——评析《重大行政决策程序暂行条例》
韩春晖
[摘要]《重大行政决策程序暂行条例》是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的制度样本。它统筹协调处理行政决策所涉及的多种关系，以形成良法善治的制度合力。理论上，它对行政决策范围的界定、重大行政决策的判断标准、公众参与的模式、合法性审查的模式、行政决策的终身责任追究等方面进行了回应或取舍。制度上，它对适用主体、重大决策事项划定方式、创新和拓展公众参与渠道、专家库和专家信用体系建设等问题进行了回应与设计。
[关键词]《重大行政决策程序暂行条例》；国家治理体系现代化；制度样本
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
引言
党的十九届四中全会提出，要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。也就是说，制度建设是新时代提升国家治理能力最为重要的“着力点”，是完善国家治理体系的“路线图”。国务院于2019年4月颁布、9月1日开始施行的《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），就是以制度建设促进行政决策规范化的典范之作，是推进国家治理体系和治理能力现代化的制度样本①?。它填补了行政决策制度体系的空白，是推动行政决策机制法治变革的“制度抓手”和“实践路径”，标志着我国行政决策权向法治化方向迈出了“重要一步”。
《条例》分6章、共44条，对重大行政决策事项范围、重大行政决策的作出和调整程序、重大行政决策责任追究等方面作出了具体规定。在《条例》制定过程中，曾经产生许多分歧和争议，主要包括：《条例》的适用主体如何确定、“重大行政决策”的范围如何界定、公众参与行政决策的实效性如何提高、专家论证的更大作用如何发挥、合法性审查的实质作用如何保障、行政决策中“一把手”“一言堂”问题如何防止、行政决策中的“邻避”问题如何解决，等等。为了科学规定重大行政决策的程序制度，立法机关多次广泛征求相关部门、社会公众和专家学者的意见与建议，统筹兼顾公共利益与公民权益，逐步形成理论共识，协调处理多重关系，并遵循“决策—执行—监督”的权力运行逻辑进行制度建构，努力提高重大行政决策的合法性与可接受性。
一、《条例》的法治意义
《条例》的出台是推进我国法治政府建设的重要步骤，它虽然直接回应解决了法治实践中的具体问题，却并非简单应对法治实践的权宜之计。事实上，它着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化的总体大局，通过对行政决策这一源头性行政权的治理，对法治政府建设发挥“以点带面”的杠杆和牵引作用，具有非常重大的法治意义。
具体来看，《条例》旨在解决如下五个方面的实践问题：
第一，有些行政决策权力被滥用。法治实践中，行政决策权缺乏法律规范，存在大量“一把手”在决策中独断专行的“一言堂”问题。有些领导干部在决策中不注重发挥专家作用，不充分听取公众意见，不尊重客观规律，不坚守法治底线，以个人的“一支笔”替代集体讨论，从政绩出发而非从民生出发作决策，往往催生大量劳民伤财的“政绩工程”和脱离实际的“形象工程”。
第二，许多行政决策程序不规范。目前，我国关于行政决策程序的法律非常缺乏，只有《环境影响评价法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国务院工作规则》等少数法律法规涉及具体的重大行政决策的程序问题。各级政府关于行使行政决策权的程序性制度也很不健全，而且不同政府之间的规定差异很大。这导致在行政决策实践中，各级地方政府作出行政决策的程序很不统一，非常容易导致决策相对方挑战决策程序合法性，进而质疑决策本身的合法性。
第三，行政决策的民主性、科学性和合法性不足。实践中，有些涉及公众切身利益的行政决策没有充分听取相对方意见，没有准确把握百姓的诉求，公众参与决策的途径比较单一，公众参与决策的深度不够，公众参与的效果不好。少数领导干部“闭门决策”的做法，往往引发公众的反对，甚至酿成群体性事件。有些专业性很强的行政决策没有可靠的科学依据，没有经过充分的专家论证，或者有偏好地选择专家进行论证，或者左右专家论证意见，把个人偏好凌驾于科学论据之上，由少数领导自己“拍脑袋决策”，往往导致重大决策失误。还有些行政决策没有上位的法律依据，没有遵循决策的法定权限，没有坚守法治的底线，没有依照基本的决策程序，由少数领导主导进行“走过场式决策”，往往导致公民合法权益受到侵犯。
第四，许多行政决策“决而难行”，甚至“未决先反”。在实践中，一些符合公共利益且合法作出的重大决策却往往因为群众的极力反对导致难以执行。更为严重的情形是“未决先反”，有些项目还只是有提案，决策还未真正启动，就遭到了民众的强烈反对导致“流产”，甚至酿成群体性事件①?。此类情形不仅造成一些有利于地方长远发展的项目被无限期的搁置，而且极大地损害了决策主体的工作积极性。
第五，大量行政决策中“责任虚置”“有权无责”。实践中，有些重大失误的决策往往是少数领导“一言堂”所造成，但却以“集体责任”为名规避责任，导致参与决策的成员都不承担责任，形成“责任虚置”的状况。目前为止，仍然极少有领导干部因为决策失误被追究责任。此外，在很多行政决策中专家意见对决策结果产生了重大影响，有的专家发言较为随心所欲，没有专业知识为依据，没有科学论证为基础，往往对公众形成一定的误导，却没有相应的责任，基本上处于“有权无责”的状况。还有，在“少数人反对多数人买单”的决策事件中，少数人已经事实上成为了最大的决策主体，可是他们享有的权利和收益是没有任何责任可对应的，同样是另一种“有权无责”。
整体来看，《条例》特别凸显了如下五个方面的法治意义：
第一，有助于提高政府的公信力。政府公信力的缺失和不足是行政决策“决而难行”、甚至“未决先反”现象的根本原因。《条例》的出台向社会大众表达了一种“把行政决策权关进制度的笼子里”的决心和信念，实质上是建立一种官民之间“基于制度的信任”。而且，《条例》规定了“决策启动”“公众参与”“专家论证”“风险评估”“合法性审查”“集体讨论决定”和“决策执行和调整”等一系列程序环节，社会公众在每一程序环节都可参与其中表达意见，这一多元渐进的行政决策机制本身也有助于提升政府的公信力。
第二，有助于提高决策的科学性。行政决策水平低不仅影响到政府的公信力，而且还造成政府资源的浪费。重大行政决策程序立法，可以纠正行政决策实践中专家意见不被尊重、专家论证不客观以及专家责任不明确等问题，切实提高专家论证的客观性、中立性和科学性。其实，行政决策程序立法可以建立制度化的途径和渠道，使得行政知识、生活知识、技术知识、法律知识和价值知识都能充分地输入决策过程，形成基于多种知识的综合理性，提高科学决策的水平。
第三，有助于增强决策的可执行性。重大行政决策程序立法以“程序”为中心进行制度建设，在具体制度中贯彻“任何人不得做自己的法官”“任何处分之前听取意见”等程序正义的理念，通过输入程序合法性来补充行政决策实体合法性。这种程序使得相对方在内心更容易接受某一行政决策，增强了决策的可执行性。因为，“程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断的增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍”。[1]
第四，有助于维护权力的廉洁性。在现代国家治理中，决策腐败危害非常巨大。它不仅腐蚀领导干部，玷污权力的廉洁性，还会给国家、社会和百姓造成重大损害。重大行政决策程序立法，可以通过对行政决策权的程序控制，有效防范行政决策主体和其他相关人产生不正当的利益关联。
第五，有助于保护领导干部，防范不当决策的法律风险。责任是权力的本质属性，有权力就必有责任。一方面，重大行政决策程序立法使得领导干部在具体决策过程中有法可依，避免了无据决策、无端决策和无章决策，避免了行政决策权的恣意和妄为，避免了被追究相应法律责任的风险；另一方面，重大行政决策程序立法关于法律责任的规定，为确定行政决策中各方参与人的相应法律责任提供了直接依据，避免了“替代担责”“责任扩大化”和“责任模糊化”。
二、《条例》的关系协调
良法是社会关系的“调节器”和“润滑剂”。它能够理性消解社会关系中的张力和矛盾，在相互冲突的利益关系和价值取向中实现动态平衡。《条例》旨在推进行政决策的法治化目标，就必然是一种社会关系的平衡法，统筹协调处理好行政决策所涉及的多种关系，以形成良法善治的制度合力。具体来看，《条例》较好地协调处理了六组关系。
（一）行政决策机关与党委、人大、政协和其他组织的关系
从行政决策的主体来看，《条例》比较妥善地协调了行政决策机关与党委、人大、政协和其他组织的关系。主要有三：其一，《条例》强调党在行政决策中的领导核心作用。《条例》规定，重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。其中特别强调，重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告①?。其二，《条例》在重大行政决策事项范围的界定方面注重协调与人大的关系。在立法过程中，《条例》的“意见稿”曾将“编制国民经济和社会发展规划”和“编制财政预算”列举为“重大行政决策事项”。其中，“编制国民经济和社会发展规划” 既可能包含行政决策权，也可能包含人大常委会的批准权②。而“编制财政预算”的事项在《预算法》中已经有规定，其审批权也归属于人民代表大会。因此，《条例》最终将这两类事项予以排除。其三，《条例》在重大行政决策运行机制的环节中重视协调与人大、政协和其他组织的关系。在决策启动环节，人大代表、政协委员可以通过建议、提案等方式提出决策事项建议；在决策后评估环节，决策机关应当注重吸收人大代表、政协委员、人民团体和其他组织参与评估。而且，《条例》还规定“重大行政决策”要接受本级人大及其常委会的监督③。
（二）中央与地方的关系
《条例》比较好地处理了地方自主权与上级监督权的关系。为了真正调动地方政府适用这一立法的主动性和积极性，《条例》授权地方行政决策机关可以结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布，并根据实际情况调整④。这一弹性规定实际上赋予了地方对于确定重大决策事项的自主权，同时这一权力也存在被滥用的风险。为了防范这一风险，《条例》又规定，上级行政机关应当加强对下级行政机关重大行政决策的监督⑤。可见，《条例》努力在两者之间维持一种良好的平衡。
（三）《条例》与组织法的关系
行政首长负责制是我国政府工作机制的基本制度之一，我国的政府组织法对于行政首长的职责作了比较明确的规定。《条例》规定，行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由⑥。这一规定一方面尊重了我国政府组织法所规定的行政首长负责制，允许行政首长作出与多数人意见不一致的行政决策。但与此同时，为了防止行政首长以此为由滥权，异化为“行政首长专权制”，《条例》又规定了行政首长在会上说明理由的义务，并且要求集体讨论决定情况应当如实记录，不同意见应当如实载明⑦。这一规定为错误决策的责任追究制度形成案卷依据⑧。
（四）保护公共利益与避免“邻避现象”的关系
法律重在调整利益。《条例》从决策启动、公众参与、决策执行和调整、决策后评估整个过程都注重保障公共利益和公民切身利益不受侵犯。但是，有些情形下，科学依法民主作出的决策仍然会受到极少数人的强烈反对，形成“邻避现象”① ，导致行政决策无法得到执行。[2]对这种“邻避现象”中的当事人，应当仔细分析和认真判断其利益是否合理，是否属于公共利益，并在具体工作中加强劝导、说明、教育等疏导协调性工作，争取公众理解支持。《条例》第十四条规定，决策事项涉及特定群体利益的，决策承办单位应当与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行沟通协商，充分听取相关群体的意见建议。这就是为了避免这一现象所作的规定。当然，在立法过程中，我们还曾建议《条例》应当对“邻避现象”给予更加积极主动的回应，规定一些主动性的预防措施。比如，可以规定“决策机关要采取合法有效的沟通方式，有针对性地做好少数利害关系人的思想工作”。
（五）重大行政决策与非重大行政决策的关系
在《条例》中，重大行政决策的范围是核心问题，是决定这一立法成败的关键所在。如果重大决策事项范围过宽，程序性规定又严格，很可能导致决策机关为了行政效率规避一些程序性义务。如果重大决策事项范围过窄，又可能导致该《条例》无法实现旨在规范行政决策行为的初衷。《条例》第三条第一款第（五）项兜底性规定了“重大决策事项”为“对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项”。
在立法过程中，《条例》的“意见稿”曾将“地方投资建设项目”和“处置国有资产事项”列举为“重大行政决策事项”。考虑到各级地方政府此类事项普遍很多，而且如果无论大小都必须适用《条例》，最终会导致行政决策机关疲于应对，因而在《条例》中予以删除。可见，《条例》的现行规定较好地解决了“重大行政决策”与“非重大行政决策”的关系。
（六）行政决策程序的刚性与弹性的关系
程序的刚性与弹性的关系问题，展示的是公正与效率两种价值取向的取舍问题，它是所有程序性立法工作的核心。鉴于实践中行政决策事项非常繁多，差异巨大，不同情形下对准确性、时效性和保密性要求各有差别，因此，行政决策程序的设计在保证一定刚性的同时，也应当具有一定弹性，赋予行政决策机关一定的程序选择权。《条例》第十九条和第二十二条实际上将专家论证、风险评估规定为部分行政决策的可选择性环节，由决策机关根据实际情况自行选择。比如，对“专业性、技术性较强的决策事项”应当进行专家论证；对“可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的”重大行政决策应当进行风险评估。但是，《条例》将合法性审查和集体讨论两个程序环节规定为刚性的必经程序。总体来看，这种规定比较好地处理了程序的刚性与弹性之间的关系。
在立法过程中，《条例》的“意见稿”曾经规定，启动四类比较重大事项的决策程序需要由“常务会议或者全体会议讨论决定”。在征求专家意见过程中，许多专家都认为这种高度刚性的决策启动程序极大地削弱了行政效率，因此《条例》最终没有规定这一程序。
三、《条例》的理论价值
在立法过程中，关于行政决策的许多理论争点逐一展现，成为理论界和实务界共同关注和讨论的热点，成为各方试图形成的理论共识。尽管《条例》最终或者采纳了共识，或者规避了争点，但这种广泛而深入的智力交锋过程本身就彰显出这一立法特有的理论价值。
（一）行政决策的界定
要不要对行政决策进行概念界定？这是立法过程中遇到的首要问题。“行政决策”这一概念源于行政学，并非纯粹的法学概念。在行政学中，“行政决策”往往被视为一种以实现某一行政目标为导向对行动方案进行科学选择的过程。 [3]也就是说，行政决策本质是一种过程。这一点使得它与单一的行政决定和规范性文件有所区别。换言之，行政决策既不属于纯粹的具体行政行为，也不属于纯粹的抽象行政行为，而是由若干彼此独立但又相互联系的具体行政行为和抽象行政行为相耦合的过程。[4]它可能具备具体行政行为和抽象行政行为双重属性。[5]而且在西方，对行政决策具体表现形式的法学研究和法律规制，重点是行政规划和行政计划。[6]这也导致我国法学研究者往往只见“行政规划”和“行政计划”，而不见“行政决策”。
行政决策的这一属性使得我们在现有法律技术上很难对它进行概念界定。因此，《条例》第三条最终回避了这一立法难题，没有对“行政决策”进行概念界定。但对于已经有法可依的“政府立法决策”和“突发事件应急处置决策”予以排除适用。
（二）重大行政决策的判断标准
长期以来，我国对决策是否“重大”的界定仅有定性分析，重大与否完全取决于决策者的主观判断。如何确定具有实操性的“重大”判断标准，一直是理论研究的一个热点和难题。比如，黄学贤教授等认为，应当从政治性、技术性、集体性、高成本性、全局性和综合性六个方面去判断是否属于“重大行政决策”。[7]刘莘教授认为，应当从涉及利害关系人的范围广泛、决策后果具有长期性、实施成本巨大以及某些实践已经证明需要规制四个方面来判断是否属于“重大行政决策”。[8]该观点被较多认同，学界普遍赞同采取综合考量各种因素的方式去规定“重大”与否的判断标准。
显然，《条例》第三条的规定基本采纳了这些理论共识。其中，第（一）至（四）项列举规定的事项是“实践已经证明需要规制”的决策，第（五）项兜底规定是“涉及利害关系人范围广泛”和“决策后果具有长期性”的决策。唯有不足的是，对于某些可能“实施成本巨大”的决策事项没有规定。
（三）公众参与的模式选择
从理论上来看，依据公众参与的广度、密度和深度来勾勒，可以建构出多种程度不同的公众参与模式。所谓广度，指公众参与的范围和方式，即那些特定主体可以参与行政决策的过程。所谓密度，是指参与代表的名额分配所代表的利益分布，在社会各阶层分配多寡的问题。所谓深度，是指各界的代表在行政决策中对领域范围内的议题，能够参与到哪个具体阶段的问题。
对照来看，《条例》建构了一种最高程序的“公众参与”模式。其中，公众参与的“广度”包括“座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式” 和“政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径”①?。公众参与的“密度”包括“利害关系人、相关人民团体、社会组织以及群众代表”②。公众参与的“深度”包括公众参与行政决策的集体讨论阶段和行政决策执行阶段③。
（四）合法性审查的模式选择
实践中，关于行政决策的合法性审查模式有多种探索。一是本机关内部法制机构审查模式。广州市即为此例①。二是异地法制机构审查模式。比如，河南省郑州市人民政府在作出重大决策之前，邀请陕西省西安市人民政府或陕西省人民政府的法制机构进行合法性审查。三是上级机关法制机构审查模式。比如，陕西省西安市人民政府作出重大决策前，提交陕西省人民政府的法制机构进行合法性审查。 可见，尽管审查主体存在差异，但合法性审查权基本上归属于政府法制机构。在立法过程中，《条例》的“意见稿”基本采纳了本机关内部法制机构的审查模式。主要考量是，这一模式与政府法制机构的职能归属相符，而且具有专业性优势，更加高效可靠。
但是，随着新一轮党和国家机构改革，原国务院法制办并入原司法部。地方各级政府也随之进行相应机构改革和调整。为了适应这一新变化，《条例》第二十五条将合法性审查主体表述为“负责合法性审查的部门”。尽管表述变更，但其基本理论取向并无变化。
（五）行政决策的终身责任追究
党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要建立重大决策终身责任追究制度。很快，这一问题成为《条例》制定过程中的理论热点。从法律技术上分析，建立行政决策终身追责制存在着责任主体不清、问责范围不明、归责原则不统一、责任形式太繁杂、缺乏协调机制等难题。[9]为此，笔者曾提出，行政决策终身追责制度的法治建构应当将责任主体厘定为“行政机关的领导干部”，建立并细化客观化的归责标准，构建多元、合作的追责体系。 [10]
《条例》第三十八条至第四十一条已经基本采纳了这些理论观点，大体构建了多元合作的追责体系。关于责任主体，《条例》规定为决策机关的“行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员”，决策承办单位和执行单位的“负有责任的领导人员和直接责任人员”以及“承担论证评估工作的专家、专业机构、社会组织”。关于追责主体，《条例》规定为“上一级行政机关”和“决策机关”。关于归责标准，《条例》第三十八条具体表述为: “造成决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的。”这一表述实际包括了过错归责、违法归责和结果归责三个归责原则，是一种多元性的归责体系。当然，这些标准还有待于在法治实践中进一步细化、具体化且客观化。
四、《条例》的制度设计
立法是国家治理的刚性制度供给。大处着眼，小处落笔是所有立法活动都应当保持的一种谨慎态度。我们在立法调研中发现，行政决策实践中很多具有普遍性的问题，一直困扰着各级政府领导干部，构成了这一立法制度设计的关注重点。②?显然，《条例》的相关规范对这些问题都一一给予了具体回应。
（一）划定决策机关的范围
《条例》第二条将“决策机关”划定为“县级以上地方人民政府”。这意味着它排除了国务院、乡级政府和政府部门。国务院在适用主体中予以排除。
我们的调研表明，将国务院予以排除的理由主要有二：一是《国务院工作规则》第二十一条至二十五条已经对重大决策的程序有了一些规定。二是在现行的政治体制中尚无法对国务院进行责任追究，将其纳入适用主体会造成《条例》实施困难，影响其法律权威性。
将乡级政府予以排除的理由是：在实践中乡政府几乎没有重大决策权，全部是执行权。
将政府部门予以排除的理由是：政府所处理的事务是全面性的，政府部门则主要负责某一方面的社会事务，两者所做决策的重大程度有显著区别；而且，政府部门的决策在具体问题的处理上技术性较强，公众参与在很多决策中的意义薄弱。因此，对这两类部门的决策规定同等的程序要求不科学。
（二）灵活界定重大行政决策的事项范围
《条例》第三条对重大决策事项的范围采取了“列举+概括+排除+目录”的立法技术。在当前对重大行政决策概念认识较为模糊的背景下，“肯定性列举”的作用是最直接的，且不可或缺。但要及时应对未来的行政决策新变化，“概括性规定”也必不可少。“目录”的方式主要解决地方自主性的问题，“排除”的方式则主要解决一般法和特别法的关系问题。[11]这一立法技术也综合考量了实证调研的结果。
我们的立法调研表明，25%的领导干部认为要采取肯定性列举的方法；31%认为要采取概括性规定的方法；13%认为要采取排除性规定的方法；17%认为要采取地方自主确定目录的方法；当然，也有14%认为要采取上一级政府确定下级政府目录的方法。
（三）对较大分歧的决策事项可以提出两个以上方案
《条例》第十二条第四款规定：“有关方面对决策事项存在较大分歧的，决策承办单位可以提出两个以上方案。”这一规定包含两个要点：一是“存在较大分歧”的决策。二是“可以”提出两个以上方案，不是“必须”。
我们的立法调研表明，多数意见主张较大分歧的决策事项“应当”有两个以上具备可行性的方案。其优点有二：一是两个以上方案为决策主体提供了选择余地，有助于保障不同意见方的利益。二是两个以上方案之间的比较取舍，有助于提高行政决策水平。
（四）创新和拓展公众参与的形式和渠道
《条例》第十四条规定了座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种听取意见方式。第十五条规定了通过政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径向公众征求意见。这些制度创新基本上是对立法调研情况的立法回应。
我们的立法调研表明，关于提高公众参与实效性的举措中，24%的领导干部认为应当明确公开征求意见、听证等较为正式的参与方式的适用范围；12%认为应当采取一些面对面的直接交流方式，如上门征求意见、现场听取意见等；24%认为应当要求机关对决策采纳公众意见的情况和理由进行说明、反馈；12%认为对于社会关注度较高的事项，通过新闻发布会、专家解读等方式解释说明；20%认为应当加强听取意见平台建设，拓展参与渠道，增强决策过程的互动交流；8%的认为应当发挥行业协会、村居基层组织等在组织公众参与方面的作用。
（五）建立专家库和专家信用制度
《条例》第二十一条规定，省、自治区、直辖市人民政府应当建立决策咨询论证专家库，规范专家库运行管理制度，健全专家诚信考核和退出机制。这是提高和保障专家论证客观性和公正性的重要制度设计。
我们的立法调研表明，在对提高专家论证的客观性和公正性的举措的选择中，22%的领导干部认为应当建立专家信用记录制度；19%认为应当依法追究专家法律责任；16%认为应当设立专家库；15%认为应该通过社会招标方式遴选专家或者专业机构；21%认为应该公开专家或者专业机构的基本信息和论证意见；7%认为应该对重大问题组织同等资历同行进行评议。
（六）赋予合法性审查意见严格法律效力
《条例》第二十五条第二款规定：“决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论。”这一规定赋予了合法性审查意见一种严格法律效力，是对当前实践中合法性审查往往流于形式的法律纠正。
我们的立法调查表明，对于当前我国各级政府对于行政决策的合法性审查现状的判断，25%的领导干部认为是在严格依照法律法规进行审查；35%认为合法性审查流于形式，没有实质性把关；40%认为合法性审查实际上主要目的是排除法律障碍、寻找合法性依据。
为了纠正这种不良状况，60%领导干部主张经合法性审查不合法的不得上会；16%认为审查意见仅供决策者参考；24%认为经审查不合法的可以上会讨论，但不得作出决策。
（七）以“两个步骤”防止行政首长“一言堂”
《条例》第三十条规定了行政决策的集体讨论程序。这一制度设计旨在防止“一把手”在行政决策中的“一言堂”，进而防止产生许多政绩项目和形象工程。这一制度设计包含“两个步骤”：第一步，对集体讨论的基本形式予以具体化，必须经“常务会议或者全体会议”讨论。第二步，对集体讨论的内部规则予以细致化，要求行政首长最后发表意见，并对讨论情况和不同意见都如实记录和载明。
其中，步骤一是民主集中制原则的基本要求。依据现行法律规定，一般行政事务可以由行政首长直接规定；对于重大行政决策，则应当通过常务会议或全体会议讨论决定。①?步骤二的理性基础则在于“三个臭皮匠，抵过诸葛亮”。[12]可见，重视、尊重和保护多方意见的程序设计是这一规定的主导价值取向。
结语
显而易见，《重大行政决策程序暂行条例》的通过及其实施，是法治建设实践的需求，是社会转型时代的呼唤，是实现国家治理现代化的必然。但是，行政决策的法制化并不必然意味着行政决策法治化的立即到来。更加重要的是，各级地方政府必须始终以一种敬畏之心来贯彻、奉行和实施《条例》。择其要点，必须始终坚持三个不动摇：一是坚持程序的完整性不动摇。决策程序的完整性为决策结果提供了社会认同、知识技术、信任妥协，最为重要在于政治自信的获得。当政府有足够的信心坚持决策的正当性时，决策的后续执行就不会成为大问题。二是坚持人民中心不动摇。任何决策都离不开公众的支持与接受，从某种意义上而言，片面重视科学性而忽视民主性的决策就不科学。三是坚持多元共治不动摇。在行政决策中，从行政首长到参与集体讨论的其他领导，从决策者到执行者和评估者，从风险评估者到合法性审查者和社会第三方，从政府官员到论证专家和社会公众，他们都只是多元决策主体的一方，没有任何主体具备垄断性的决策资源，决策结果应当是多元主体在程序步骤中逐步形成的最大共识。
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