沈水生
[摘要]目前实践中关于优化政务服务改革的政策措施和经验做法基本上是围绕着以下框架进行：一是明确政务服务项目（提供什么服务），二是提升政务服务基本要求（提供什么样的服务），三是合理确定政务服务的主体（由谁提供服务），四是合理确定政务服务的对象（向谁提供服务），五是改进政务服务的提供方式（如何提供服务），六是加强政务服务的保障（如何保障服务的提供）。
[关键词]管理学；“放管服”改革；政务服务
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
深化“放管服”改革，是党中央、国务院作出的重要决策，对于方便企业和群众办事创业、有效降低制度性交易成本、加快转变政府职能和工作作风、提升政府治理能力和水平，具有重大意义。近年来，国家针对“放管服”改革出台了一系列政策措施，各地区、各有关部门结合实际探索出很多好的经验做法，对这些实践进行理论总结，提炼出“放管服”改革的系统化的理论框架，将有助于更好地领会和把握这项改革的目标、内容，促进工作落实；也有助于在理论指导下更好地探索新的改革措施。笔者拟针对“放管服”改革中优化政务服务改革的实践进行一些理论分析。总的来看，目前关于优化政务服务改革的政策措施和经验做法基本上是围绕着以下框架进行。
一、明确政务服务项目
优化政务服务改革，首先要明确什么是政务服务，有哪些政务服务？从历史唯物主义的视角看，人类社会由农业社会到工业社会再到后工业社会，越是进步发达，则社会分工越细化，政府治理和社会治理越复杂。如今，政府及其部门的行政行为十分繁杂，从行政法角度来划分，包括行政立法、行政规范、行政调查、行政许可、行政确认、行政给付、行政奖励、行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用、行政合同、行政指导等；[1]从社会领域角度来划分，包括财政、税收、人力资源、社会保障、民政、教育、医疗卫生、住房和城乡建设等几十个领域；从基本职能角度来划分，包括宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等。公共服务，又包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业等。在如此繁杂的行政行为中，哪些属于政务服务呢？公共服务与政务服务是什么关系呢？
目前实践中，政务服务指的是政府及其部门或履行管理职能的事业单位依社会组织或个人的申请而提供的服务，包括行政许可、行政给予、税费等行政征收、行政确认、公共资源交易、部分公共服务等；在公共服务中，学校、医疗机构、图书馆等文化设施、体育馆等体育设施通常不纳入政务服务。通俗地说，政务服务就是政府及其部门或履行管理职能的事业单位为依法提出申请的社会组织或个人办事。根据“中国政务服务平台”的划分，政务服务事项分为个人办事事项、法人办事事项，其中个人办事事项包括生育收养、户籍办理、民族宗教、教育科研、入伍服役、就业创业、设立变更、准营准办、抵押质押、职业资格、纳税缴费、婚姻登记、优待抚恤、规划建设、住房保障、社会保障、证件办理、交通出行、旅游观光、出境入境、消费维权、公共安全、司法公证、知识产权、环保绿化、文化体育、公用事业、医疗卫生、离职退休、死亡殡葬、其他等31类；法人办事事项包括设立变更、准营准办、资质认证、年检年审、税收财务、人力资源、社会保障、投资审批、融资信贷、抵押质押、商务贸易、招标拍卖、海关口岸、涉外服务、农林牧渔、国土和规划建设、交通运输、环保绿化、应对气候变化、水务气象、医疗卫生、科技创新、文体教育、知识产权、民族宗教、质量技术、检验检疫、安全生产、公安消防、司法公证、公用事业、法人注销、档案文物、其他等34类。截至2019年6月，中国政务服务平台公布了国务院46个部门的1142项政务服务事项，31个省区市和新疆生产建设兵团的171万多项政务服务事项。中国政务服务平台在政务服务事项之外还划分了便民服务应用，主要是资质证书查询等，截至2019年6月，公布的国务院部门便民服务应用为303个、各地区为501个。
明确政务服务项目改革的内容包括：
1.合理确定政务服务项目。从实际需要出发，在必要性和可行性分析的基础上，合理设定、变更、取消政务服务事项，并且合理确定其服务内容。
2.合理界定各政务服务事项的定义，即内涵与外延。从系统论的观点来看，各类事物和事项都是一个系统，系统内又可分为下一层次的子系统，子系统还可再进行更低层次的细分。按照不同的划分标准，系统与子系统会有不同的划分结果。如办理工程建设项目行政许可，可以将启动立项到竣工的全过程作为一个事项，也可分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收等多个事项。目前不同地区同类政务服务事项的定义口径不一，因此事项的数量难以准确比较。比如，目前公布的31个省区市和新疆生产建设兵团的171万多项政务服务事项，绝大多数是重复的。因此，对于各政务服务事项应予以明确定义，厘清其内涵和外延。政务服务事项的具体划分应根据实际情况及需要来确定，但其趋势是不断扩大事项的范围，从而更加高效、便利地提供服务。
3.动态梳理政务服务事项。国家和各地定期或不定期地全面梳理列出各级政府及其部门设定的政务服务事项。
4.对政务服务事项进行标准化建设。统一项目名称、项目定义、设定依据、受理条件、办理条件、办理流程、办结时限、办事表单等。
5.编制发布办事指南。组织各级各部门编制统一的办事指南并向社会公布，便于服务对象周知。
需要指出的是，政务服务只是行政行为中的一部分，政府及其部门除此之外还需履行其他职责、采取其他行政行为，因此有的地方要求乡镇政府、街道办事处全部入驻政务服务中心提供政务服务的做法是不科学的。
二、提升政务服务基本要求
这里所称的政务服务基本要求，指的是针对政务服务所应当具备的基本特征提出的要求，是期望政务服务对象对其体验到的服务作出的评价，即提供什么样的服务。目前实践中，国务院对“放管服”改革的根本要求是“放要放出活力和动力，管要管出公平和秩序，服要服出便利和品质”，[2]可见对政务服务的根本要求是“服出便利和品质”。各地提出的基本要求主要包括：一是依法，严格对照法律、法规和《行政权力事项清单》《公共服务事项清单》，依法办理公民、法人和其他社会组织依申请办理的政务服务事项，做到“法定职责必须为，法无授权不可为”。二是公正，为人民群众提供均等化的政务服务。依法全面公开所有政务服务事项的办理条件、办理流程、申报材料、办理时限，切实保障申请人知情权，加强监管，健全监督，让行政权力在阳光下运行，“法定职责阳光为，办事不用找关系”。三是优质，避免出差错，提高政务服务工作精准度、价值度和服务对象满意度。四是高效，用最快的速度、最短的时间办结事项。五是规范，不断完善办事标准、服务标准等。六是安全，加强对共享信息采集、共享、使用全过程的身份鉴别、授权管理和安全保障，运用技术和管理手段，强化政务数据全生命周期安全管理，确保数据存储安全、共享安全、应用安全，建立数据容灾备份体系。七是便利，让服务对象办事方便，避免费时费力费钱。八是暖心，营造和谐温馨的办事氛围，让服务对象在办事中感觉到温暖舒心。
提升政务服务基本要求改革的主要内容包括：
1.将对政务服务的根本要求和基本要求作为政府及其部门在提供服务时必须遵循的基本原则并予以考核评价。
2.将其作为相关工作人员的行为准则并予以考核评价。
3.将其作为设计政务服务其他改革措施和评价改革成效的基本标准。
三、合理确定政务服务的主体
政务服务的主体，指由谁提供服务，包括各级政府及其部门、有关事业单位。这些主体纵向上分为国家级、省级、市级、县级、街道乡镇级等不同层级，其中同一部门系统的上下级之间有的属于领导与被领导关系，有的属于指导与被指导关系，有的则属于当地政府和上级部门双重领导与被领导关系；横向上分为同一政府内部的不同部门，互不隶属的不同地方政府的不同部门。所有主体共同组成纵横交错的政府网络。在实践中，某项政务服务的供给主体的情形可以分为以下几类：一是由规定层级的单一主体提供服务，如工伤认定；二是由政务服务对象可选择的不同层级、不同地区的单一主体提供服务，如职业中介；三是纵向上由同一部门系统的上下级两个及以上主体共同提供服务，如技工学院设立许可；四是横向上由同一政府内部的两个及以上主体共同提供服务，如不动产登记；五是横向上由互不隶属的不同地方政府的两个及以上主体共同提供服务，如社会保险关系跨地区转移。
确定政务服务主体改革的主要内容包括：
1.在职能确定上，根据服务事项的特征以及各部门的特点，合理确定各项政务服务的主体。比如为了办事便利，将工程建设项目的消防设计审核、人防设计审查等技术审查并入施工图设计文件审查，相关部门不再进行技术审查。
2.在纵向上，对于由单一主体或者同一部门系统多个上下级主体提供服务的，要综合考虑服务对象办事的便利（一般来说越到基层的主体离服务对象越近，越方便服务对象就近申请服务），以及服务主体的人力、财力、能力、眼力（一般来说越到基层的主体则人员越少、财力和能力越弱，但了解服务对象实际情况的眼力越好），合理确定由哪一级主体来提供服务。
3.在横向上，对于由同一政府多个部门或者不同地方政府多个部门共同提供服务的，要建立制度化的畅通高效的协作机制。
四、合理确定政务服务的对象
政务服务的对象即向谁提供服务，总体上看可以分为两大类，一类是企业或其他社会组织，另一类是居民个人或家庭。居民个人申请办事，既包括个人申请创立企业、个体经济组织，也包括申请就业服务、社会保障等。可见，政务服务的一部分属于优化营商环境工作，另一部分属于保障和改善民生工作。由于政务服务种类繁多、情况有别，并不是每项政务服务的服务对象都为全部的企业或其他社会组织、全部的居民个人或家庭，而是根据具体情况设定享受各项政务服务的条件，同时要求服务申请人提供材料证明自己符合设定的条件。证明材料可以分为三大类：第一类是服务申请人已经取得的各种证件，如身份证、驾驶证、社会保障卡、学历证书等；第二类是服务申请人在工作和生活中已经形成的材料，如劳动合同、租房合同；第三类是要求服务申请人首先向其他政务服务主体申请取得的材料，如前置行政许可、前置开具的证明。
合理确定政务服务对象改革的主要内容包括：
1.合理确定享受各项政务服务的条件。按照“基本公共服务均等化”的原则，将应该享受该项政务服务的企业或个人都纳入服务对象范围，比如推进农民工平等享受常住地城镇基本公共服务。
2.取消无谓证明。对现行规定的不必要、不应该、不可能由服务申请人获取和提供的证明材料，修改规定予以取消。
3.对政府部门颁发的证件，通过建立电子证照库并直接从中查询的方式进行审核，不再要求服务申请人提供。
4.对部分其他部门已经取得的证明材料，通过政府部门之间信息共享的方式进行审核，不再要求服务申请人提供。
5.对确需保留的证明材料如果需要服务申请人向多个部门提供的，只要求其提供一套材料，政府部门之间通过信息共享的方式进行审核。
6.对已经提供过的材料在后续办理中不再要求提供。
五、改进政务服务的提供方式
政务服务的提供方式指如何提供服务，政务服务事项及其内容的繁杂决定了政务服务提供方式的繁杂。如设立职业培训机构行政许可服务的提供方式为审核申请人的条件是否符合规定，进而决定是否予以行政许可；就业指导服务的提供方式为与服务对象沟通，了解其兴趣、特长、个人和家庭实际情况，进而向其提出择业的指导意见；行政裁决服务的提供方式为听取争议双方的意见和诉求并进行调查，进而作出谁是谁非的裁决；社会保险费征缴服务的提供方式为审核申请人的工资总额等情况、收取其缴费并出具凭证；社会保险待遇申领服务的提供方式为审核申请人的条件是否符合规定、根据其实际情况确定待遇的数额，进而委托第三方机构或向其直接支付待遇；不动产登记服务的提供方式为审核申请人的房屋资料，取得途径，收取税费，进而颁发产权证书；汽车年检服务的提供方式为委托第三方机构对汽车的车况进行技术检测，进而决定是否予以通过等。各类政务服务事项的提供方式存在很大差别的同时，也存在一些共性的要素，如服务提供的基本途径、服务场所、服务的时间、服务时限、服务的流程、服务的态度等。
改进政务服务提供方式改革的主要内容包括：
（一）服务途径多元化
除了传统的在服务场所提供的面对面的线下服务外，运用新的信息化手段提供不见面的线上服务，包括手机APP移动服务、自助终端服务、银行等第三方机构代办服务等，努力让服务对象“一次不跑”就能办成事。
（二）服务场所“一门”化
在同一层级的行政区域内，政务服务主体包括几十个政府部门、有关事业单位，办公场所众多，有的可能还分布在城市的不同地方。传统的政务服务场所往往设在各部门办公场所，既不方便服务对象查找和前往，也不方便共同提供服务的部门之间沟通，开展“一窗”服务、“一链”办理更是缺乏基础条件。因此地方各级政府要设立政务服务中心、政务服务大厅，对于能够集中到一个政务服务中心的服务事项，应努力推动其入驻政务服务中心，实现“一门”服务、应进尽进。需要指出的是，有些政务服务事项对服务场所有特定要求，如汽车年检、职业介绍都需要独立的室内甚至室外场所，因此不宜入驻“一门”；超大、特大城市的市级以及部分区级政务服务因为辖区内人口数量庞大，也可能难以实现入驻“一门”，可以设立多个政务服务中心提供服务。
（三）服务时间便民化
政务服务主体通常执行的是标准工时制度，即每周从周一到周五工作五天、每天白天工作8小时。由于很多服务对象也执行标准工时制度，其需要办理个人或家庭事项时有时难以向本单位请假，因此不方便办事。为此，在服务时间上可以推行延时、错时、预约服务，如在工作日中午、周末、法定节假日增加服务时间，推迟上班和下班时间，在服务对象预约的时间为其提供服务等。需要指出的是，推行延时、错时、预约服务也要考虑行政成本的可行性和经济性，避免造成人力和财力资源的浪费。有的观点提出在工作日中午、周末、法定节假日都要全员全时提供服务，这相当于增加了三分之一的工作人员以及三分之二的工资成本，而享受服务的对象数量较少，是不经济、不可行的。
（四）服务时限最短化
服务时限指的是政务服务主体办理某项服务的最长期限，从受理服务对象的申请之时起、到服务提供完毕之时止。本着高效、便利的基本要求，政务服务时限应推行“办理时间减一半”，在客观可能的前提下不断缩短。实践中改革措施包括：1.将多个部门按次序先后串联办理改革为同时并联办理。2.对所有涉及市场准入的行政审批事项按照“证照分离”改革模式进行分类管理，其中对暂时不能取消审批，但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件行为的行政审批事项，实行告知承诺制，对申请人承诺符合审批条件并提交有关材料的，当场办理审批。3.推行“六多合一”集成审批模式，即多证合一、多规合一、多介合一、多评合一、多审合一、多测合一。4.对工程建设项目实施“四个联合”改革，实行联合办理，即多部门联合勘验、联合测绘、联合审图、联合验收。5.针对工程建设项目的行政许可推行由政府统一组织对地震安全性评价、地质灾害危险性评估、环境影响评价、节能评价等事项实行“区域评估”，不再对单个项目进行上述评估。6.调整工程建设项目的行政许可时序，将用地预审意见作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证，用地批准手续在施工许可前完成即可；将供水、供电、燃气、热力、排水、通信等市政公用基础设施报装提前到施工许可证核发后办理，在工程施工阶段完成相关设施建设，竣工验收后直接办理接入事宜。
（五）服务流程最优化
服务流程指的是政务服务事项从开始到完毕的办理过程中的具体步骤，以及每一步骤中对服务主体、服务对象及其行为的要求。优化服务流程应遵循科学、高效、便利、经济的原则，就高效来说，优化服务流程也是缩短服务时限的重要举措。实践中优化服务流程的改革措施：一是针对服务主体及其内设机构、工作人员减少办事环节、下放决策权限。二是减少各步骤中对服务对象的行为要求，努力让服务对象办事“最多跑一次”。三是对于同一事项涉及多个主体共同办理的，不让服务对象多头申请，为此推行“一窗”服务，由一个前台窗口统一受理申请和提供办理结果，相关主体在后台加强沟通和协作进行处理。需要指出的是，对“一窗”服务也存在另一种理解，即认为“一窗”改革是将按照政务服务事项分别设立“社会保险登记”“申请最低生活保障”等不同窗口并仅受理相应事项的做法，改革为统一前台窗口名称、实行无差别受理。比较有效的做法是对办事高频的多部门共同办理事项设置多部门联合办公的同类窗口（如设置多个“不动产登记”窗口），对办事高频的单一主体办理事项按照部门设置同类窗口（如设置多个“人社窗口”并平行受理各类人社领域的事项），对办事低频的事项不设置部门窗口而由政务服务中心设置多个“综合窗口”受理并分送有关部门后台处理。但是也有地方对“一窗”服务的理解偏于极端，提出将政务服务中心内所有窗口统一为“综合窗口”，平行受理所有部门的所有服务事项，再分送相关部门后台处理。由于政务服务事项的繁杂性，这种极端做法不必要地提高了对窗口工作人员业务能力的要求，有可能造成失误，而且增加了受理事项后分办的难度。四是推行关联事项“一链办理”。在实践中，对“一链办理”的含义存在两种理解：一种认为指的是把分散在不同部门的审批事项按链条进行优化整合，由“群众来回跑”变“部门协同办”；另一种认为指的是将与政务服务事项紧密相关的非政务服务事项引入政务服务大厅一并办理，以方便服务对象。前者定义实际上与“一窗”服务含义相同，因此后者定义更科学。如办理房产交易登记事项，不动产登记机构、住建部门、税务部门共同办理完毕后（属于政务服务“一窗”服务），再将水、电、气、热、网络、电视、电话等企业服务引入大厅一并办理（属于非政务服务“一链办理”）。
（六）服务大厅布局合理化
从实践看，较好的布局特征包括：一是按照不同大类将大厅划分为几个区域，服务对象根据事项径直到目标区域申请办事。大类的划分标准有的是按照办事部门的不同，有的是按照对企业及其他社会组织服务或对个人和家庭服务的不同，有的兼而有之。二是服务的受理与处理分设。与银行窗口人员同时负责受理和处理业务的做法不同，政务服务事项往往分设前台与后台，前台负责受理申请、审核服务对象资料的真实性和完整性、办理完毕后向服务对象提供结果；后台负责实质性处理服务事项。需要指出的是，不宜将受理与处理分设作为绝对标准，对于能够即时办理的事项应该借鉴银行窗口的做法实行受理与处理一体化。三是将前台窗口设置在大厅的四周而非中央，前台的后面设置后台办公室，便于前台与后台沟通，也避免前台工作人员过分紧张。四是在大厅中央设置服务对象休息等候区，在门厅等地方设置布局图和引导牌。
（七）服务态度规范化
政务服务态度指的是服务主体的工作人员为服务对象提供服务过程中，在言行举止方面所表现出来的一种神态，作用是满足服务对象的精神需求，使其不但能办成事，而且还要心情舒畅。服务态度规范化的改革措施：一是制定颁布工作人员行为规范，明确要求其应当认真负责、积极主动、热情耐心、细致周到、文明礼貌等。二是通过在服务窗口设置服务质量评价器等方式，让服务对象对工作人员进行评价。三是设置咨询引导岗位专门指导和引导服务对象办事。四是针对重大项目投资专门设立代办岗位，全程陪同和指导投资者办事。五是通过建立统一的网上中介服务超市等方式，努力建设统一开放、竞争有序、高效便捷的中介服务市场，让工程建设项目审批申请人等自由选择第三方评估机构。
（八）特定服务个性化
除以上政务服务方式共性要素的改革外，还要求鼓励和督导各服务主体针对具体的特定服务的服务方式开展个性化的改革，不断优化其服务方式。
六、加强政务服务的保障
与开展其他工作一样，做好政务服务工作需要加强组织领导、强化队伍建设、予以经费保障、完善设施设备、健全工作制度。其中，有几个方面具有与其他工作不同的个性化特征，实践中正在改革探索。
（一）完善管理体制
政务服务涉及几十个部门的成百上千个服务事项，如何进行高效管理，需要在实践中探索。总结各地做法，比较普遍、有效的管理体制是实行“两统一分”模式，即：统一平台，除少数特殊项目以外的政务服务事项全部入驻本级政务服务中心、连接政务服务网，做到统一线上线下两个平台，并且相互补充相互融合；统一监管，由政务服务中心管理机构统一监管各部门入驻本级政务服务中心的全部事项，并通过电子监察系统等方式予以监督；分头办理，各部门依照法定职能，在统一的线上线下平台上，分别履行各自领域行政许可及其他服务事项办理的主体职责，并接受管理机构监管。
需要指出的是，部分地方在开展相对集中行政许可权改革试点时采取了大范围集中方式，设立行政审批局统一负责各部门领域的行政许可，“一枚印章管审批”。这种做法值得商榷：第一，从许可的科学性看，经过深化“放管服”改革、简政放权后保留的行政许可事项，一般具有专业性强、种类繁多、领域跨度大的特点，从特种设备运营、药品疫苗生产，到工程建设规划、金融机构设立，对每一许可申请的审核工作都很复杂，同一个机关尤其是市级、县级机关的工作人员，很难具有如此全面的法规政策水平和专业技术知识去科学行使行政许可权。第二，从加强监管看，行政许可法的基本原则是“谁许可、谁监管”，实现责权一致。如果将全部许可事项都集中到一个机关行使许可权，将割裂许可机关与主管机关的权责关系，可能导致许可不审慎与监管不严格。第三，从廉政建设看，将如此庞大的行政许可权赋予同一个机关却未相应赋予其责任，不利于防范廉政风险。第四，从政务服务的统一管理看，行政审批局难以有效管理行政给付、行政裁决、公共服务等其他政务服务事项。
（二）服务手段信息化
打造便利和优质的政务服务，关键和难点是运用信息化手段，实现横向上各地区、各部门之间与纵向上本系统上下级之间的网络联通、信息共享、“一网通办”。目前各部门本系统上下级之间的网络联通基础较好，大多数部门实现了本系统全国上下联通，少数部门实现了省级范围内上下联通，只有个别部门存在市级、县级自有网络。但是，横向上不同部门、不同地区之间的网络尚未很好地联通，导致“信息孤岛”现象。改革的措施：一是建立统一的政务服务网和一体化政务服务平台，作为各部门办事的入口以及政务服务中心管理机构电子监管的平台。二是建立统一的数据共享交换平台，各部门自有业务信息系统与其对接后实现相互之间的数据共享，并通过与上级平台的联通实现各地区之间的数据共享。三是建立全国统一标准的企业法人单位基础信息资源库、国家人口基础信息库、国家自然资源和空间地理基础数据库、电子证照数据库、社会信用信息数据库等通用信息数据库，并与一体化政务服务平台联通实现数据共享。
（三）服务人员专业化
广义的服务人员包括前台、后台以及部门内参与政务服务事项办理的所有人员，但各地“放管服”改革中通常重点加强对入驻政务服务中心的前台和后台工作人员的专业化建设。改革的措施：一是把好入口关，要求各部门选派优秀人员入驻中心，前台服务人员属于编外招聘的，要设定适当的招聘条件、给予适当的工资待遇。二是开展制度化的培训，不断提高服务人员工作能力，改进工作作风。三是通过表彰、奖励、处分、批评等方式建立对工作人员的激励和约束机制。
总的来看，在深化“放管服”改革中开展的优化政务服务改革与之前此项改革相比，一是配套性更强，将优化服务与简政放权、放管结合统筹谋划推进。二是宏观性更强，不仅从部门“条条”的视角优化服务，而且更注重从地方政府“块块”的视角优化服务，实现集中集约、资源共享、纵横交错、立体推进。三是协调性更强，各级政府都明确领导分管“放管服”改革，并且成立了政务服务管理机构统筹协调此项工作。四是系统性更强，从服务项目、基本要求、服务主体、服务对象、服务方式、服务保障等方面全方位推进改革。五是先进性更强，以信息化、互联网“一网”建设为龙头来带动政务服务的“一门、一窗、一套材料、一次不跑、最多跑一次、办理时间减一半”。当然，优化政务服务改革永远在路上，目前在“一网”建设等方面还未完全落实到位，而且改革主要还是围绕服务形式来开展，在推进基本公共服务均等化等服务内容方面的改革尚有一定差距，今后还需要继续努力。
[参考文献]
[1] 应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京：中国人民大学出版社,2009:3-4.
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