食品药品安全直接关系着人民群众的身体健康和生命安全,关系着经济发展与社会稳定。经过多年治理,我国食药安全局面明显向好,但形势依然严峻、问题依然突出,需大力提升法律规制水平与科技支撑能力。
制法修法方面。近年来,食药安全方面的制法修法力度明显加大,但内容的科学性、系统性、协调性以及立法技术的精巧性都有待提升。
这首先表现为,行刑法律规范的“立法衔接”尚未顺畅、平滑,不同部门主导制修的行政法律与食药安全标准,前后左右的观照与协调不足,给将来案件查办中的行刑衔接埋下诸多隐患。为此,相关各方应提升关键问题的共识度,形成共同制颁有关法律规范及禁止性名录的有效机制,推进立法执法的全程畅通。
其次,包括食药安全在内的行刑衔接法律位阶较低,难以满足现实需要,高位阶法律建设亟待加强。为此,可先由全国人大常委会牵头制定《关于加强行政执法与刑事司法衔接的决议》,时机成熟时,再制定单行法律,并完善相关配套制度。
再次,延宕多年的部门主导立法的问题亦尚未完全解决,食药立法的科学性、公正性受到一定影响。机构改革、职能归口后,这一问题有所改善,但相关部门科学起草、高效审查、统筹推进法律草案的能力,则又面临新考验。
其四,在食药法律和标准制修订中,立足国情与接轨国际方面,尚嫌蹒跚稚嫩,某些方面甚或进退失度。同时,在当前食药安全压力加大的情势下,立法的应急色彩明显。为此,可进一步完善制法修法机制,更广泛听取理论界与实务界、法学界与科技界、行政法学与刑事法学界等密切相关领域的意见。
其五,面对食药案件查办的各种难题,立法解释缺位,司法解释给予了及时弥补,但一定程度存在越位,相关清理工作宜及早提上日程。
其六,刑事立法由“厉而不严”向“严而不厉”的发展,符合司法文明的大方向。但鉴于我国法律文化传统和当前食药安全形势,这一进程宜细分为“厉而不严”“既严又厉”“严而不厉”等几个渐次发展的阶段；在周延立法内容的同时,要进一步提升立法技术,加强法律规定的可操作性。比如,关于食品犯罪的特别法条只有第143、144条。但由于法律规定的模糊、相关技术支撑的乏力,第143条的生产、销售不安全食品罪,在司法实践中难以落地。行刑法典如何衔接,实践部门难以把握。
执法司法方面。我国食药安全治理尚处于初始阶段,相关法律制修中不可避免的存在一定的探索性、不成熟性,加之各方对相关问题认识的不一致性,导致食药案件办理中“同案异查、一地一策”现象严重,甚至同省的不同市、同市的不同区县之间都存在类似问题,法律的权威性受到严重削弱。为此,在食品药品的制法修法中,要高度重视社会危害性的考量,以最大程度取得国法与人情、立法与司法的允协,减少法律执行中的偏差与阻力。而在执法司法中,则应更多强调规范违反性的考量,要更多坚持形式理性,不能动辄以有无实质危害来冲击现有法律规范。况且,食品药品犯罪属于行政犯,其往往侵害多重法益,不能简单的以某一方面法益未受明显侵害而完全否定其行为对其他法益的严重侵害。这一点,在公安机关与检法机关之间,常常存在较大分歧,尤应引起重视。
在刑事政策的理解与把握方面,目前各方存在不同认识。刑事法律是保障犯罪嫌疑人权利的大宪章,但也同样是保卫社会的最后一道屏障。在后工业时代的风险社会下,食品药品类犯罪对公众健康以至生命安全的危害巨大、不容小觑。鉴于当前食药安全的严峻形势,在刑事司法方面,应继续坚持“宽严相济、以严为主”的刑事政策。
在食药安全治理中,各层级的执法司法主体,除了要真正重视起食药安全、不能口惠而实不至外,还要进一步加大食药安全法律知识及典型案例的宣传,并充分发挥行政监管部门的引导、预防、分流作用,做好集中宣教与培训。如此,既能避免“不教而刑”,还能较好解决行为人“明知”的证明问题。
机构改革后,为减少过渡期内的震荡与冲击,各层级要尽快磨合,统一执法理念、执法装备、执法文书,迅速发挥部门整合后的拳头作用。日常监管、办案中,有关部门则要善于梳理、提出执法司法建议,引导各类实体企业、电商企业等加强自律,通过调整经营模式、加强合规治理等方式,强化源头防控。
目前食药安全监管工作中,食品的国抽、省抽及药品的飞检等抽检制度,起到了较好的过程监督作用。但在抽检指标、抽检机制、问题处理等方面,仍存在较多问题,亟需较大变革。
科技支撑方面。食药安全治理涉及多个学科领域。而对食药安全风险的识别、评估与规制,更多是科技问题而非简单的规范问题。为此,其一,应大力健全食药安全国家标准体系,并注意与我国二元化的食药安全治理机制相协调。即不但要健全、更新、补充食药安全标准,为行政执法提供科学依据,而且要尽快建立与行政执法相平行的食药安全刑事风险的标准体系,推动犯罪治理的科学化；其二,拓宽食品安全风险评估的实践应用。食品安全风险评估不但是制定食品安全国家标准的前提,更是在没有国家标准的情况下执法司法活动的重要参考。目前,这一功能尚处于“沉睡”状态,发掘、提升的空间巨大；其三,尽快建立危害食药安全司法鉴定制度。目前的检验检测主要服务于行政监管需要,而对刑事治理的保障极为有限。综合考量我国食药违法犯罪现状和实践需求,可首先推进构建食品司法鉴定制度,大力培育和发展具有第三方性质的食品司法鉴定机构,有力解决当前严重制约食品犯罪打击的瓶颈问题。
(作者系中国人民公安大学法学与犯罪学学院教授、博士生导师,食品药品与环境犯罪研究中心主任)
