[作者简介]崔禄春，中共中央党校（国家行政学院）研究室巡视员、研究员；安森东，国家市场监督管理总局发展研究中心高级经济师。
[摘 要] 运用大数据进行国家治理成为全球发展新趋势。近年来，我国运用大数据助力国家治理上下同心、戮力开局。同时，我国大数据助力国家治理还存在一些突出矛盾和问题。通过对影响我国大数据助力国家治理瓶颈问题的研究，提出大数据助力国家治理现代化夯实“六个基础”、实现“六个助力”的建议。
[关键词] 大数据；国家治理；对策研究
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
随着信息时代的到来，大数据发展战略得到全球各主要国家的高度重视，大数据浪潮风起云涌，正在成为国际竞争新的角力场，同时也成为经济、文化、社会、生态文明建设和国家治理现代化的重要引擎。以习近平同志为核心的党中央登高望远、科学决策、精准施策，高度关注和重视大数据在国家治理中的运用。推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标； 习近平总书记在党的十九大报告中进一步明确提出，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化；2017年12月，中共中央政治局第二次集体学习时，习近平总书记强调，要审时度势、精心谋划、超前布局，充分运用大数据提升国家治理现代化水平。
大国治理需要大智慧，大数据支撑大智慧。从全球范围内大数据发展经验看，大数据具有开放、智能、价值、应用、保障等典型特征； 从大数据助力国家治理角度看，大数据有利于提高国家治理的精准性、高效性和预见性。 针对我国目前“信息孤岛”林立、数据共享体制机制不顺、立法执法缺位异化、大数据思维缺失严重等突出问题， 亟需戮力同心、夯基垒台、固本培元，为破解治理难题，提升国家治理现代化水平奠定坚实基础。
一、大数据对国家治理的影响
1989年，作家Erik Larson为Harpers杂志所撰写的一篇专栏文章中首次提出大数据概念。2001年，高德纳（Gartner，当时是META Group公司）分析员Doug Laney首次界定了大数据的内涵，提出：各种数据呈现Volume（量）、Velocity（速）、Variety（类）三个维度的明显变化，［1］随着物联网（Internet of Things，IoT）和云计算（Cloud computing）等技术的蓬勃发展，大数据将发挥越来越大的作用。联合国2012年5月发布了《大数据促发展：挑战与机遇》白皮书，对如何利用互联网数据推动全球发展进行了探讨。大数据是当代新型战略资源，对国家决策模式、治理模式和治理方式均具有重大影响。［2］
（一）大数据影响国家决策模式
决策模式深刻影响国家治理模式和治理方式，决策能力的高低和决策质量的优劣直接关系到国家治理水平的高下。长期以来，以部分地区的成功实践经验为作为标杆引领和参照系，为其他地区乃至整个国家的治理作为学习借鉴的样板［3］，这种以点盖面的传统决策模式一直处于主导地位。在大数据时代，国家治理决策的基础和依据从“样本数据”变为“全体数据”，从而使决策更加科学和精准。
（二）大数据影响国家治理模式
大数据时代，将彻底改变传统上只注重宏观数据、偏好把握主流导向的模式，在数据监测中从关注宏观数据转变为重视微观数据的运用，进行网格化管理，［4］同时，大数据时代既注重把握事物发展的规律、趋势、方向，又注重把握事物发展的路径、节奏和过程，精准研判事物发展的走向和苗头变化。这使得源头治理、系统治理、前瞻治理、精准治理有了坚实的基础和可靠的保障。
（三）大数据影响国家治理方式
在大数据时代，国家治理方式将发生重大变化，公共产品和服务提供部门将实现“一门式”或“一站式”服务，对社会需求的反应将更加敏锐，响应将更加迅捷，协作将更加紧密，服务将更加贴心，服务的质量和效益将实现跨跃式提升。如：公共产品和服务提供部门通过对社会公众互联网浏览偏好、栏目关注度、在线服务申请等活动的数据挖掘，可实现对社会公众需求的有效预测，进而为其提供个性化、精准化的公共服务，［5］以改变当前公共产品和服务提供过程中存在的针对性差、过于模式化的窘境。［6］
二、信息孤岛影响大数据作用发挥
近年来，大数据浪潮席卷全球，受到国家和社会各界高度关注。大数据具有成为国家治理重要驱动力和“幕僚高参”的优秀潜质。同时，在此过程中，也存在大数据整合共享艰难等突出问题，严重制约了其助力国家治理现代化作用的充分发挥。主要表现在以下几个方面。
（一）数据共享实施举步维艰
数据资源这个酣睡的“宝藏”一旦被全面挖掘和应用，其价值将非常巨大，很难预计。然而，目前部分地方政府和部门为了自身利益，对其所拥有的数据共享意愿不强或具有抵触情绪。同时，不同地方政府和部门的数据资源由于时空不同、主体各异、业务多样等原因致使数据格式不一、系统异构和数据割据，“电子化”数据碎片难以充分整合和有效利用，形成数量众多的“信息孤岛”，数据共享困难重重。
（二）数据共享体制保障不力
国家治理强调多元治理主体的合作与共治，这需要国家各相关部门所掌握的数据能够实现共享，以及在此基础上多元治理主体的工作协同。目前，这方面仍存在体制保障不力、工作不到位等突出问题。如：平级政府部门数据资源共享的方式主要还是传统协商方式，程序繁多、用时较长、效率不高。不同层级的政府和部门之间，由于存在行政上的领导与被领导关系或业务上的指导与被指导关系，上一层级政府和部门提出的数据共享要求，下一层级的政府和部门一般会按上级的要求及时和比较充分地提供；而下一层级的政府和部门向上一级提出的信息共享请求，有的上级政府和部门会以各种理由堂而皇之地拒绝，从而使得不同层级的信息共享呈现明显的不对称性。
（三）立法、执法缺位与异化并存
一方面，相关法律规范缺位。健全的法律法规和制度规范是数据公开和共享得以实现的基础和依据。目前我国相关法律法规和制度规范尚未建立或不够完善，数据公开和共享无法可依的问题还比较突出。另一方面，数据公开和共享异化。如：2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》出台后，各地制定出台了相应的地方规章或办法，但在实践中，“公开是原则、不公开是例外”变异为小事、一般事项和结果公开，大事、重要事项、过程不公开等怪象。
（四）大数据思维缺失严重
大数据是一场深刻的技术革命，推进国家治理现代化需要革除数据垄断、突出数据共享、强化数据挖掘、实现数据价值。大数据又是一场全方位的管理革命，推动公共管理与服务加速实现现代化。当今，全球越来越多的国家（地区）将大数据上升为国家（地区）发展战略。调研发现，部分领导干部对大数据的认知不够全面和深刻，没有将大数据上升到战略高度去理解和把握，在工作中不懂、不会、不愿利用大数据辅助决策和管理。
三、大数据助力国家治理现代化的建议
要在大数据存在整合艰难等突出问题的情况下发挥大数据在国家治理现代化中的作用，必须上下同心，攻艰克难，强根固本，砥砺奋进，通过夯实“六个基础”，实现“六个助力”。
（一）夯实“六个基础”
1. 夯实大数据开放共享基础。开放和共享是大数据的本质特征。习近平总书记2016年6月在乌兹别克斯坦最高会议立法院演讲时指出，要深入开展教科文卫体等领域合作，建立大数据交流平台。国务院具体部署了政府数据资源共享开放、国家大数据资源统筹发展、政府治理、公共服务四项大数据重大工程。为此，国家大数据战略实施亟待整合公共数据资源，制订共建共享法规、制度、办法、标准和流程，提升政府数据信息的科学性、一致性和精准性，构建大数据开放共享机制，提高数据共享能力，推动公共部门将非秘密数据向社会开放。在大数据对外开放与合作方面，建议在国家层面做好信息资源开放和共享顶层设计，形成大数据大开放格局。在大数据国内开放共享方面，建议成立专门机构、组建专门队伍，按照“一数一源、授权使用、分层管理、分级应用”原则，建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的运行机制，依托国家已有信息化设施和系统，构建系统、完整、科学、高效、分层的政务云服务平台，以及政府与社会联动的数据采集、共享机制，逐步实现民生保障服务相关领域和部门的数据向社会开放、与社会共享。
2. 夯实大数据能力建设和应用基础。习近平总书记强调，大数据采集和应用要加强研究、加大投入，力争走在世界前列。当前，政府掌握的海量重要数据大多处于“休眠”状态，如何发挥这些“休眠”数据的价值，是当前亟待解决的突出问题。为此建议：一是在政府治理方面，借力大数据的深度挖掘和全息呈现，加速公共产品和服务提供部门从“主观经验”式管理向“数据支撑”式治理转变。二是在公共服务领域，通过大数据应用，实现智慧业态和智能服务，重构公共服务新范式。三是在平台建设方面，公共产品和服务提供部门通过网站信息发布，实现数据开放共享；通过APP业务开发应用，向社会提供便捷、高效的公共服务。
3. 夯实大数据法律制度和流程建设基础。习近平总书记2016年4月在网络安全和信息化工作座谈会上指出，要依法加强对大数据的管理，重视数据安全。为贯彻落实好习近平总书记这一重要指示精神，建议：一是加快大数据相关法律制度建设。大数据的收集和使用涉及国家信息安全等内容，数据的应用开放共享必须在立法层面明确相应的边界、原则和规则，并依法依规进行监管。为此，要抓紧制定出台反对和打破数据垄断、促进和保障大数据发展的法律法规和制度建设。二是高度重视大数据安全体系建设。要聚力做好大数据安全防控和保障体系建设，国家相关部门要制定大数据技术标准和运营规范，明确数据保护的内容、责任主体、级别要求等，实现数据开放共享和安全保障双向促进。三是加快建立数据质量管理规范和流程建设。要高度重视一体化数据质量管控体系建设，统一数据质量测量标准，健全质量管控流程，从制度和流程建设两个方面保证数据的精准和有效。要制定严格规范的数据采集、储存、处理、推送和应用流程，实现数据的开放、流动和共享，降低治理成本,提高治理效率，提升治理效能。
4. 夯实大数据思维和意识基础。领导干部的大数据思维和大数据意识对实现前瞻、实时、科学和精准决策事关重大。大数据能够帮助各级党委和政府的决策者对海量的实时“微数据”和“微事件”进行掌握、挖掘、关联，把握数据中蕴含的规律性、趋势性、苗头性、潜在性问题，综合研判经济社会发展趋势，全方位提升公共决策和国家治理的效率和质量，更好回应社会各界关切，及时解决突出矛盾和问题，有效防范和前瞻性化解风险隐患。为此，建议：一是将大数据纳入党校、行政学院以及其他干部教育培训机构的核心课程；二是建设一个高质量的“大数据与国家治理实践案例库”；三是邀请大数据名师名家讲授我国大数据发展战略和世界大数据前沿理论与实践发展动态，邀请大数据应用领先的政府部门分享其成功经验，通过国际和国内、理论和实践的多维透视和现实说法，进一步增强各地各级干部的大数据思维和意识。
5.夯实大数据隐私保护体系建设基础。大数据时代，信息开放共享是一把“双刃剑”，既有利于提升国家治理能力和治理水平，又可能给公众信息安全和隐私带来威胁。从一定意义上说，促进信息开放共享与保护公民信息安全和隐私同等重要，保护公民信息安全和隐私是建立和完善大数据安全保护体系的重要内容。因此，要抓紧制定和完善公民信息安全和隐私的标准和法规。加快制定大数据隐私保护制度，明确隐私保护的内容、责任主体、级别要求等，实现数据开放需求、隐私保护需求和安全保障需求之间的平衡。加强对大数据相关领域，特别是互联网交易、电子商务等数据集中型产业的监管和保护，进一步完善数据交易市场规则和相关权益的规定，在促进信息开放共享的同时实现对公民个人信息安全和隐私的有效保护。
6.夯实大数据人才政策保障与实施基础。人才是第一资源和第一生产力。大数据时代，大数据人才队伍建设是大数据战略实施的基础和保障。国家大数据战略的实施必须加强对大数据人才的引进、培养和使用，特别是国家治理方面大数据高端人才的培养和使用，不拘一格使用和重用人才。制定切实可行、吸引力强的激励措施，鼓励国家公共产品和服务提供部门开展大数据理念和技能培训，提升领导干部和一般公职人员的大数据思维和大数据应用能力，建立数据驱动型决策理念和实践。在大数据课程培训方面，开设大数据助力国家治理相关课程，培养学员大数据思维和应用能力，加快培养一支具备大数据思维和应用能力的新时代国家治理干部队伍。
（二）实现“六个助力”
1. 助力国家治理现代化顶层设计切实可行。国家治理现代化是一个主体多元、要素多样、开放复杂、动态发展的社会巨系统，任何单一主体、单一力量难负其重、难承其压、难担其责，需要各界共同参与、倾力奉献。国家治理现代化顶层设计要统筹治理目标、治理主体、治理客体和治理过程，前瞻谋划、系统运筹、周密设计。为抢抓大数据千载难逢的黄金发展期，我国出台了《促进大数据发展行动纲要》等重磅文件，为大数据在国家治理现代化中发挥应有作用提供了切实保障。
2. 助力国家治理现代化决策科学高效。科学决策是国家治理的核心和关键。在信息呈现爆炸式增长的今天，科学决策越来越离不开大数据的支撑和保障。决策者要实时发现、深度挖掘海量“微数据”、“微事件”背后的规律、倾向和内在关联，使“信息孤岛”有效链接、孤独不再，从而实现公共决策有理有据、科学高效，第一时间回应公众关切，第一时间满足公众期待，第一时间付诸社会实践。
3. 助力国家治理现代化进程加速推进。把中国特色社会主义的道路、理论、制度和文化优势转化为国家治理现代化的胜势，涉及指导思想、主体力量、制度建设、技术进步等诸多要素。充分发挥大数据的驱动和支撑作用，有利于形成系统、科学、规范、完备的制度体系，保障国家治理始终遵循科学性、战略性、系统性和有效性原则，加速推进和实现国家治理现代化。
4. 助力国家治理现代化效能持续提升。大数据的开放流动、共建共享，能帮助国家治理主体精准预测经济社会发展趋势、方向、路径，科学判定社会公众服务需求、引发社会治理危机和公共安全事件的主客观条件和因素，有利于实现有效的事前预防和事中事后控制，从而降低治理成本、提高治理效率、提升国家治理整体效能。
5. 助力国家治理现代化精准定位和精准施策。国家治理现代化是一场广泛、深入的“持久战”。通过大数据对国家治理进行系统分析，精准定位国家治理所处的发展阶段，精准总结国家治理取得的发展成就，精准分析国家治理存在的主要问题，精准确定国家治理面临的主要任务，为决策者实时提供推进国家治理现代化的翔实可靠数据和进行数据挖掘后极具参鉴价值的信息，帮助决策者参照目标变量，准确掌握国家治理现代化的进程、成效和不足，并针对评估结果及时调整和校正下一步的治理方向、治理路径和治理举措。
6. 助力全方位支撑和推动“放管服”改革。一是借力大数据推动政府简政放权改革。简政放权是转变政府职能的重大战略举措。大数据的开放共享和共建共赢，有利于除障破篱、疏经活络，最充分、最有效发挥国家和地方各类数据资源的功能，促进国家治理智能化和扁平化，倒逼加快简政放权和政府职能转变，更好发挥政府作用。二是借力大数据实现政府对市场的实时高效监管。推动公共产品和服务提供部门的数据共享，通过云计算等技术对市场形势进行综合分析、科学预判，实现对市场的统一、实时、高效和前瞻监管。三是借力大数据提升政府对市场主体的服务水平。通过数据共享和数据挖掘，助力政府以市场需求为导向，精准判断市场主体的真实需求、实时需求和潜在需求，从而前瞻性地做好提供系统、智能、精细、贴心服务的各项准备和实时服务。
［ 参 考 文 献 ］
［1］Laney, D. 3D Data Management: Controlling Data Volume,Velocity and Variety[EB/OL].[2015-02-03].http:// blogs.gartner.com/doug -laney/files /2012/01/ad949 -3D - Data -Management -Controlling -Data -Volume -Velocity - and-Variety.pdf.
［2］李一男. 世界主要国家大数据战略的新发展及对我国的启示——基于PV－GPG框架的比较研究［J］. 图书与情报，2015（2）.
［3］深圳市福田区课题调研组.推进大数据时代社会治理创新——以深圳市福田区为例［N］.学习时报，2014-12-29.
［4］马琳.数据时代下的社会管理创新［J］.领导科学，2013（32）.
［5］苑雪.大数据时代网络社会管理中的政府行为模式创新［J］.广东行政学院学报，2013（4）.
［6］高华丽，闫建. 政府大数据战略:政府治理实现的强力助推器［J］. 探索. 2015（1）.
