苏浩:看待APEC的作用不能目光短浅

2019年11月07日 08:33   来源:环球时报   苏浩

  不久前,智利政府宣布放弃主办原定于11月中旬在智利首都召开的亚太经济合作组织(APEC)领导人非正式会议。一时激起国际社会巨大反响,大多数人对此感到惊愕。一个如此重要的环太平洋多边合作的年度领导人会议,如果在今年最终无法举行,或将给眼下国际局势和长远趋势带来什么样的影响?

  美国曾想主导APEC

  APEC是亚太区域一个最重要的跨区域多边经济合作机制,于1989年11月在澳大利亚正式建立。从历史背景来看,当时正值冷战末期,中国改革开放已取得了初步成果,东亚区域经济发展的活力正在激发。美国、澳大利亚、加拿大和新西兰等西方发达国家试图凭据其先进而优势的经济力量,向整个太平洋区域扩展影响力;日本则在东亚区域通过产业对外投资和分工,推动了新加坡、韩国及中国的台湾和香港“亚洲四小龙”的经济迅速发展,并带动了东南亚的泰国、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚和文莱等老东盟国家经济的提升。因此,太平洋两岸的这些经济体都希望通过贸易和投资的合作,建立一种机制化的合作体制。

  如今一些人认为,APEC 会议作为一个多边外交场合只是“清谈馆”,发挥的作用越来越有限。其实,这是一种短视的看法。事实上,APEC成立时的确是一个非正式的松散区域经济论坛,每年只召开外交、贸易部长会议。但是,当冷战刚刚结束时,踌躇满志的美国已意识到这个多边主义外交平台未来会发挥重要作用,所以意欲控制APEC的主导权,将这一机制建成为受美国影响的一个跨太平洋经济合作体。

  1991年11月中国正式加入了这一合作机制,同时中国的台湾和香港则以经济体的方式成为其成员。1993年11月美国主导召开了APEC成员的领导人非正式会议,并成为一种固定的年度会议安排。至此,它形成了定期的高级官员、部长级和领导人非正式会议三个层次的对话与协商的决策机制。

  因此,“亚太经合组织”是冷战后相当一段时间里,美国实践其所倡导的“新区域主义”原则的一个大平台。美国力图通过在环太平洋经济体之间广泛推动贸易与投资自由化,凭借其优势生产能力和强大市场引力,推动成员体间经济的相互连接和依存,形成一个体现美国利益并为其所主导的产业分工和市场衔接的庞大经济协作区。

  在美国推动贸易与投资自由化的同时,美国金融资本大鳄则利用东南亚国家金融监管松散的弱点,在1997年对东南亚国家进行金融投机活动,导致了严重的东南亚金融危机,前者却赚得盆满钵满。在遭受“9·11”恐怖主义袭击后,美国力图将APEC的经济合作功能向政治安全领域扩展。美国前国务卿贝克曾勾画了一个以美国为权柄,五个军事同盟关系为骨干,APEC为织面的“扇形结构”,试图以此支撑美国对整个太平洋的主宰。记得多年前美国APEC大使曾向笔者直接表示:“We love APEC”(我们热爱APEC)。

  发展中经济体的上升

  值得一提的是,在1994年召开的APEC峰会上,各方领导人确定了发达成员体在2010年前、发展中成员在2020年前实现贸易和投资的自由化的著名的“茂物目标”,这使得成员有了持续合作的动力。在这一过程中,有三个特点我们不能忽视。

  首先,APEC对于中国的积极作用。加入APEC机制之后,中国使自身的经济建设与区域内发达经济体深入融合,也联结了其他发展中经济体,同时还获得了开展区域多边经济机制化合作的宝贵经验。

  其次,APEC框架内的发展中成员为了充分发挥APEC的经济合作功能,积极倡导与发达经济体的经济技术合作,倡导贸易投资与技术合作“两轮驱动”的原则。

  第三,东亚国家鉴于美国等域外经济体的“薅羊毛”风险,建构了“东盟加中日韩”的合作机制,开始推动东亚区域经济一体化进程,并取得了相当的成效。

  对此,美国却认为其从政治和经济上全面主导环太平洋区域的图谋受到阻碍。于是,奥巴马时期对APEC的兴趣就有所降低,便转而积极推动“跨太平洋伙伴关系”(TPP)的建构。虽然现任美国政府退出了TPP,但变本加厉地推行贸易保护主义,对多边区域经济合作机制态度消极。2017年美国方面利用APEC越南峰会正式推出了“印太地区”概念;2018年的APEC巴布亚新几内亚峰会,则强力主张单边主义的贸易政策,挑起了严重的分歧。

  因此,从目前来看,本年度APEC如果停办,对于环太平洋地区经济体之间就当前共同关注的问题进行多边协调而言,就将少一次机会。而着眼于长远,如果APEC作为多边主义平台的分量被削弱,则有助于霸权国家在经贸领域继续推行单边主义。

  多边搭台,双边唱戏

  回顾过去,APEC合作进程中还有一个十分重要的经验和价值,就是“多边搭台,双边唱戏”。这个跨区域性的多边合作机制,往往成为成员体领导人进行首脑外交的重要场合。

  多边主义的定义是有三个以上行为主体在协调过程中发挥作用,而且有一定的规则和制度化安排。多边外交则是实现有效的多边主义,其中一个重要因素是包含大国协调。在很多情况下,两国要改善之前因为某个具体问题而造成的外交冷对抗状态,仅从双边方向着手需要克服很多障碍性因素。而APEC这样的多边外交场合,则提供了一个非常好的平台和契机。例如,中美之间以往就曾利用APEC峰会的机会,举行双边领导人会晤,就双方关系的重大问题交换意见,为后续达成一定的共识打下了重要的基础。

  就未来而言,随着环太平洋区域里包括中国在内的发展中经济体发展壮大,在APEC框架内实现互信包容与合作共赢的呼声日益高涨。尽管去年的峰会因特定国家的节外生枝,而没能如往年一样地发表联合声明。但是,亚太经济一体化进程已经启动,环太平洋经济间已经形成一种深度相互依存的荣辱与共状态。虽然通往亚太自由贸易区的路途不会平坦,但APEC成员体仍应该朝着这个大方向、大目标坚定地迈进。(作者是外交学院外交学系教授)

(责任编辑:臧梦雅)

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