于现实需求的被动立法,许多文本表现为政策或者临时性规定,缺乏对社会救助工作的长远考虑和顶层设计,制约了社会救助制度的实施。

  (二)社会救助立法体系不健全

  首先,社会救助立法层次低。我国到目前为止还没有制定统一的《社会救助法》,2014年2月出台的《社会救助暂行办法》只是临时性的行政规范,缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度,难以完整规范、刚性约束整个社会救助制度的运行。目前我国社会救助主要依靠单项行政法规和地方性法规进行调整的局面,使我国社会救助规范体系呈现出非常鲜明的“碎片化”特征。

  其次,部分救助制度还存在空白。我国一直以来都将法律规制的重心放在最低生活保障、农村“五保”供养等专项救助上,而其他诸如教育救助、临时救助等项目只有国务院或相关部门的政策文件加以指导,多以《通知》《办法》等来命名,有些救助活动缺乏任何全国性规范性文件指导,[10]立法不足难以保证社会救助工作开展的规范化。

  最后,地方立法参差不齐。一是各地发展水平不一、对社会救助理解水平不同、社会救助项目繁多等因素,使地方间的立法表现出进展不一、参差不齐的缺陷;二是还存在地方层面立法与中央层面立法不一致或标准不同等问题,给社会救助工作开展制造了障碍。

  (三)社会救助标准不科学,救助水平较低

  首先,社会救助的标准不够科学。标准的确立是制度实施的前提之一,科学的救助标准,有助政府甄别出真正需要获得救助的对象,实现救助目标。实践中,我国多数救助项目的标准缺乏明确的法律依据,导致难以真实反映救助对象的实际情况,进而难以满足其救助需求。现有社会救助项目的衡量标准不够科学和具体,随意性较大,部分地区在制定救助标准时甚至以地方财政的承受力作为参考,存在“以钱定人”“应保未保”现象。社会救助标准不科学还可能加剧地区之间的差异和不公平,发生劣币驱逐良币影响,导致“应保尽保”目标难以实现,引发贫困地区社会救助标准不升反降等不良后果。

  其次,社会救助的标准过于单一,未充分考虑救助对象的个体差异,未区分贫困程度和贫困原因对社会救助效果的影响。实践中,贫困者的情况千差万别,救助需求各不相同,即使同一贫困者在不同时期的致贫因素、贫困状况和实际需求也可能处于变化中,现行标准“一刀切”的方式,缺乏应对不同情况的具体操作规则。另外,救助效果不好反过来也制约所筹集的救助资金效率的最大化,造成一定资源的浪费和不均衡,不能达到最好的救助效果。

  最后,社会救助的标准普遍偏低。社会救助标准高低与否往往能反映一个国家或地区的经济发展水平和人权保护状况。我国仍处于社会主义初级发展阶段,无法脱离实际大幅度提升对国民的社会救助水平,全面保障的目标实现受制于经济发展的速度和水平,部分地区的救助状况仍维持在较低水平。另外,我国现代化的新型社会救助理论和制度体系均未全面建成,对社会救助功能、价值的探索正在进行,对社会救助的重视程度还需提升,与西方救助标准还存在差距。

  (四)社会救助方式不够多元化

  过去,我国社会救助的方式非常有限,主要集中在向被救助者提供现金和实物援助方面。一是人们对贫困的认识不够深入,认为被救助者多属“收入贫困”或“物质贫困”的情况,导致设计社会救助项目时仍停留在以向贫困群体提供现金援助的最低生活保障制度层面。[11]这背后暗含的是一种事后补偿的价值理念,是贫困问题出现后的被动补救,并不能切断贫困产生的链条,更不能增强被救助者自身的能力,[12]不能从根本上解决贫困问题。二是对社会救助功能的认识不足,导致社会救助方式单一。社会救助不单是“输血”机制,更应该成为 “造血”机制,单一金钱、物质救助的方式忽视了对被救助者的心理疏导、能力建设等具有发展性特征的内容,只能解一时之困,无法救助贫困者的“精神贫困”,还可能使被救助者产生依赖思想,不利于全面改善和提升被救助者的生活状况。

  (五)社会救助管理手段落后

  我国社会救助法制化建设的历史不长,社会救助管理缺乏统筹协调,完善的管理体系还未形成,在一定程度上影响了社会救助功能的发挥和社会救助工作的顺利开展。

  首先,多头管理,体制混乱。我国的社会救助事务由民政部门主管,没有专门的管理部门,社会救助行政管理、资金管理、救助对象管理等又分属多个部门。另外,我国社会救助工作自开展以来均是单兵突进的,每项社会救助工作都有自己的主管部门,导致我国社会救助管理部门五花八门,管理体制十分混乱。[13]

  其次,各部门之间往往缺乏沟通和协调。在社会救助工作运行中,仍然存在部门间职能分散、条块分割的问题。实践中,社会救助工作缺乏统一管理,极易导致一项救助工作受多部门同时管理或互相推诿而无人管理的现象。另外,各部门各自开展工作而不做协调和沟通,也可导致救助的重复或遗漏,浪费了政府资源,影响了社会救助的效果。

  再次,管理方式和管理工具不够先进。社会救助工作量巨大,相关工作的开展和有效的管理需要借助互联网工具才能实现。依托现代信息技术,一是有利于对相关信息及时的、全面的掌握,二是可以借助大数据等手段为社会救助的高效管理提供技术支持。目前,我国一些县、乡级部门的硬件配备不足,管理方式落后、低效,影响了社会救助工作的开展。

  四、完善我国社会救助立法的建议

  建立和完善社会救助法律体系是一项系统工程,需要统筹协调,全面考虑。

  (一)转变传统救助理念,树立积极的救助理念

  立法离不开理念指导,科学的社会救助理念有助我们把握社会救助的本质和价值取向,保障社会救助的法制化进程不偏离轨道。完善我国社会救助法律制度,必须更新救助理念,从人格尊严及和谐价值追求等新角度认知社会救助制度。

  首先,要树立保护人民生存权利的理念。社会救助是宪法赋予人民物质帮助权的具体体现,社会救助立法是社会救助工作开展的重要保证,我们要把握好社会救助“托底线、救急难”的本质特征,以积极的眼光看待受助者,从保护人民生存权理念出发,着力改善受助者贫困状况的同时关注其发展权的实现,除了提供基本的生存、物质帮助外,政府要积极地为受助者提供公平的发展机会,创造各种条件促使受助者提高自身能力,摆脱精神贫困,实现自立自强。同时,要注意把握好平衡救助者生存权和发展权之间的合理的度,满足受助者社会需求的同时,保证平等,防止受助者产生制度依赖。

  其次,强调国家责任观念。社会救助的责任主体仍是国家,国家及政府就是人民利益的代理机构,因为人民向政府让渡了自己的天赋权利,赋予了国家通过强制力向其征税等权利,就“有义务保护每个成员的基本生存”。[14]因此,要在社会救助立法中确认国家在社会救助工作中的主体地位和救助职责。

  再次,要树立更加积极的救助态度。社会救助立法要有系统性和前瞻性,摆脱立法滞后的被动局面,就要深掘社会救助的制度功能,清晰把握社会救助的发展现状,将工作重点放在事前防范上。要积极推动社会救助基础理论问题的研究和实证调研的开展,主动借鉴先进研究成果和技术手段,为法律完善奠定基础。

  (二)不断完善社会救助法律体系

  首先,提升社会救助的法律位阶,加快制定《社会救助法》。社会救助事关政府责任承担与人民权利的实现,制度运行需要法律严格规范,需要立法保驾护航。未来的社会救助立法应重点规制社会救助对象、社会救助标准等基本问题,细化社会救助责任和义务、社会救助程序等具体内容。同时,由于法律制度的出台要受制于实践经验的成熟程度,因而,社会救助立法需要因地因时制宜,循序渐进。另一方面,还必须关注社会救助实施机制的构建,时时检验社会救助立法实施的效果。

  其次,在法制化路径的选择上,可以先适时出台社会救助“母法”,对于各项专项救助制度,特别是医疗、教育、住房、就业以及临时救助等制度,虽然与公民利益切实相关,制度运行也有一些实践,但是还不够充分,还需要进一步进行探索。待条件成熟时再提请全国人大,对各具体的社会救助项目进行法律设计。

  再次,加强地方性社会救助立法建设。地方立法必须遵循宪法和社会救助基本法的原则,立法的各项规定不能与中央层面立法相抵触。这就需要从国家整体利益出发,维护法制的统一和尊严。另一方面要根据地方实际和地方需要,充分发挥地方自主性,在立法内容上体现地方特色并根据实际情况适时调整。

  (三)设计科学的社会救助标准,逐步提升救助水平

  首先,制定科学的社会救助标准。就是要在科学抽样调查的基础上,摈弃“以钱定人”等主观判断标准,一是要规定低标准以实现广覆盖,二是要注重社会救助标准的动态调整;既要考虑到我国经济发展水平和地方政府的财政承受能力,也要考虑到物价和居民生活水平等因素,在综合考量的基础上设计具体的标准。

  其次,由于我国经济发展呈现出地区不均衡的特点,不同地区社会救助工作的发展也表现出很大差别。要提升社会救助的整体效果,就必须考虑地域因素。另外,不同类型、不同人口规模的家庭,生活的困难程度和生活需要都是各不相同的。对此,国际上通行的做法是针对不同的家庭执行不同的标准。我国现有社会救助标准的确立基本上还是以个人为对象加以考虑,在实践中,有必要以家庭为单位,在具体核定家庭整体最低标准费用支出的基础上来确定救助的标准和项目。

  再次,要在经济发展的基础上,逐步地、有针对性地提高社会救助补助标准。目前我国社会救助的补助标准偏低的问题比较突出,导致社会救助流于形式,无法发挥其该有的制度功能。对此,要继续加大对社会救助的财政投入,努力实现社会救助补助标准与GDP增长同步提高的目标,以取得最大的救助效果。

  (四)发展多元化的社会救助方式

  随着社会救助制度的不断改革和完善,不难发现,单一的物质救援是不能解决贫困人口生活困境、满足其多元化需求的。这就要结合社会救助的目标,变单纯物质救助为多元化救助,建立综合性、整体性的社会救助方式。一方面,除了通过金钱、实物等方式为贫困人口提供基本生活救助外,还要开发与之配套的医疗救助、住房救助、教育救助等多方面的救助方式。另一方面,我国的贫困问题已经从单纯的“物质贫困”转向“精神贫困”,即贫困问题也呈现出多元化和代际转移的新趋势。[15]这就要求我们要注重开发心理救助、精神救助、能力救助、权利救助等新的救助类型,不仅关注贫困者的基本生存,更要通过精神慰藉、心理疏导等方式解决精神贫困的问题,要发展多样化的促进受助者提升自身能力、积极融入劳动力市场和社会的各种措施,尽力做到一户一策、一人一策、精准救助,[16]实现救助方式的多样化、组合化和个性化,为受助者提供更加全面和高质量的综合保障。

  (五)理顺管理体系,提升管理效果

  首先,由政府负责组建专门的社会救助管理机构,配备合格的专业工作人员,实行专业化运作,改变我国社会救助一直以来“政府领导、民政主管、部门协作、社会参与”的管理体制。对现有社会救助管理部门进行整合,理顺和分清各部门之间的工作界限,避免再出现社会救助多头管理或无人管理的局面。当然,社会救助工作和任务庞杂而重要,专门管理机构也可以吸纳其他各种社会力量参与,集思广益。

  其次,加强各相关部门之间的协调和沟通,以解决社会救助多头管理、政出多门的问题。社会救助涉及民政、人保、卫生、教育、财政、审计、城市建设等多个部门,部门之间要建立起制度化、定期化的协调、沟通机制,建立起数字化管理平台及相关信息共享机制,加强联系与交流,助力社会救助工作顺利而高效的开展。

  再次,充分利用现代化科技手段,加快建设社会救助信息系统,借助计算机互联网技术,依托大数据开发,实现社会救助工作中相关信息的互联互通,开发及应用有助于社会救助工作开展的软件、系统等工具,为准确认定社会救助对象,提升社会救助工作效率,开展社会救助动态管理以及政府决策立法提供参考和技术支持。

  [ 参 考 文 献 ]

  [1]郭捷主编.劳动法与社会保障法(第四版)[M].北京:中国政法大学出版社,2012:379.

  [2] 杨立雄.编织“社会安全网”,实现底线公平——中国社会救助制度的发展于完善[A].王治坤主编.中国社会救助发展报告2013[M].北京:中国社会出版社,2015:3.

  [3] 赵大华.社会救助权保障下的社会救助立法之完善——兼评<社会救助暂行办法>[J].法学,2016(3).

  [4]曹明睿.社会救助法律制度研究[M].厦门:厦门大学出版社,2005:56.

  [5]王治坤主编.中国社会救助发展报告2013[M].北京:中国社会出版社,2015:9.

  [6]林闽钢.新时代我国社会救助发展方向[J].中国民政,2019(3).

  [7]刘芳,徐兴文.迈向发展型社会救助:新时代我国社会救助的困境与出路[J].贵州师范大学学报(社会科学版),2019(3).

  [8]蒋悟真,詹国旗.公共物品视角下社会救助的法律解释[J].比较法研究,2016(1).

  [9] 谢增毅.中国社会救助制度:问题、趋势与立法完善[J].社会科学,2014(12).

  [10] [13]俞德鹏等著.社会救助专项立法研究[M].北京:中国社会科学出版社,2014:22,25.

  [11]张素凤.新时期我国社会救助面临的问题、不适及应对——由贵州毕节留守儿童自杀事件引发的思考[J].重庆工商大学学报(社会科学版),2017(2).

  [12] 周沛,陈静.新型社会救助体系研究[J].南京大学学报,2010(4).

  [14][法]卢梭:社会契约论,北京:商务印书馆,2002: 9.

  [15]马静.中国农村社会救助制度改革的顶层设计[J].学术月刊,2013(4).

  [16]高和荣.建国70年中国社会救助制度的发展与展望[J].济南大学学报(社会科学版),2019(2).

(责任编辑:臧梦雅)

精彩图片

全面建成小康社会与社会救助水平的提升

2020-02-25 10:10 来源:行政管理改革 张 琳
查看余下全文