——基于二维视角的案例研究

　　葛蕾蕾 韩依依

　　[摘要]近年来，我国第三方评估蓬勃发展，逐渐成为我国公共服务治理的重要工具，但由于我国第三方评估开展时间较短，仍面临诸多困境。本文从独立性和专业性的二维视角出发，构建了满意区、受阻区、力绌区和改进区的四象限模型。结合公共服务领域的第三方评估案例分别探讨了四个象限的特点与面临的困境，并在此基础上提出了优化第三方评估的对策。未来公共服务领域第三方评估的完善需要健全法律机制、转变各方主体的观念、增强第三方机构的资质能力、优化评估方法与评估指标、提高评估的透明度、落实评估结果的应用。

　　[关键词] 第三方评估；公共服务；绩效评估

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A

　　一、引言

　　十九大报告提出了“实现国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标，以及“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”的战略要求。在新公共管理运动浪潮下，绩效评估已成为政府绩效管理的重要环节。但以往的评估以部门自评、同级互评或上级评价下级的内部评价为主，虽然存在一定的监督与激励作用，但这种既当“运动员”又当“裁判员”的评估方式有着评估主体单一、评估过程不透明等诸多弊端。第三方评估属于外部评估，有着制衡与监督的作用，可以弥补内部自评的不足。近年来，各地方政府、各职能部门愈发重视“外脑”的作用，第三方评估得到广泛的应用。

　　2013年，党的十八届三中全会、四中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调了第三方评估的作用并主张将其纳入法治化的轨道。2015年，民政部颁布《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，指明了第三方评估的发展方向。2017年，全国人大常委会通过《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，表明了借助第三方评估提高立法质量的决定。在相关政策的指引与支撑下，我国第三方评估实践方兴未艾，第三方评估逐渐成为改善政府绩效、促进社会发展的重要工具。

　　二、国内第三方评估的研究现状及特点

　　一般而言，“第一方”指评估对象本身，“第二方”在不同的情境下，可指评估的委托方、该部门的上级或服务对象。广义上的“第三方”指独立于第一、二方之外的群体或组织。狭义上，石国亮等学者认为第三方是与第一、二方既无权属关系又无利益纠葛的一方，所以亦称“独立第三方”[1]。学界广泛认同最后一种观点，本文也将基于此进行研究。

　　徐双敏等提出了被学界普遍认可的观点，认为第三方评估应具有独立性、专业性、权威性的特点，确保评估独立性是保证评估公正客观的根本前提，专业性和权威性则是其必要条件[2]。权威性建立在独立性与专业性之上。徐双敏等从诺斯悖论出发，提出权威性可分为政治性权威、专业性权威，在中国的现实国情中，若想第三方评估组织在短期内获得大众认可主要依赖政治力量，但这也将在一定程度上破坏第三方评估机构的独立性，因此，今后第三方评估的权威应建立在令人满意的专业能力之上[3]。郑方辉等认为独立性是人心所向，是第三方评估生命力来源，确保了结果的客观公正[4]。

　　第三方评估对于评估对象、对于社会发展而言都有较大的益处。从评估对象的角度，赵环等[5]、汪三贵等[6]认为第三方评估可以弥补内部自评的缺陷，找出组织存在的问题并提出科学解决方案，促进组织进一步发展。从社会发展的角度，第三方评估是民主参与公共管理的体现，它可以调动社会各方面的力量，使治理的方式环节更加齐全、过程更加周密，有助于完善政府综合评估与公共治理体系[7][8]。但第三方评估达到以上的效果是以其“第三方”优势的发挥为前提的，即做到独立、专业的外部评估。然而学者们认为我国第三方评估的发展还不成熟，未能充分发挥第三方评估独立性、专业性、权威性的优势。为此，学者们积极提出改善措施。潘旦等认为首先应当立法赋予第三方评估主体法律地位，明确其权利与义务，使第三方评估成为绩效评估的基本内容[9]。包国宪等由“甘肃模式”出发，认为该评估由高等院校负责开展，并将企业、上级领导、专家委员纳入评价体系，保证第三方评估的客观公正[10]。傅军认为应围绕评估对象的职能以建立全面的评估指标，涵盖经济、政治、文化、社会和生态等多个维度[11]。随着技术的发展，也有学者结合新兴技术提出完善方法。王晶晶提出建立评估公开制度，推进评估投诉制度的建设，畅通投诉热线、网上评议的渠道，积极吸纳多方面的建议，主动让评估工作接受监督[12]。

　　从上述文献中可得知，第三方评估因其独立性、专业性的优点广受推崇，但由于多方面因素的制约，第三方评估的独立性、专业性未能充分发挥效能，如何完善第三方评估成为学者们广泛讨论的话题。以往国内第三方评估的研究常常分别探讨独立性与专业性的作用价值与改善措施，然而第三方评估的独立性与专业性并非简单的此消彼长的关系，它们对立统一、共同推动着第三方评估的发展。本文期望突破“点式”、“线性”的一元化思维，尝试将独立性与专业性组合起来，以独立性为横坐标，专业性为纵坐标，构建一个二维的四象限分析框架。四个象限分别为高独立性、高专业性的满意区；低独立性、高专业性的受阻区；高独立性、低专业性的力绌区；低独立性、低专业性的改进区。落入不同象限区域的第三方评估实践有着不同的改善诉求。本文将结合我国公共服务领域的第三方评估实例，分别探讨四个象限的特点及其困境。

　　图1第三方评估的二维四象限模型图

　　三、二维视角下的第三方评估实践案例分析

　　随着提升公共服务水平、增强政府服务能力的需求愈发强烈，总结公共服务领域的第三方评估实践有很大的现实必要性。本文分别选取了科技服务、医疗卫生、行政审批、社工服务四个公共服务不同领域第三方评估的代表性案例，并将从评估的独立性、专业性的二维视角对其进行分析，以期为公共服务第三方评估的实践现状提供有益的优化建议。

　　（一）高独立性、高专业性的满意区

　　科学技术是第一生产力，它不仅有助于推动经济与国防的发展，更是公共民生、基础设施建设的重要保障。作为该领域的代表性部门，G部门于2010年首次引入第三方展开绩效评估。该评估从评估设计、评估实施再到最后的评估应用环节都秉持独立性与专业性的原则，是较为成功的第三方评估实践典范。

　　首先，在正式评估前的分工设计中，该评估坚持“国内准备、国际评估”的评估方法为评估的独立性和专业性提供重要的保障。“国内准备”是指有关人员组成领导小组统领评估工作，履行不干预评估工作的独立性原则，准备评估所需的相关材料；“国际评估”是指邀请多个国家的多名资深专家组成评估专家委员会负责展开具体的评估工作，这些专家在G部门所处的业务领域有着优良的声誉与威望，经验丰富、才干出色。选择异国资深专家担任评估工作，既能保证评估人员与评估对象没有利益纠葛关系，在最大程度上保护评估的独立性，又能吸取国外有关领域第三方评估的经验，实现优势互补，增强评估的专业性。其次，在正式的评估工作中，专家委员会收集广泛、大量的论据资料作为评估依据，采取“循证评估”的方式，以提高评估方案的合理性与专业性。最后，在评估结束时，G部门根据评估结果改进自身工作，听取评估建议增设新的业务方向、加大公共服务力度，其评估效果最终得到了国内外的高度肯定。该评估实现了以评促建、以评促改的目标，发挥了第三方评估诊断、监督的作用。因此，处于这一区域的第三方评估是相对成功的第三方评估实践，专业的第三方评估机构能从一个独立、客观的角度形成评估结果，评估所形成的建议也能落实于实践，体现了良好的独立性与专业性。

　　（二）低独立性、高专业性的受阻区

　　医疗卫生是我国民生大计，关乎人民群众的切身利益，是服务型党政机关的重要职能。为检验医疗卫生服务改善效果，某部门委托B单位展开效果评估。该评估具备专业的评估人才队伍，能制定较为科学的指标体系，但由于各利益相关者尚未与评估工作保持恰当的“一臂距离”，评估的独立性受到较大影响。

　　该评估具有良好的专业性特点。在评估人才队伍上，B单位具有雄厚的医疗知识和科研实力，掌握着医疗卫生领域前沿的理论与实践知识，有能力设计适应我国国情的评估指标体系。同时，新一轮的评估工作总结了上一轮评估工作的经验，并根据现实情况加入新的指标，针对不同部门制定了不同的个性化评估指标体系，体现了第三方评估的专业性。但此次第三方评估在独立性方面有所欠缺。在向地方推进评估工作的过程中，委托方指派B单位的成员组成“督导专家组”前往各省开展工作，发挥协调和监督的作用，但具体的评估调查工作则由当地的相关人员负责。“本省评本省”的做法有损评估的客观与公正，未完全跳出评估对象的利益圈。此外，该评估的透明度稍显不足。四轮评估结果主要通过新闻发布会的形式公布，尚未系统地公开于网络，大部分群众能获得的信息主要是概括性的信息与表现优良之处，更多的细节还有待透明。因此，处于这一区域的第三方评估虽具备较强的专业能力，但第三方评估的独立性得不到充分保障。评估主体与委托方、评估对象间未满足“独立第三方”的要求，同时评估公开化、透明化程度较低，外在监督机制欠缺，以致评估独立性难以得到保障。

　　（三）高独立性、低专业性的力绌区

　　行政审批改革是政府职能转变的重要方面，行政审批改革“便民化”有助于促进政府治理能力现代化、提升居民获得感。为了转变政风行风、提高窗口单位服务效能，S市积极围绕行政审批改革、群众满意度等内容开展第三方评估。民众参与评估是其中一个重要组成部分，群众能评价26个与群众联系密切、直接服务群众和市场主体的服务管理类、服务热线类两种窗口服务单位。此次第三方评估将民众纳入评估主体，畅通了民众表达诉求的通道、有利于民众行使民主监督权，体现了权威型政府到服务型政府治理理念的转变，保障了第三方评估的独立性，但该评估没有考虑到不同市民群体的差异性，缺乏合理的准入机制，以致评估的专业有效性受到影响。

　　此次评估主要通过三种方式收集群众意见：一是通过线下与线上的方式，对窗口的直接服务对象进行满意度调查；二是通过媒体刊发公告引导群众进行广泛性公开评价；三是在报纸、新闻网、微信公众号设置留言板与举报信箱。因此，参与评估的S市群众具有广泛性与随机性，能很大程度上保证评估主体的独立性。评估工作结束后，人民群众可至省、市政府的门户网站查询评估结果。此次评估活动聆听了百姓的声音，能反映群众真实的利益需求。然而，由于此次评估把群众满不满意放在首要位置，这对于提高群众满意度确实有着立竿见影的效果，但难以避免存在一定专业性困境。其一，民众评估模式关键制约性因素在于缺乏一定的准入机制，无法确保每位受访群众都掌握相关专业知识，也并非所有群众均了解行政机关的具体职能和工作实际，这在一定程度上可能导致评估结果有失客观与理性。其二，因群众自身学习、工作、生活环境所限，采用广泛采访民意的形式很可能会出现问卷结果质量参差不齐的情况。其三，在服务窗口被随机拦截的群众通常是被动参与评估，导致评估存在一定的形式化。公共服务事务具有较高的复杂性，评估工作亦对评估人员有着较高的能力要求，若想在公共服务领域做到有效、客观的第三方评估，独立的评估主体还必须具备高水平的专业性。因此，处于这一区域的第三方评估虽有着较为充分的独立性保障，但其专业能力还有待提高。

　　（四）低独立性、低专业性的改进区

　　政府购买社会服务是政府职能转移的重要手段，有助于弥补“政府失灵”的缺陷，提高公共服务的供给水平。为了促进社会工作服务的健康发展，S市自2009年起每年展开社工服务机构的第三方评估。由S市某社会组织承担评估工作，评估对象是承接政府服务达半年以上的社工机构。然而，该第三方评估的实质在一定程度上是政府对社工服务机构的监管与规范，存在着低独立性与低专业性的双重困境。

　　首先，该第三方评估的独立性存在不足。一方面，此次第三方评估主体是S市的社会组织，评估主体存在“管”与“评”的角色交叠，难以实现管、办、评的分离，并未真正达到“独立第三方”的要求。另一方面，该评估存在一定程度的管理主义色彩。该评估的本质是S市政府对社工服务机构自上而下的审核，由于欠缺自下而上、由外到内的沟通机制，社工服务机构、群众缺乏表达诉求的渠道，通常只能被动地接受与配合评估工作。这在一定程度上会损害评估的独立性与客观性。

　　其次，在专业性上，该评估在工作安排、评估指标、公开机制等方面存在不合理之处。其一，工作安排存在僵化、滞后的现象。评估的时间安排过于紧张，参评的社工服务机构缺乏充裕的时间准备评估材料，特别是当评估指标发生变动时，评估对象可能会选择“没资料，造资料”，也容易诱发“操纵与包装”的机会主义。其二，评估指标的设置也存在有待完善的地方。所有社工服务机构被放置于同一个指标体系中，“一刀切”的评价标准忽略了不同机构的特殊性，对不同类型、不同规模、不同成立时间的社工服务机构采取统一的评价标准，难以保证第三方评估专业性的要求。其三，评估的公开机制尚未健全。在该评估中，各社工机构的最终总评分与等级会在官方网站公开，但各指标详细得分、具体评估过程并未公开。透明度的欠缺会在一定程度上损害评估工作的公信力，这既不利于社工机构根据各个指标反映的具体问题改进工作，又不利于公众对社工机构进行监督。因此，处于这一区域的第三方评估实践同时存在独立性与专业性两方面的不足。

　　四、公共服务领域第三方评估的优化路径

　　（一）优化第三方评估“硬软”机制，规范政府参与和评估机构的职责

　　当前公共服务领域第三方评估在法律法规与评估程序的“硬”机制、自身观念的“软”机制上还有很大的改进空间。在“硬”机制上，首先，要在法律层面明确第三方机构的独立地位，健全第三方评估行业规范，通过制度安排将其标准、原则、模式、方法稳定下来，保护第三方机构的合法权益，赋予其充分的自主性。其次，构建严格有效的程序框架与制度体系，引导政府科学合理的适度参加第三方评估工作。政府参与应限于评估准备环节、评估结果应用环节，而正式的调查评估阶段则由第三方机构独立完成。在评估准备环节，政府的主要职责在于阐释对评估工作的需求与期待、解释有关政策与已有成果、分析评估工作应注意的问题、对评估设计提出建议。[13]在评估结果应用环节，政府可以组织研讨会与利益相关者总结评估工作，探讨哪些评估意见转化应用。

　　如果说法律制度是第三方评估的硬件，“软文化”便是让硬件流畅的软件。各方主体的观念等“软文化”亟待转变，要加强思想建设，从根源上抑制机会主义、本位主义的滋生。首先，政府应转变自身观念。政府应从“管理”“控制”向“信任”“放权”的观念转变，并主动营造良好的社会氛围，提高对第三方评估的社会认同度，树立“以评促建、以评促改”的观念，与评估机构、评估对象共同探讨治理的良方，而非以问责为目的。政府是第三方评估的引领者与保护者，保卫着第三方评估的纯洁性，应为第三方评估独立性与专业性的完善承担责任。[14]其次，评估对象也需要进一步转换自我认识，改变以往消极的被评态度，主动参与评估工作，运用第三方评估诊断当前工作的弊病之处，积极寻求优化工作的方法策略。

　　（二）健全评估主体的准入机制，培育独立、专业的评估机构

　　作为第三方评估直接的行为主体，第三方评估机构自身的利益立场与专业素养是保证评估结果客观公正的前提。随着社会组织的蓬勃发展，第三方评估机构的数量也与日俱增。为防止第三方评估市场出现鱼龙混杂的现象，政府应优化第三方评估机构的准入机制，促进评估机构的质量提升和良性发展。政府要兼顾培育与监管两端。既要加大扶持力度，给予第三方评估机构辽阔的发展平台，加强评估人员各类评估理论与技能的培训；也要履行监督的职责，政府可以继续运用备案制增强监管，从独立性、专业性等角度考察评估机构的资质条件，根据不同专业领域进行分类管理。[15]

　　一方面，第三方评估主体要满足独立性的资质条件。公共服务领域的评估结果直接反映出政府在这一领域的绩效情况，因此在选择第三方评估主体前要全面梳理涉及的利益相关者，选择所处立场较为中立、客观的第三方，确保第三方机构是与政府及其它第一、二方无权属关系且无利益纠葛的组织或个人。另一方面，第三方评估主体还应满足专业性的资质条件，应注意以下方面：第一，要对从业人员进行严格的资格认证与考核，应优先考虑委托高校专家、研究机构、专业公司等主体，广泛吸纳专业人士加入评估工作，并逐渐形成职业资质认定和持证上岗机制，健全考核、晋升等激励机制；第二，若要引进民众参与评估，应根据年龄、职业、收入等特征划分不同的层次并设置不同的权重，科学合理地组织民众的参与；第三，通过信息技术的搜集、存储、整合、查询功能，建立第三方评估机构的业务水平、信用高低、反响情况的信息资源库作为第三方评估机构资质能力的评级依据，通过声誉激励促使第三方评估机构提高自身工作的独立性和专业性。

　　（三）构建科学的评估指标体系，增强评估的灵活性与有效性

　　评估指标的合理性不仅仅影响单次的评估实践，特别是在公共服务领域第三方评估中，评估指标体系具有导向作用，发挥着引导评估对象合理定位、良性发展的重要功能，影响着评估对象长远的发展。因此，构建科学的评估指标体系是引导评估对象正确改进绩效的必要途径。

　　首先，应引入多元主体参与评估指标的设计，引导组织政府、评估机构、评估对象、业内专家学者、公民等多元主体的参与。多元主体参与机制是汇聚民智、群策群力的有效途径，引入专家学者、公民等体制外的民间力量能发挥民主监督的作用，弥补政府内部公共责任和自我监督欠缺的问题，有助于评估指标更趋完善与科学[16]。此外，对话协商的方式畅通了各主体表达诉求的渠道，改变了过去“上级主导、下级被动”的局面，既发挥上级的领导作用，又能激发下级的积极性，还有助于促进各个利益相关者之间相互理解，增强各方主体对评估的认同感。

　　其次，评估指标应兼顾定性与定量、主观与客观相结合的方式，以定量、客观的指标为重，确保更强的可行性和可操作性。同时还需要考虑评估指标的普适性问题。“一刀切”的评估指标并不适用于所有类型的评估对象，某些问题受地理环境、社会环境的影响导致各地有其特殊性。为了做到科学合理的评估，必要时可针对不同的对象设置多份指标体系或为指标体系设置一定的“弹性”，构建个性化的评估指标体系。

　　（四）完善信息公开机制，重视第三方评估结果应用

　　公正与公开是相辅相成的，过程的公正透明有利于保障第三方评估的独立性和专业性。[17]公开既包括评估对象与评估主体之间的双向沟通，也包括了向社会公众的公开。一方面，要完善信息公开机制，赋予第三方评估组织查阅信息的权限，明晰评估对象主动提交数据的义务，着力解决第三方评估的信息不对称问题，确保评估拥有准确、广阔的信息来源。同时，随着信息技术的迅速发展，评估对象可以运用大数据、“互联网+”等方式建立信息公开平台或信息资源库存储工作数据，便于迅速提取有关数据，并安排专人管理与定期更新。另一方面，评估结果还应向公众公开，与外界共享评估成果，通过接受社会监督加强评估的成效。

　　公共服务第三方评估的最终目的和最终环节是促进评估对象工作的改进、提高公共服务水平、优化公共服务建设，如果第三方评估结果落地效果不佳，则不能达到以评促建、以评促改的效果，整个评估工作将失去其真正的价值，评估工作将流于形式。第三方评估的目的并非问责，而是在评估对象与评估主体充分互动的基础上，共同发现问题并探讨解决的良方。为此，评估结果形成后委托方应与各个利益相关者开展研讨会，共同探讨将哪些评估建议转化实际应用，并构建专门的监督小组敦促评估对象根据评估结果改进自身绩效。

　　五、结语

　　第三方评估有着独立性、专业性、权威性的优势，在公共服务领域愈来愈成为公共治理的重要工具。然而，我国第三方评估发展时间较短，许多挑战和困境制约着发展，导致第三方评估的独立性与专业性优势得不到充分发挥。本文聚焦于第三方评估的独立性与专业性，用二维四象限的分析方法，对我国公共服务领域第三方评估实践案例进行分析。结果发现，未来需要进一步完善第三方评估的法律法规，转变各方主体对第三方评估的态度与观念，保障第三方评估机构独立的合法地位，不断明晰各方主体的职责，壮大评估人才队伍，优化评估指标体系，加大评估工作的公开力度，增强评估结果的应用等。今后要不断在实践中总结与探索第三方评估的优化路径，促进第三方评估在我国蓬勃发展。

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