吴传毅
[摘要]党的十八届三中全会提出了“坚持和完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标。党的十九届四中全会围绕这一目标作出了重大战略部署。国家治理体系治理能力现代化包括着治理手段的法治化、治理主体的多元化、中央与地方形成稳定的国家权力结构等重要内容。国家治理能力是执行制度体系的能力。治理体系现代化与治理能力现代化是一物两面，相伴而生、相互促进。国家治理体系治理能力现代化的目标指向是构建系统性整体性协同性制度体系、主动应对国家治理面临的巨大挑战、有效解决发展过程中的矛盾问题；国家治理体系治理能力现代化的使命担当是对中国现代化的使命担当、对实现人民美好生活需要的使命担当、对解决发展不平衡不充分的矛盾问题的使命担当。国家治理体系治理能力现代化的战略举措是以创新治理理念为思想引领、以全面深化改革为路径选择、以全面推进依法治国为战略重点、以解决好制度执行难题为突破难点、以加强党的领导为根本保障。
[关键词]国家治理体系治理能力现代化；制度体系；主体多元；结构稳定
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
党的十八届三中全会提出了“坚持和完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标，党十九届四中全会围绕这一目标作出了重大战略部署。国家治理体系治理能力现代化包含着治理手段法治化、治理主体多元化、中央与地方形成稳定的国家权力结构等重要内容。只有治理形式法治化，人们对其行为才能有明确预期，社会才能形成有效的秩序。国家治理体系治理能力现代化要求治理主体多元化，即政府、市场与社会三方力量的共商共治。共商共治是基于民主政治的内在要求，也是弥补政府治理的局限。国家治理体系治理能力现代化要求中央与地方形成稳定的国家权力结构，这关系到中央与地方积极性的发挥，关系到国家政权的稳定，关系到中央与地方事权与财权的合理配置。国家治理能力是指制度体系的执行能力。治理体系现代化与治理能力现代化是一物两面，相伴而生、相互促进。没有科学完善的国家治理体系就不可能有高效的国家治理能力，反过来，国家治理能力的提高又可以促进国家治理体系的不断完善。
一、国家治理体系治理能力现代化的目标指向
（一）构建系统性整体性协同性制度体系
体制机制的现代化和人的现代化是国家治理现代化的核心要义，它影响着国家治理水平和效益，这两者都不可或缺。但比较而言，制度更具有根本性，因为制度是硬约束，可以制约治理者的滥权和失职。现代国家治理离不开制度体系作用的发挥。国家治理的制度只有构成有机联系的统一整体，才能发挥制度的正向功能，取得治理成效。我国现代化治理体系就是党领导人民当家作主、实现对国家有效治理的制度体系。构成我国国家治理的制度体系包括根本政治制度、基本制度、法律体系、基本经济制度，以及社会治理各领域的体制机制。我国制度体系层次分明，从法律维度来考量，它有一个效力层次问题。实践证明，中国特色社会主义制度体系契合中国历史逻辑、现实逻辑。习近平总书记指出：全面深化改革就是要完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家，为人民提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。[1]我国社会主义制度对国家社会治理有着独特优势，主要表现为社会动员能力、资源整合能力很强，适应我国国情和时代发展要求。但也存在一些不容忽视的问题，亟待通过全面深化改革加以解决。比如说，制度设计不科学不合理。“规制部门化、部门利益化”，导致利益固化和社会不公，致使部分政策失去公信力；部分制度操作性不强，制度超前性与实践滞后性矛盾较突出；制度执行不力不到位。“上有政策，下有对策”，对原政策替代性执行、选择性执行、象征性执行，使一些政策走样变形；制度监管不严不周密。潜规则仍然有市场，违规违纪查处追责不力，有令不行、有禁不止、不作为或乱作为的现象大量存在。这就要求加强党对依法治国的战略谋划和顶层设计，加强党对法治建设和法治改革的集中统一领导，推进党的领导制度化、法治化，切实解决好制度科学性问题，具体包括制度虚置、制度滞后、制度冲突、制度模糊、制度不完善等问题。习近平总书记指出：“坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。”[2]这就要求中国共产党善于集中全党智慧，善于把党的主张转变上升为国家意志，不断完善中国特色社会主义制度。特别要充分发挥党对全面依法治国的保障作用，“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”，[3]促进国家治理体系和治理能力现代化”。
（二）主动应对国家治理面临的巨大挑战
当代中国国家治理面临着巨大挑战。一是改革进入攻坚期深水区。经过40年的改革，过去僵化的体制机制已经有了很大改变。但是，仍然有一些改革难以推进，这方面改革难度很大、阻力很大，因为涉及到重大利益关系的调整，涉及到一些敏感问题和重大问题，可能影响到社会稳定；改革开放40年，事实上形成了新的社会阶层，其中也不乏一些固化的利益集团，触及固化利益集团的利益改革，无疑阻力更大，不仅可能影响到短期经济的发展，甚至会影响社会稳定大局。除此之外，改革涉及面越来越广。不仅要深化经济体制改革，还包括深化国家和社会治理的各个领域的体制机制。所以，改革进入爬坡过坎的阶段。二是改革发展稳定矛盾突出。保持改革、发展、稳定在动态中的相互协调和相互促进难度很大；改革力度、发展速度和社会承受的程度统一起来难度很大；改革、发展、稳定三者之间找到平衡点难度很大。三是群体性事件频发危机。国企改革中的下岗职工涉访问题；退伍军人涉访问题；征地拆迁及补偿安置费用不合理；政府一些整治措施危害部分群众的利益；企业拖欠工资、医药费、退休金；部分干部违法乱纪、财务不明、贪污腐败；某些政府机关官僚主义、形式主义严重；自然资源、遗留资产归属问题等；社会治安、行政执法等问题处理不好引发群体性事件。四是信仰危机及信任危机。信仰危机表现为信仰的缺失，一些人变成毫无理性的经济怪兽，急功近利，唯利是图，寻求感官刺激，没有精神寄托和依赖。信任危机表现为道德的缺失，缺乏真诚和信任，提防对方，坑害对方，不信任对方，不惜坑蒙拐骗，只要自己得利，一切心安理得，毫无愧疚忏悔之心。这类事件的增多，势必造成人们彼此间不信任的恶性循环，同时加深彼此间的仇恨、敌对以及伤害等。
（三）有效解决发展过程中的矛盾问题
一定意义上讲，发展中的矛盾问题远比不发展时多，发展之后人们需求层次更高。当前中国存在的主要矛盾是“人民对美好生活的需要与发展不平衡不充分的矛盾问题”。美好生活包括人民对民主的需求，民主彰显人民的主体地位；对法治的需求，法治保障人民的基本权利；对公平正义的需求，公平正义让人活得有尊严；对优美环境的需求，人与自然的和谐是和谐的基本要求；对安全的需求，安全是人的本能需求等。发展不平衡不充分的矛盾包括经济政治文化社会生态发展不平衡不充分，包括中西部地区与东部地区发展的差距，乡村与城市之间发展的差距。有效解决发展中的矛盾问题，这是对执政党的重大挑战。有效解决这些矛盾问题，不能只顾眼前不顾长远，需要大智慧，需要立足高远，需要“统筹推进‘五位一体’战略布局和协调推进‘四个全面’的战略布局”。有效解决发展中的矛盾问题，核心是坚持五大发展理念。五大发展理念是科学发展观的继承和发展，也是科学发展观的具体战略部署。五大发展理念有着鲜明的问题导向，符合我国现实国情，顺应时代要求，对突破发展瓶颈、补齐发展短板、厚植发展优势具有重大实践指导意义。创新发展为发展注入新动力，通过把蛋糕做好，从而解决蛋糕分配公平问题；协调发展解决发展不平衡不充分的矛盾问题，主要是解决中西部与东部发展差距以及乡村与城市的差距所产生的矛盾问题；绿色发展解决人与自然的关系问题，实现人与自然的和谐共生；开放发展解决发展内外联动问题，解决发展领域拓展问题；共享发展解决社会公平正义问题，目的是实现发展成果的共享。
实现国家治理体系治理能力现代化，对坚持和完善中国特色社会主义制度，进一步彰显中国特色社会主义制度的优势有着十分重要的意义。
二、国家治理体系治理能力现代化的使命担当
（一）对中国现代化的使命担当
现代化的内涵在不断演进。最初的现代化指的是工业化。但是，随着人类发展进程的提速，现代化的内涵在不断拓展。当今现代化包括技术发展、科技创新、工业化、城镇化、信息化、农业现代化等。[4]经济层面包括工业生产力水平高，农业生产机器化，科技得到极大程度的利用，城乡基础设施建设程度高，人民生活质量高；政治层面包括民族国家的建立、民主政治的确立、政治清明、政府清廉；文化层面包括先进文化精髓得以继承并不断发展，呈现繁荣发展的局面；社会层面包括社会个体的活力迸发，个人利益与集体利益得到协调发展；生态层面包括构建了良好的自然生态环境，人与自然得以和谐共生等。今日中国的现代化包括经济政治文化社会等各个领域的现代化。
当代中国正处在社会转型时期。“处在转型时期经济的中国社会存在诸多矛盾，既有体制机制转换过程中旧有的矛盾，更有发展过程中产生的新矛盾。从计划经济转型到市场经济，不可避免地存在因体制机制变化带来的矛盾；转型时期的中国更需要处理好改革发展稳定三者之间的关系。众多矛盾交织在一起，唯有通过实现治理体系治理能力的现代化，才能有效解决社会矛盾问题”。[5]
国家治理视野十分开阔，既“包括对经济的治理，也包括对政治文化社会的治理；既包括对政党的治理，也包括对军队的治理；既包括对人类生产生活的治理，也包括对人类生产生活环境、自然生态环境的治理；既包括对物质世界的治理，也包括对精神世界的治理等等”。[6]国家治理是个宏大工程，必须以治理体系现代化为前提。强调治理能力现代化是因为国家治理仅靠某方面能力不足以应对，需要多方面能力。从一定意义上讲，拥有单一能力或许可以称之为“技术专家”，但是，社会治理需要“杂家”，抑或“杂家与专家”的结合，因为社会治理涉及到综合知识的运用。纵观新兴市场国家的发展，有的完成了经济腾飞；有的没有完成经济腾飞，相反却陷入了“现代化的陷阱”不能自拔，原因在于有的国家成功地驾驭了市场经济，成功地运用了法治。有学者指出：“中国改革开放取得巨大成就只用了三、四十年时间，而解决改革开放过程中的矛盾问题或许时间更长”。[7]正是从这个意义上讲，治理体系和治理能力现代化是中国现代化的核心要义，特别是有着几千年封建传统的中国，要转型到现代国家，要从计划经济转型到市场经济，更需要借助国家治理体系和治理能力现代化来实现。
（二）对实现人民美好生活需要的使命担当
美好生活的内涵是多层次、立体式地展开的。美好生活包括对民主、法治、公平正义、安全、优美生态环境等的需要。民主彰显公民个体的主体地位，法治保障公民的基本权利，公平正义让人活出尊严，安全是人的本能需要，优美生态环境让人民拥有更多的获得感、幸福感。实现人民对美好生活的期待，既需要个体努力，更需要国家提供有效的制度环境和基础条件。这种制度环境和基础条件，就是科学合理的制度化安排和高效协同的运行机制，这同样需要实现国家治理体系和治理能力的现代化。
国家治理体系和治理能力现代化，核心是要处理好各种要素的内外关系，让各种要素能够优化协同、有效整合，从而实现国家稳定有序并不断发展，为人们美好生活需要的实现提供重要的保障，既要处理好民主、法治、公平正义、安全、优美生态环境的相互协调推进，又要防止各内部要素的走形变样。民主通常与民粹主义混杂在一起，民主政治可能演变成民粹主义；法治不能偏离党的领导。公平正义是一个系统工程，既需要靠经济政策、经济手段，更需要法治进行基础性制度安排，需要法治就社会分配、教育保障、医疗保障、住房保障作出有效的制度安排。安全是人民本能的需求，安全的实现则需要处理好与自由的关系，不能因为保障社会安全而剥夺人民的自由权利。安全包括国家安全、社会安全、个体安全等多个层面，无论是哪个层面的安全，都需要处理自身复杂的关系。打造优美生态环境则需要处理好与经济发展的关系，与工业化城镇化之间的关系。只有处理好各要素之间的关系，才能实现人民对美好生活的需要。从这个意义上讲，国家治理体系和治理能力现代化是实现人们美好生活需要的重要保障。
（三）对解决发展不平衡不充分的矛盾问题的使命担当
发展不平衡不充分的矛盾问题既指各地区发展不协调性的矛盾问题，也指经济、政治、文化、社会、生态各领域存在的短板和弱项。解决发展不平衡不充分的矛盾问题需要协调各方力量，综合运用各方资源，做好制度上的配套与衔接，这需要通过国家治理体系和治理能力现代化来完成。
在经济发展方面，必须全面贯彻落实“五大发展理念”，推动经济高质量发展。要理顺政府与市场的关系，在微观经济领域要发挥市场对资源配置的决定性作用，在宏观经济领域要更好地发挥政府的作用。无论是实施区域协调发展战略，还是实施乡村振兴战略都需要发挥政府的积极作用。政府需要提供积极有效的配套政策支持，包括资金的支持、项目的支持、人才的支持；发展规划的先行，要提前做好空间布局。
在民主政治建设方面，必须坚持中国特色社会主义民主政治道路，构建民主政治发展的制度体系，确保人民当家作主。实现人民当家作主，一要抑制资本向政治权力扩张。资本具有很强的扩张性，尽管应该充分发挥资本的效益，但是，必须给资本划定一道红线，即必须抑制向政治权力扩张。否则，就会演变成为资本当家作主，而不是人民当家作主。二要进一步发挥社会主义协商民主的作用。社会主义具有协商民主的政治基础，要通过协商民主，增强社会认同感，消弭社会转型带来的差异矛盾。三要从法律上切实保障人民民主权利的实现。国家发展和社会的繁荣，从根本上取决于社会个体活力的释放和创造力的有效发挥。
在文化繁荣方面，必须提高文化的政治站位，把住文化发展的至高点，构建文化事业与文化产业共融共促的长效机制体系，实现文化繁荣与文化强国。要以文化体制改革激活文化创造力。通过文化体制改革，引导社会主体公平参与文化市场竞争，创作健康向上的文化作品，让文化作品丰富人民的精神生活，让文化产业成为经济发展的又一个引擎，让文化活动成为人民群众健康的生活方式，从而提高国家文化软实力，增强国家文化竞争力。要正视和包容文化多元价值观的存在，有效借鉴其他价值观的合理元素，从而增强社会主义核心价值观的凝聚力；要以文化自信铸造民族之魂，进一步探寻文化自信的源泉，以文化自信夯实道路自信、理论自信、制度自信的基础。
在实现社会公平正义方面，要坚持以人民为中心的发展思想，实现发展成果由人民共享。围绕“发展为了人民、依靠人民、发展成果由人民共享”，要作出有效的政策和制度安排，并实现政策与法律的深度融合，具体说来，要建立行之有效的保障机制和保障体系，具体包括分配公平机制、教育保障机制、医疗保障机制、住房保障机制；要创新和加强社会治理，推动社会公众有效有序参与，切实激发社会活力，反映不同利益诉求，形成社会治理多元主体的良性互动。
在生态文明建设方面，必须树立正确的政绩观，超前谋划发展区域，构建经济发展与生态文明发展相统一的制度体系。要坚持绿色发展理念。破坏环境为代价的发展不是发展，而是与现代化反向而行；要倡导绿色生活方式，引导人们在日常生活中自觉抵制各种奢侈浪费行为，形成资源节制使用的理念，营造绿色生活和生态文明发展的良好氛围；要构建完善的生态文明保障机制。通过建立生态环境的源头保护机制、生态补偿机制、责任追究机制等，保护好生态文明建设，实现人与自然和谐共生。
三、实现国家治理体系治理能力现代化的战略举措
（一）以创新治理理念为思想引领
国家治理体系治理能力现代化包括善治的内在要求。善治强调合作治理、公众参与、公开透明、责任明确、民主法治、廉洁高效。实现国家治理体系治理能力现代化要求做到：一是要破除管制、人治、“见物不见人”等旧观念。现代化与管制、人治、“见物不见人”根本背离。二是要强调系统治理、综合治理、依法治理、源头治理。治理不能碎片化，不能头痛医头、脚痛医脚。三是要强调政权组织、社会组织、公民合作协商解决社会问题。善治要求治理主体多元化，要求共商共治；要将网格化管理、基层自治与社会化服务有机统一起来。网格化管理是智能时代的管理趋势，基层自治与社会化服务是民主政治的内在要求。四要深入基层、深入一线、深入群众。只有深刻掌握民情、尊重民意、关注民生、开发民智、保障民权、凝聚民力，才能贴心服务群众，才能保证基层社会的和谐稳定。
（二）以全面深化改革为路径选择
全面深化改革是坚持和完善中国特色社会主义制度、实现国家治理体系治理能力现代化的战略选择。全面深化改革必须紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局展开，因此，一要更加注重改革的系统性、整体性、协同性。不断释放改革红利，激化社会活力，让改革取得新成效。二要打破固化利益集团利益格局和旧的习惯势力的藩篱。固化利益集团损害了社会公平公正。旧的习惯势力抑制了社会发展，阻碍了社会进步。三要设立改革试验区，为国家治理转型走出一条新路。也就是要通过改革试验区，总结治理创新做法和经验，及时将其提升至国家制度层面。除此之外，对地方好的经验及时总结、推广，并从制度层面保障其实施。四要加强顶层设计。一些普遍性问题必须加强顶层设计。顶层设计是大国治理的有效经验，通过运用系统论的方法，从全局的高度，实现对事物各方面、各层次、各要素统筹规划。
（三）以全面推进依法治国为战略重点
法治是治国理政的基本方式，因为法治体现了党的主张与人民的意志，是民主与集中的有机结合。在治国理政的问题上，古人有许多智慧值得借鉴，“小智治事，中智治人，大智立法”。治国理政最大智慧是立法，通过立法，把行之有效的经验给予推广。习近平总书记提出“法治中国”的战略目标，要求各级领导干部“不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。[8]法治是立足于长远的制度安排，也是全局性制度安排，还是稳定性的制度安排，法治针对的是抽象的人和事，而不是具体的人和事，法治能够避免执法者主观方面的任性或客观方面的随意。在市场经济条件下，在价值观多元化的时代，法治给人们的行为划定了框架，界定了边界，法治是人们价值共识的“同心圆”，从法律的契约性来讲，法治是人们事先作出的承诺和选择。唯有法治，才能增长共识；唯有法治，才能形成力量。
（四）以解决好制度执行难题为突破难点
“一分部署，九分落实”。不能落实的制度价值不是正向价值，也不是零向价值，而是负向价值。出台一个制度或许几年时间就可以了。但是，重塑人民对制度的信心可能需要更长时间。制度的生命在于执行。围绕制度的执行，一要制定有效的落实保障措施。包括组织措施、考核措施、激励措施，健全抓落实的工作机制，特别是要健全有责有权、权责一致、环环相扣、科学合理、行之有效的工作责任制。二是要加大落实督查力度。党委政府要将明察与暗访相结合，强化责任追究。问责既要对事，也要对人，要把责任具体到组织和个人，坚决防止搞变通、搞选择。三是要自觉接受督查检查。包括社会舆论和人民群众的监督，建立群众依法举报有奖制度，保护举报人权益不受侵犯。四是要发挥以上率下的作用。领导干部要带头执行制度。执行制度最终靠人，离开了领导干部的以身作则、自觉担当，再好的制度也不过是“稻草人”。领导干部必须增强按制度办事、依法办事意识，通过变革、完善、宣讲、督查、维护制度等方式，有效实施制度领导。
（五）以加强党的领导为根本保障
“全面深化改革是实现国家治理体系治理能力现代化的路径选择”。全面深化改革必须保持政治定力，必须加强党的领导。否则，全面深化改革就可能造成社会混乱，就可能迷失方向。这是苏联亡党亡国留给我们的深刻教训和启示。党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”因此，实现国家治理体系治理能力现代化，需要加强党总揽全局、协调各方的作用。党总揽全局、协调各方作用的具体要求是：党领导的范围要求覆盖每个领域，不能留下任何一个死角；党管全局性根本性关键性问题，而不是事无巨细都管；党必须坚持科学执政、民主执政、依法执政；党要发挥思想引领、资源统筹、力量整合的作用；法律规定的国家政权机关、政府、人民团体及事业单位的职能要充分发挥。强调党的领导不是以党代政，或者以党代治。发挥党总揽全局、协调各方的作用，制度的制订才能保持系统性、整体性、协同性；发挥党总揽全局、协调各方的作用，制度的执行才不会变形走样；发挥党总揽全局、协调各方的作用，国家政权机关、政府、人民团体及事业单位在履职过程中才不会偏离政治方向。实现国家治理体系治理能力现代化，需要强化党管干部的原则，真正把忠诚干净担当的高素质干部选拔上来。人才是治国理政的关键资源。加快实施人才强国战略对“坚持和完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系治理能力现代化”具有十分重要的意义。
[参考文献]
[1] [8] 习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017:105,116.
[2] [3] 习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014:142.
[4] [5] [6] [7] 吴传毅.法治政府建设的多维审视[J].行政论坛，2019（3）.
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[基金项目]湖南省社科基金重大委托课题“湖南省治理体系和治理能力现代化研究”（19WTA15）。
[作者简介] 吴传毅，中共湖南省委党校副校长、湖南行政学院副院长、教授。
