[作者简介]伏虎，重庆市委党校（重庆行政学院）决策咨询中心助理研究员，中共中央党校（国家行政学院）研究生院博士研究生；马庆钰，中共中央党校（国家行政学院）社会与生态文明教研部教授、博士生导师。
[摘 要] 非营利部门作为重要的经济力量，渐受国内外学界重视。本研究在对萨拉蒙等人相关研究回顾的基础上，围绕2019年非营利部门经济规模测量方法与统计体系国际研讨会的最新进展，对中国国民经济核算体系（2016）中新增了“为住户服务的非营利机构部门”账户的情形进行了比较探讨，旨在推动非营利部门经济核算研究和实践走向深入。国内外学界对非营利机构（NPI）界定的标准基本取得共识，认为非营利部门统计体系涉及核心账户和卫星账户。未来仍需探索的前沿话题包括：一是以非营利机构界定方法、志愿服务测量等为代表的基础理论有待突破；二是以非营利机构身份分类、非营利机构的非市场产出核算为代表的核算方法有待完善；三是国际标准与中国的兼容性有待结合。
[关键词]非营利部门；卫星账户；国民经济核算
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
近年来，国外学者在非营利部门经济测度研究方面取得明显进展，引发国内学界关注，但尚未开展合乎规范的系统研究。尤其是，面对中国国民经济核算体系（2016）中新增了“为住户服务的非营利机构部门”（NPISH）账户的新情形，如何将国际经验与中国实际相对接，推动中国非营利部门高质量发展，已成为学界和业界的关注焦点。
一、非营利部门经济核算相关研究
莱斯特·M·萨拉蒙较早认识到非营利组织（Non-Profit Organization，NPO）的经济贡献需要通过定量方法测算，其发起的国际非营利部门比较项目（Comparative non-profit，CNP）以实证方式考察了全球42个国家（未含中国）非营利部门的经济规模和作用，发现非营利部门是巨大的经济力量，约占上述国家GDP的5%。[1]由于该研究属于静态测算，无法持续提供各国非营利部门的数据，因此需要常态化的核算体系定期提供连续数据，以监测、分析和评估非营利部门的经济活动情况。为此，联合国统计局于2003年出版了《联合国非营利机构手册》，其核心思路是在不改变数据在核心账户表现方式的情况下，设计一个非营利机构的“卫星账户”（Satellite Accounts）①实现非营利部门的完整测算，并在2008年对国民经济核算体系（System of National Accounts,SNA）的修订中，在机构部门中增设并单列“非营利机构”子部门，与政府、企业、住户等机构部门相并列，将涉及非营利子部门的账户变量直接加总以实现总体经济测算。[2]此后，对非营利部门的经济测算呈现从机构向志愿服务拓展。[3]在2019年非营利部门经济规模测量方法与统计体系国际研讨会上，中国学界与萨拉蒙教授就非营利部门经济核算的国际标准与中国同领域的兼容性进行了探讨，认为中国特殊的社会特征及非营利部门特点，将影响中国非营利部门核算体系的范畴和特征构造，因此有必要研究契合中国非营利部门特点的核算安排与实施路径。[4]
迄今为止，我国职能部门在社会组织数据统计管理上已有一定基础，也按年公布社会组织发展的数量规模和人员规模等。[5]但是有关非营利部门经济规模的数据仍有残缺和空白，没有在国民经济统计体系中得到应有的反映，没有与联合国非营利部门统计指数体系对接，[6]因此现有的非营利部门经济规模失真。从测度方法的角度由于范畴混淆导致低估，中国国民经济核算体系（1992年版，CSNA-1992）没有严格区分“社会组织、非营利部门”，而是将其与“政府公共服务部门”混在一起，实际上是将其增加值作为政府公共服务增加值的一部分。[7]从非营利部门登记管理的角度由于漏算导致低估。在“双重管理体制”的影响下，一些非营利机构无法在民政部门登记，只能在工商部门登记，但通过工商部门登记而纳入企业部门的非营利机构不一定是市场生产者。[8]同时，中国非营利部门尚有一些未进行有效登记，[9]部分社会服务机构的增加值（民办学校、医院等）分别归口教育、卫生部门，未纳入民政部门核算。[10]从数据勾稽关系的角度存在逻辑失洽，有业界知名人士指出，2014年之前的政府部门年鉴中公布了社会组织增加值数据，但该统计数据显示社会组织增加值占GDP比重连年徘徊甚至下滑，这种现象不符合中国非营利部门的客观发展逻辑。[11]有团队通过投入产出比例、行业相关系数等宏观经济指标进行推断，认为中国非营利部门经济规模被忽视。上述成果表明学界对非营利部门经济规模低估问题已形成共识和关注。但这些认识缺少规范系统的测度方法支撑，也未与非营利部门会计、统计体系对接以探查其实质成因及改进举措。
在非营利部门核算中，发达国家通常单列“为住户服务的非营利机构部门”（NPISH），发展中国家有的将“为住户服务的非营利机构部门”归入政府部门，也有的单列。在《中国国民经济核算体系（2002）》（CSNA-2012）及更早的版本中，认为不受政府控制的“为住户服务的非营利机构部门”规模相对较小，加上日常统计中搜集资料难度较大，因此暂将“为住户服务的非营利机构部门”与政府部门并在一起。[12]随着中国非营利部门从“曲折发展期”、“稳定发展期”迎来“增速发展期”，规模已不容忽视，相应资料收集条件逐步完善。[13]因此，在核算体系中将我国非营利部门从政府部门独立出来的条件逐步具备。这样一方面便于准确反映政府部门提供的公共服务，另一方面可以专门观察“为住户服务的非营利机构”的发展状况及其作用。[14]2017年8月，最新修订的中国国民经济核算体系（CSNA-2016）发布，机构部门分类中首次出现了“为住户服务的非营利机构部门”，这是该领域近年来的重要进展。但由于关键技术路线和数据获取方法等相关研究的滞后，导致该非营利部门核算数据短期内难以形成。[15][16]
总的来看，中国对于非营利部门经济规模及核算体系研究比较薄弱，难以适应中国国民经济核算体系的最新要求。在理论和实践中，对于中国非营利部门的界定、非营利部门经济规模测度的指标、数据采集质量等问题仍有待深入研究和探讨。《2019年非营利部门经济规模测量方法与统计体系国际研讨会》围绕上述话题展开了深入交流，有力推动了非营利部门经济核算研究进展，现将相关前沿观点进行述评。
二、非营利部门经济测量理论及实践演进
全球来看，营利部门、政府部门与民间社会组织部门在职能上，甚至组织架构上时常有交叠部分，概念存在一定的模糊性。如何区分不同性质、不同类别的主体是各国进行统计的第一个难题。每个国家又有着自己的传统和习惯操作方法，需要具体问题具体分析。萨拉蒙教授指出，早年学界在非营利部门统计时将其分散归入政府、金融企业等部门，明显低估了非营利部门经济规模。为此他开启了四个阶段的研究。第一个阶段是界定了非营利机构的范畴，认为涉及组织性、独立性（制度性的独立于政府）、不分配利润、自治性、自愿性参与等五个要素，同时符合并满足上述五要素的才被视为非营利机构。第二个阶段是根据国民经济核算体系的原则编制了《联合国非营利机构手册》（UN NPI handbook,2003），采取核心账户和卫星账户的方式开展非营利部门经济测量，该体系涵盖了非营利机构的市场性产出和非市场性产出。第三个阶段是聚焦非营利部门的非市场性产出。传统上只考虑非营利部门的就业规模，萨拉蒙进一步将志愿者行为纳入非营利部门经济测算视野，与国际劳工组织合作形成了《志愿服务测量指南》（ILO Manual on the Measurement of Volunteer Work）。第四个阶段则进一步拓展了非营利部门视野，用第三或社会经济部门（Third or Social Economy Sector,TSE）经济规模这一更为宏观的概念，探讨将合作社、社会企业等特殊的机构部门纳入非营利部门经济测量，同时调整了若干界定口径，如将非营利机构的认定标准之一从“非利润分配标准”调整为“非常有限的利润分配”，等等。萨拉蒙指出，非营利部门经济测量正在经历学科理论和统计工作的双重演进，希望能够对中国的相关研究和统计实践起到参考。
就中国非营利部门的范畴界定而言，与萨拉蒙教授采用的“五要素”口径不同，中国采取的是狭义的非营利部门概念，即不包括工商登记营利性的中介组织（如律师事务所、会计事务所等），不包括官办的群团组织（如工会、妇联、红十字会），不包括以事业单位身份登记的社会组织（如中国消费者协会、计划生育协会等），不包括社区、单位和学校内部活动的社团组织。在非营利部门统计核算方面，中国经历了从无到有、由少到多的过程。1988年国务院颁布了《基金会管理办法》,1989年颁布了《外国商会管理暂行办法》和《社会团体登记管理条例》，同时在民政部成立社团管理司，归口登记管理社团（含基金会），开展进行社会团体登记、注销（撤销）等业务统计。1998年国务院重新修订了《社会团体登记管理条例》并颁布《民办非企业单位管理暂行条例》，开始将民办非企业纳入统计范围。2004年国务院颁布《基金会管理条例》，将基金会作为非营利组织的一种类型单列并开展独立统计。至此，中国非营利组织的社团、民非、基金会三种组织类型全部纳入了统计范围。2005年，民政部根据国家统计局要求，开展了社会组织财务资产统计，涉及社会组织的收入、支出、社会增加值、职工人数、男女比例、学历、年龄结构、志愿者人数、志愿服务时间等科目。该统计以各级各类社会组织的年检报告为基础，由于部分社会组织不参加年检、部分社会组织填报数据不认真，导致准确性有欠缺。当前正通过建立信息系统，健全社会组织法人库，严格年报制度等方式加以完善。2007年，为加强社会组织分类指导，更好地与国民经济行业分类标准及联合国推荐的非营利组织分类标准相衔接，在借鉴萨拉蒙教授有关分类方法基础上，经国家统计局批准，民政部对2006年《民政事业统计台账》的组织分类方法做了修订，印发《关于修改民政事业统计台账民间组织分类的通知》，确立了五大类14小类的基本框架，标志着中国非营利部门测量核算进入了深化期。[17]
在完善非营利部门经济测量紧迫性方面，有中国专家提出四个理由。一是发现2007-2012年间中国社会组织占第三产业增加值的比重不升反降，认为其间既有公益信任危机原因，更存在着非营利部门的统计问题。二是认为中国非营利部门官方统计规模低估。以民政部《2013年社会服务统计报告》数据为分析对象，发现在“劳动报酬”项目上出现了“部分大于整体”的现象，即民政部公布的2013年社会组织增加值571.1亿，低于当年社会组织就业职工人数的劳动报酬。数据统计误差的主要成因是没有建立统一的测量标准和归口统计制度。①?三是民政部门社会组织统计指标发生了积极变化。《2015年社会服务发展统计公报》中第一次使用“收入”和“支出”的经济贡献数据，不再使用“增加值”的经济贡献数据，这与国内外学界倡导的非营利部门经济规模的测量指标开始接近。四是中国非营利部门经济测量实现了具有里程碑意义的突破，即2018年7月16日南都公益基金会与国家行政学院联合发布中国社会组织经济规模测算结果（NGO-GDP，简称N-GDP）。该研究成果有助于了解中国社会组织在国内真实、准确的发展规模，及其经济贡献率；同时也为政府建立社会组织的统计系统提供了基础模型。在此基础上，南都公益基金会理事长徐永光进一步指出了中国慈善体制的困局，即当下中国募捐能力很强的公募基金会、慈善组织多有政府背景，这种“官办慈善”是政府吸收民间慈善捐赠、特别是企业捐赠的“吸金石”。“官办慈善-企业捐款-政府项目”形成了“利益铁三角”，是慈善体制改革需要逾越障碍。中国非营利部门尚在政府和商业间游走，尚未形成自身主体地位和独立体系。
三、中国非营利部门经济测算研究
改革开放四十年来我国社会组织不断发展，在促进经济发展、社会事业繁荣等方面发挥了积极作用。党的十九大报告先后5次提到社会组织，且首次提出要打造共建共治共享的社会治理格局，发挥社会组织作用。不过，社会组织对经济和社会发展的贡献到底有多大，却一直没有得到足够的重视。在此背景下，中央党校（国家行政学院）马庆钰教授领导的课题组历时两年开展了中国非营利部门经济规模测算研究。此次测算研究采用分层系统抽样方法，总共对截止到2016年底在民政系统登记的社会组织，包括全国三类社会组织（社会团体、社会服务机构、基金会）各自增加值规模、社会组织活性程度等16个数据进行测算。
研究成果显示，2016年全国社会组织增加值总量约2789亿元人民币，占当年GDP的0.37%，占当年第三产业增加值的0.73%。而同年全国社会组织总支出约6373亿元人民币，占当年GDP的0.86%，约占当年第三产业增加值的1.66%。同时研究抽样结果发现，我国非活性社会服务机构的占比为10.85%，疑似非活性社会服务机构占比为2.83%；非活性社团组织占比为12.50%，疑似非活性社团占比为1.96%（中央党校（国家行政学院）课题组，2018）。真正的活性社会组织要比政府公布出来的少。“即便不将疑似的计算在内，也有至少超过10%的非活性组织，由此可推断2016年我国实际具有活力的社会组织大约在60~63万家。个中反映的问题值得注意。”另外，此次测算研究还发现社会组织增加值与GDP和第三产业增加值水平有高度相关性，这显示了经济发展阶段、经济结构对社会组织发展的强劲带动作用。但社会组织发展数量与社会组织经济规模只有一定程度的对应关系。
此次研究系社会研究力量首次对全国社会组织增加值等经济数据进行全面系统和规范测算，有助于对社会组织整体业态和服务能量作出更可靠的判断，方便非营利部门对基本信息作出专门披露，为供给端主体结构调整、补齐社会组织发育“短板”提供重要依据。[18]研究希望推动我国社会组织经济规模计量方式与联合国通用的《国民账户体系非营利机构手册》指标方法对接，以便进一步提高我国社会组织数据记录和统计标准化水平。[19]
四、联合国非营利经济核算手册的适用性
根据行业专家的建议，联合国国民经济核算体系（SNA2008）中设立了“为住户服务的非营利部门”（NPISH）账户，为了具有核算的可操作化，萨拉蒙团队设计了五个具体测试维度。[20]具体包括：1.它是否具有组织性（Is it an organization?），“组织性”的认定以登记为准，在那些未实行登记制度的国家则通过个人问卷方式询问其受调查者的认知；2.它是否具有自治性（Is it self governing?）。如该组织是否独自拥有资产和对资产状况负责，该组织是否可以独自和其他单位交易，该组织是否为自己的业务运行承担全部责任等等，以与不独立的组织相区分；3.它是否具有民间性（Is it private?），以与权力部门主导的组织相区分；4.它是否具有自愿性（Is it non-compulsory?），包括成员是否可以自愿地结束自己的会员身份等；5.组织是否受到利润分配的限制（Does it totally or significantly prohibit profit distribution?），如果利润分配限额低于50%，即可视为非营利性组织。中国专家总体认同萨拉蒙教授团队提出的非营利组织界定标准，认为选取的测试工具概念清晰，但“受政府控制”测试在中国存在模糊地带。有学者提出中国部分社会组织系国有资产兴办，“不受政府控制”的标准很难操作，从国民经济核算角度，需提取机构财务细节数据才能判断是否属于非营利部门，实践中很难执行。[21]有专家对“利润分配限制”的标准提出疑问，因为机构有可能通过利益定向输送的方式“伪装”为非营利组织，现有的五项测试工具可能难以分辨此类情形。[22]有专家认为如按照中国现行法规，农民专业互助合作社盈余是可以分配的，并未规定具体分配比例，实践中可能出现部分年度分配比例大于50%、部分年度低于50%等动态变化，按照萨拉蒙教授提供的测试工具该类型无法准确划分。
五、非营利部门统计体系建构的中外认识
中外非营利部门经济核算体系建构有何不同是一个广受关注的问题。中国职能部门专家认为，其核算应根据非营利部门主要参与的经济交易、服务对象以及控制和资助者的性质，应分别划归相应的机构部门。[23]其中，市场性非营利机构应划归企业部门，如从事市场生产的大学、医院，以及为企业服务的商会、农业团体、同业公会等。受政府控制、主要从事非市场生产的非营利机构应划归广义政府部门，其特征是以政府资金支持来弥补成本提供个人和公共服务，如公办学校、政府资助的研究机构等。收入来自捐助，不受政府大量资助和实质性控制，主要从事非市场生产的非营利机构应划归为“为住户服务的非营利部门”（NPISH），如慈善机构、宗教团体、动物保护协会等。按照上述标准，中国的NPISH部门包括三类单位：为住户服务的社会团体，各类宗教组织和活动场所，基金会。进一步的，中国开展NPISH核算的基础数据资料来源有两方面，一是民政部统计资料，其历史资料较完整，但分类不够详细，不能满足资金流量表、资产负债表的核算要求，且未包含宗教组织；二是经济普查资料，包含了全部非营利机构的详细分类信息，缺点是只能提供增加值，但不包括资金流量和资产负债所需的指标。中国现有数据基础与NPISH核算需要相比存在三个资料缺口，识别非营利组织属性的资料不足，区分财政全额出资和部分出资的群团组织所需的类型划分数据不足，NPISH部门较为详细的运营财务资料不足。因此中国目前尚不具备将NPISH从政府部门独立的可行性，可以从经济规模测量开始，逐步推进此项工作。
美国学者沃切克提出单独为非营利部门设立卫星帐户核算范式并设计了建立卫星账户的五个步骤。[24][25]第一步是识别出经济体中所有的第三社会经济部门（Third Social Economy,TSE）的单位，通过测试工具考察该组织是否具备自治性、不受政府控制的、自愿性、利润分配限制等标准。第二步是识别出所有的国民经济统计账户（(System of National Accounts,SNA)）数据当中所显示的TSE单位。第三步是创造一些针对TSE领域的专门数据，对TSE领域的SNA数据开展计算，包括资金流量数据、劳动力数据（含志愿者数据）、金融数据等。第四步是针对那些未包含在核心SNA表中的非营利组织，需要为其建立额外的数据字段。第五步是开展具体的核算统计。在上述步骤基础上，非营利部门卫星账户的实施需要区分不同科目和数据口径，一是要考察市场生产者的非市场产出，二是要区分政府对非营利部门的补助和补贴，三是分别考虑两种估算方式并综合应用，即以国民经济核算体系（SNA）为主的方式，以及非营利部门生产成本高于市场销售额的方式。中国学者认为在中国2016版国民经济核算体系中开展为住户服务的非营利部门核算相对可行，因为所涉及的四类数据缺口正在补上，而受制于现行统计工作的制度安排，中国当下开展卫星账户核算较为困难。[26]
六、非营利部门经济核算研究展望
基于中共中央党校（国家行政学院）马庆钰团队关于“非营利部门经济贡献测算研究”成果召开的“2019非营利部门经济核算方法与体系建构国际研讨会”，就该领域研究形成了一系列新共识，也衍生一些新的学术命题，这将有力推动非营利部门经济核算研究和实践走向深入。
在非营利部门的范畴认定方面，对非营利机构（NPI）界定的标准已取得共识。包括组织性、独立性（制度性的独立于政府）、不分配利润、自治性、自愿性参与等五要素，同时符合上述五要素的才被纳入非营利部门。在非营利部门的范畴认定基础上，未来需要规范其操作性、形成共识，如“组织性”在不同等级制度的国家中如何确定，“不分配利润”?的限额标准如何把握，等等。
在非营利部门测量范围方面，需要增进认同和形成国际可比性。中国非营利部门经济规模测算研究采用的是严格的注册范围，针对官方登记、参加年检的三类社会组织；国民经济核算体系（SNA）将非营利组织分拆归口到市场、政府等部门中；第三和社会经济部门（TSE）将志愿服务等非组织化的内容纳入了体系。上述不同统计测量范围都是为服务于特定研究目的，但应在细分项目上实现清晰的界定划分，在上述不同口径、不同国家之间实现可比，在基础数据收集上实现共享。
在非营利部门统计体系方面，形成了互为补充的两类取向，在具体应用中有待进一步明确。一是按照国民经济核算中“为住户服务的非营利部门”统计，属于核心账户体系；二是采取卫星账户方式，属于扩展的账户体系，从而形成了对非营利部门的完整刻画。学界对两类方式的信度、必要性等形成了共识，但其可行性面临争议，有待研究。包括非营利组织的机构单位如何识别、非营利组织收入数据获取困难，非营利部门机构分类困难等。
在非营利部门核算的标准兼容性方面，关于中国特殊的社会特征及非营利部门特点，将影响中国非营利部门核算体系的范畴和特征构造，因此有必要研究契合中国非营利部门特点的核算安排与实施路径。
纵览国内外非营利部门经济核算研究成果及研讨会的新进展，可发现理论与方法逐步完善，所积累的实践经验也在丰富和修正有关理论。未来仍需进一步探索如下学术前沿话题：一是以非营利机构界定方法、志愿服务测量等为代表的基础理论有待突破；二是以非营利机构身份分类、非营利机构的非市场产出核算为代表的核算方法有待完善；三是国际标准与中国的兼容性有待结合。有理由相信，立足国际前沿进行跨国对话，将有助于推动中国非营利部门经济核算方法与体系建构的新进展。
[ 参 考 文 献 ]
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[26]伏虎.“非营利部门经济规模测量方法与统计体系”国际研讨会在京召开[J].中国行政管理,2019(3).
