周学馨 接栋正

　　[摘要]构建现代流动人口治理体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。现代流动人口治理体系需要构建以“一核多元”为特征的流动人口治理组织体系、以追求公平正义为宗旨的流动人口治理法治体系、政府市场社会治理边界清晰的流动人口治理运行机制、以推进融合为目的的流动人口治理政策体系和以预警监测为价值的流动人口数据支撑体系。

　　[关键词] 现代；流动人口治理 ；体系

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A

　　一、问题的提出

　　党的十八大以来，具有中国特色的社会治理理论不断丰富和发展。党的十八大提出“构建中国特色社会主义社会管理体系”,党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”“加快形成科学有效的社会治理体制”，党的十八届四中全会指出“提高社会治理法治化水平”，党的十八届五中全会提出“构建共建共享的社会治理格局”，党的十九大要求“打造共建共治共享的社会治理格局”，体现了我国对构建现代国家治理体系、提升社会治理水平的认识和实践不断深化、逐渐完善。长期以来，流动人口管理体制机制滞后始终是我国人口流动中的重要问题之一。作为社会治理现代化的重要组成部分，现代流动人口治理体系的建构是推进国家治理体系和治理能力现代化、提升社会治理水平的重要内容。

　　流动人口治理是社会经济发展的必然趋势。国家卫生健康委员会预测，2030年我国城镇化率将达到70%，约有2.3亿人从农村转移到城镇，流动迁移人口总量将由2014年2.54亿人上升至3.1亿人。[1]随着人口的大量移动，从流动人口管理转向流动人口治理，是构建共建共治共享社会治理格局的重要体现，是转变政府职能、提升国家治理能力的迫切需要。流动人口治理，即党委政府、企事业单位、社会组织及流动人口等各类主体在生育、教育、就业、医疗、养老等管理服务中运用社会化、法治化及信息化等方式维护和保障流动人口权益，提升流动人口公平享受公共服务水平，实现流动人口全面发展的过程。流动人口治理与流动人口管理的内涵有三个显著区别：

　　首先，流动人口治理体现多元主体的理念，彰显参与意识。流动人口治理强调包括政府在内的多元主体，这意味着转变原有模式中单纯强制灌输方式，强调流动人口以及其他治理主体对人口管理的理念、方式和方法以及相应政策的“认同”乃至“内化”，进而在明确自身权利和义务前提下，通过协商协调，逐步改变个人对行为的结果预期和做出新的行为选择，最终实现人人尽责、人人共享、共建共治共享的流动人口治理格局。

　　其次，流动人口治理体现政府角色的转变，突出主责意识。政府从传统自上而下的行政干预角色转变为推动并扶持流动人口治理运行的行动者，即：政府通过完善职能，优化中央和地方流动人口治理结构，并实现流动人口基本公共服务全覆盖；培育流动人口治理的社会自治能力，构筑和加大流动人口发展治理的社会基础；建立和完善国家和地方相关法律法规；加强流动人口管理政策创新以及完善流动人口治理机制等。

　　最后，流动人口治理体现规则准则的作用，明确风险意识。流动人口治理强调运用社会化、法治化、智能化和专业化方式，以协调性、制度化的方式明确各治理主体的责权利，解决和化解流动人口治理中出现的问题和矛盾，并将预警和应对流动人口发展风险、满足流动人口发展需求和实现流动人口全面发展作为治理的终极目标。

　　二、当前流动人口治理面临的主要问题

　　自古以来，中国就是一个人口大国。历朝历代探索出了井田制、连坐制度、保甲制度、黄册制度等管理制度，最大限度控制人口流动，维持国家稳定和社会秩序。新中国建立后，随着户籍制度逐步建立，人口管理呈城乡“二元”格局。改革开放以来，随着市场经济的不断深入，市场作用得到充分发挥，各类社会生产要素，特别是人口流动空前活跃，大量的农村流动人口涌入城市。大量流动人口给城市带来丰富低廉劳动力的同时，也带来一系列问题，如户籍及其衍生制度改革滞后带来人口有序流动受阻、市民化改革滞后蕴含社会冲突风险、公共服务供给不足制约普惠性公共服务供需脱节等，共建共治共享的流动人口治理格局还未形成。

　　（一）从治理主体来看，政府管理多、其他主体协作少

　　党的十九大报告指出：“要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”目前流动人口管理中依然以政府全面管理为主，多元治理主体作用还没有充分发挥，社会组织、市场组织、社会公众、社区组织尤其是流动人口自组织的积极作用难以发挥。同时，流动人口自组织培育机制欠缺，参与社会治理的能力与意愿较弱、参与渠道较窄，在化解社会矛盾、提供社会服务、参与自治方面的作用非常有限。尽管近几年来出现了如“流动人口教育与行动研究中心”“新市民生活馆”“外来人口协会”“新市民亲情理事会”等开展流动人口自我管理、自我服务、自我教育的流动人口自治组织，对提升流动人口管理水平，促进社会融合起到了一定的作用，但总体来说，其作用发挥十分有限，流动人口参与度小、协同治理的成效并不明显。

　　（二）从治理过程来看，自上而下多、协商共治少

　　目前，我国流动人口管理一直重视自上而下的层级管理。一方面，中央政府及其相关部门坚持“以人民为中心”的流动人口发展理念，制定多项流动人口管理相关的法律法规和公共服务政策，但因受经济社会发展水平、财政实力、资源环境等多方面因素制约，有些地方政府在公共政策的执行中存在不足。另一方面，公安、劳动、教育、工商、环保、税务、公共交通等地方政府部门在流动人口管理中也因受部门职责制约，出现认识有偏差、职能有交叉的现象，导致流动人口管理的行政管理成本较大，造成了管理资源的浪费。同时，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时指出：“要拓展外来人口参与社会治理的途径和方式，发挥外来人口积极性，加快形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面”。社区是正式制度与非正式制度的转换场所，是农民工与城市居民共同生活的空间，也是农民工获得家的感受、重构心灵归宿的重要依托。[2]但因社区协商协调平台缺乏，流动人口在参与城乡社区公共事务中出现协商动力不足、协商共治成效不明显的情况。尽管许多省市做了很多的探索，如广东省广州市、深圳市等成立社区共治议事会，搭建社区开放性民主协商平台，一定程度上提升了流动人口在公共事务中的参与力，但在全国范围内，在如何发挥社区党委的统领作用和基层社区居委会、社区服务中心的力量，尊重其对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，搭建流动人口参与公共事务治理的平台等方面十分欠缺。

　　（三）从治理手段来看，传统方式多、市场化法治化少

　　市场经济是流动经济。在市场经济流动中，诸如商品流动、资金流动、信息流动等，人口流动是其中的引擎性、基础性、支撑性和导向性的关键内容。[3]习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时讲话中指出：“要加强人口服务管理，要多运用市场化、法治化手段，促进人口有序流动”。一方面，大规模的人口流动实现了劳动力的有效转移和优化配置，极大地促进了经济的发展，但在流动人口市场化管理中，开放、竞争、有序的外来劳动力市场还没有完全建立，市场机制对劳动力资源配置的基础性作用未得到有效发挥。另一方面，在流动人口法治化管理中，现行流动人口服务和管理已逐渐由治安管理主导型向权益保障型过渡。在此过程中，我国计划经济体制下建立的流动人口管理法律制度，却存在诸多的弊端，阻碍了社会主义市场经济的健康发展和公民合法权利的行使。例如，缺乏对公民“迁移自由权”的明确认定和保护。迁移自由权是我国流动人口享有其他平等权利的基础和前提；在流动人口管理的法规内容方面，过多强调义务，而与流动人口密切相关的民生保障如义务教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、土地分配、税收征收等方面还相对缺乏，需从立法源头入手，最大限度消除因政策的不稳定性、不连续性和不完整性带来的问题。为此，如何进一步完善人口管理的法律制度是应有之义。

　　（四）从治理机制来看，资源整合机制和制度优化机制欠缺

　　社会要保持自身的发展，就始终会面对资源的汲取和配置问题。流动人口治理在一定程度上取决于资源配置。首先，在资源整合机制上还相对欠缺。实际上，社会资源汲取能力的改善和配置方式的优化本身就是创新公共服务与推进社会治理的过程。[4]长期以来，流动人口管理变革的核心问题——户籍制度改革一直在于“难以实现与各项公共服务和社会福利制度相剥离”，[5]户籍及其衍生制度仍然成为限制资源分配、资源流动和资源整合的重要因素，导致流动人口在留城创业、健康保障、贫困治理等民生保障方面，人力资源、财力资源、物质资源、组织资源、信息资源以及权威资源的整合配置效率不高，流动人口按照地域享受基本公共服务的平等权难以实现。二是制度优化机制欠缺。制度创新是提升流动人口治理能力的根本。现代流动人口治理体系建构需要从制度层面进行一系列安排和设计。治理制度不但塑造治理主体的治理行为，还为参与治理主体的适当行为选择提供了规则标准和价值取向。[6]一方面，政府可加强顶层设计，建设流动人口权利和话语保障机制；另一方面，在基层社会治理中，完善流动人口利益表达机制、利益协调机制、权利保障机制、公民参与机制等，并将流动人口治理中较为成熟的实践创新上升为规范化的制度安排。

　　三、构建现代流动人口治理体系的路径

　　推进社会治理现代化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略行动。[7]构建现代流动人口治理体系，是提高社会治理质量和效率、应对转型期社会问题的内在要求，其目的在于充分发挥政府、市场、社会组织及公民个人等主体的作用，全面深化流动人口治理体制机制、技术方法的改革创新，优化治理结构、加强过程控制，切实提升治理系统整体运转效能。为此，根据流动人口治理的内涵特点，现代流动人口治理体系包括组织体系、法治体系、运行机制、政策体系和数据保障体系五个方面。其中，组织体系是主体，法治体系是依据，运行机制是方法，政策体系是关键，数据支撑体系是保障，它们既相对独立又互相制约，共同构建我国现代流动人口治理体系。

　　（一）构建以“一核多元”为特征的流动人口治理组织体系

　　建立有中国特色的流动人口治理组织体系是关键。我国流动人口治理组织体系的特征为“一核多元”，“一核”指中国共产党是领导核心，“多元”包括政府、村（居）委会、社会组织、单位组织和公民个人。其中政府是责任主体，村（居）委会是关键依托、社会组织是能动力量、单位组织是重要支撑、公民个人是坚实基础。中国共产党发挥统领作用，厘清政府、企事业单位、社会组织和流动人口自组织等治理主体的职能边界，通过提高党组织统领力、提升政府公共服务水平、提高流动人口自治能力、健全流动人口治理网络、完善流动人口参与渠道和提供流动人口权利保障渠道，推进各治理主体协同共治格局的实现。

　　（二）构建以追求公平正义为宗旨的流动人口治理法治体系

　　法治理念不仅要贯穿于人口治理理念思路、目标方向等价值层面，而且要浸透到流动人口治理的政策制定、政策执行等实务层面，即运用法治方式，改革治理体制、创新治理机制，真正确保流动人口管理在法治轨道运行。一是完善流动人口治理的法律规范。目前已基本具备规定公民拥有迁徙和居住自由权利的社会基础和社会条件，可在宪法中对公民迁徙自由权的行使方式、范围、条件及救济方式作出明确的规定。[8]二是完善全国和地方性流动人口治理法规。流动人口作为国家公民应平等享有宪法所确定的政治权利和经济社会文化权利。从全国立法来看，完善人口治理的宪法规定，在《全国流动人口管理新条例》的基础上，及早制定和出台《人口登记管理法》，为现代人口治理制度奠定法治基础。[9]从地方立法来看，目前地方立法主体角色定位有偏差、价值取向不合理[10]，导致地方性流动人口治理法规的科学性、规范性、系统性存在问题，需加以完善和修订。三是建立健全与流动人口相关的民生保障法规。在取消城乡户口性质差别的前提下，制定完善人口治理相关的法律法规。如进一步完善与农村产权、土地承包经营权和宅基地使用权相关的法律法规，完善养老保险、医疗保险、失业保险、社会救助等方面的法律法规，为实现城乡一体化的公共服务提供法治保障。

　　（三）构建边界清晰的流动人口治理运行机制

　　按照托克维尔的说法，“在民主国度里，合作的科学是科学之母；所有进步都取决于合作的进步”，“要是人类打算文明下去或走向文明，那就要使合作的艺术随着身份平等的扩大而相应地发展和完善”。[11]政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个重要的组成部分。流动人口点多面广、纷繁复杂的情况决定了流动人口治理须实行系统化、协调性的流动人口治理运行机制。一是健全政府运行机制。政府需制定、执行、评估和调整流动人口管理的相关政策，理顺管理体制，重塑央地关系，建立并完善跨部门、跨地区协作机制，构建一体化的服务管理体系，有效化解当前流动人口服务管理的协同治理困境。[12]二是建立健全市场化的治理机制。政府应充分发挥指导、协调和监督作用，完善市场机制，发挥市场机制对流动人口资源配置的基础性作用。城市应更多以市场化的手段促进人才的充分流动和社会劳动力资源的优化配置。[13]三是建立社会化机制。充分发挥社区、企业和社会组织多元主体作用，通过完善社会化的治理机制，整合社会资源，充分发挥社会成员自我管理、自我教育和自我服务的效能。特别是充分发挥工会在维护流动人口权益方面的优势，全面推行“流动会籍”，创新工会服务内容，精准行业工会和各级工会服务方向，[14]促进流动人口的权益保障和社会融合。

　　（四）构建以推进融合为目的的流动人口治理政策体系

　　社会治理体系的基础是基于宪法精神的社会政策。[15]流动人口作为经济型人口流动的产物，一方面给流入地注入了发展活力，另一方面因为公共服务供需不平衡而被“边缘化”，[16]需要基本公共服务政策给与救济。《中国流动人口发展报告2018》指出，改革开放40年来我国流动人口政策调整经历了逐步放开农民进城、要求公平对待流动人口、全面推进市民化三个阶段。[17]流动人口治理政策体系建设需具备以人为本、保障权利、城乡一体化等特征，以覆盖全生命历程的生育、抚育、教育、迁移、就业、医疗健康、福利、养老、伤残和死亡为主要内容，推进流动人口管理走向治理。当前，随着资本、人才等生产要素流动和配置速度加快以及流动人口出现的一系列新特点，一是需加快建立和完善事权和支出责任相适应的政策，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，保障进城落户农民财产权，实现基本公共服务常住人口全覆盖。[18]二是结合新型城镇化战略和户籍制度改革，开展流动人口家庭发展与社会融合评估、农业转移人口市民化评估等综合性研究，[19]关注流动儿童与留守儿童、留守老人等重点人群。

　　（五）构建以预警监测为价值的流动人口治理数据支撑体系

　　大数据、物联网、云计算、人工智能等信息技术的快速发展，为实现流动人口治理智能化提供了技术保障。“工业社会造就的社会管理模式是政府集权的、层级的和技术官僚的，信息社会培育的就是分权的、网络化的治理体系”。[20]流动人口治理信息化的核心在于促进信息技术与治理工作的深度融合，充分运用大数据等技术手段，全面搜集掌握流动人口相关要素信息资源，并对流动人口流向、成因、机制及规律进行综合研究，在对大数据进行挖掘开发研判的基础上，预判发展趋势、辅助治理决策、实现精准服务、提升民生水平和预警社会风险，从而提升流动人口治理的整体实际效能。当前，可重点通过健全组织模式、制定标准规范和完善法律法规等方式，推进流动人口数据共享开放体系建设。同时，搭建供流动人口数据交流、交换、分享、交易、转让和成果共享的开放平台，并通过探索数据共享开放和增值开发应用的机制，实现流动人口数据服务社会效益的最大化。

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