曹海峰
[摘 要] 新时期，我国消防救援队伍体系建设迈出了职业化改革的第一步。国家综合性消防救援队伍集体转制，核心职能开始向综合应急救援方向转变，消防管理体系专业化时代到来。但同时，我国现有的消防救援队伍体系仍存在总量不足、结构不优、核心应急救援能力存在短板、组织指挥体系有待完善等突出问题。为此，新时期要加快构建“国家综合—地方专职—社会志愿”一体两翼的消防救援队伍体系新格局，并从强化顶层设计、完善管理制度、改善薪资待遇、提高装备水平等方面多管齐下，共同推进我国消防救援队伍体系的发展。
[关键词] 消防救援；转制；职业化
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
新一轮机构改革中，消防队伍集体转制，成为综合性常备应急骨干力量，这是我国消防救援力量体系建设迈向职业化的关键性一步。随着国家综合性消防救援队伍的组建和《消防救援衔条例》等相关法规的颁布，国家层面的消防体制改革初步到位。下一步，如何更好地完善我国的消防救援队伍体系，提升其应对各类自然灾害和事故灾难的应急救援能力，成为新时期面临的一个重大现实课题。
一、新时期消防体制改革带来的队伍体系变化
（一）消防救援队伍体系职业化进程正式开启
新时期，我国国家综合性消防救援队伍的身份和编制发生重大转变。消防救援队伍由原来的公安现役集体转制成行政编制，成建制划归应急管理部。这次转制带来的最大变化是，今后消防员成为一种职业，承担综合消防救援的重任，由此拉开了我国消防体制职业化改革的序幕。“中国消防救援队”正式成立后，这支由应急管理部统一管理的国家综合性消防救援队伍呈现出“准军事化”的特点，实行统一领导、分级指挥。新组建的消防救援队伍实行分类管理，人员分为管理指挥干部、专业技术干部和消防员三大类，每一类分别设置不同的衔级，实行职级与衔级同步设置。消防队伍向职业化方向转变，意味着消防员正式告别“铁打营盘流水兵”的局面，以往长期困扰消防队伍的人员稳定性问题，例如之前消防部队人员流动性大，部分消防员两年服役期满便退役，年轻消防员积累不够和经验不足，缺乏经验丰富的消防专业教员等突出问题，将从制度上得到根本改观。
可以预期，消防救援队伍改革到位后，既能够充分保留原先军事化管理体制下形成的纪律严明、作风优良、敢打硬仗、甘于奉献等“军事化”特征明显的惯性优势；又能够很好地适应当前我国经济社会快速发展对消防救援这一特殊公共服务产品所提出的新的更高要求。正因如此，无论是从消防队伍自身发展的角度来看，还是从国家经济社会发展的角度来看，此次消防职业化改革都是一项利国利民的重大举措。
（二）消防救援业务开始向综合化方向发展
此次消防队伍体制改革后，消防救援队伍的核心职能发生重大转变，消防救援业务开始向综合化方向发展。由“消防”转向“消防救援”，亦即从以往更注重消防职责，转向了消防加救援的综合职能。这从消防机构的名称和职能变化中可以得到明确印证：其一，2018年10月9日，原公安部消防局剥离出来，整体划入应急管理部，并更名为消防救援局，名称从“消防局”扩充为“消防救援局”，相应地职能也从以往更加聚焦于火灾防范与灭火扑救，拓展为既有火灾消防、灭火扑救，又有相关灾害和事故的人员搜救与抢险救援活动，[1]更加体现了“综合应急救援”的特点。其二，2018年11月9日，习近平总书记在向新组建的国家综合性消消防救援队伍授旗并致训词时强调，改革转制后的消防救援队伍，“作为应急救援的主力军和国家队，承担着防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的重要职责”。[2]可见，党中央对消防队伍的定位除了强调综合性以外，还突出了其应急救援主力军和国家队的地位，承担的是对各类自然灾害及事故灾难进行风险防范、应对处置和应急救援的重任。今后，按照党中央的统一部署，消防救援队伍将在应急管理部的统一领导下，进一步拓展职能范围，全面提升自身开展综合性应急救援任务的各项能力。
当然，消防队伍职能的转变并非完全另辟蹊径的“断崖式”改革，而是体现了一定延续性的“渐进式”变革，是党和国家在充分吸收以往相关法律法规和政策文件精神的基础上，做出的符合当前我国消防救援现状要求的一项重大决策。事实上，关于消防队伍的职责，早在《消防法》中就对当时消防部队的职责进行了界定，其中第三十七条明确规定，“公安消防队、专职消防队依照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作”，这里突出的是以抢救人员生命为主的救援职责。随后，国家相继出台的一些关于消防队伍建设的指导意见和相关文件中，对消防队伍的职责也做了适当的拓展。例如，在国务院关于加强基层应急队伍建设的意见中，提出各基层政府要依托消防队伍建立综合应急救援队伍。而且，消防队伍职能的转变也是我国应急救援实践发展的现实要求。在实践中，很多地方的消防队伍承担的消防救援工作中，已经有超过一半的任务是灭火以外的应急救援任务，在上海、北京、广东、江苏等发达地区，有的地区灭火救援以外的任务甚至占到70%~80%。
（三）消防管理体系专业化时代到来
改革后，消防部门在消防管理体系中的角色由原来集“审核员”、“裁判员”、“运动员”于一体成功实现了“分身”，以往“三合一”的职能模式成为历史。消防“审批—救援—监管”的主责部门发生转变，职责实现分离，消防管理体系专业化时代到来。工程建设项目的消防审批职责划归住建部门，而消防验收职责则与其他验收职责进行合并；火灾防治、规章标准制定、消防安全监督管理等职能由应急管理部门中的火灾防治管理部门负责，消防救援则由消防救援局及其下属的消防救援队伍承担。
根据国办印发的《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》规定，消防设计审核职能被统一并入施工图设计文件审查，由一家主管部门统一进行审查，其他相关部门不再进行技术审查。同时，消防验收与规划、国土、人防等验收进行合并，实行联合验收，并且“统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见”。[3]随后，中办、国办联合下发了关于调整住建部职责机构编制的通知，对消防设计审核职能进一步进行了明确，将原属公安部指导建设工程消防设计审查的职责并入住建部。与此同时，从应急管理部和各地应急管理机构改革后的组织机构设置情况看，火灾防治、消防监管、标准规章制定等侧重于”防”的相关职能将由专门的内设部门负责，从而实现“消”与“防”的分离。
由此可见，今后关于工程建设项目的消防审核和验收职责将更加集中，审批效率也将大为提升。消防审核、消防安全监管等职能从原先的消防管理部门剥离后，前端入口审批环节、过程消防安全监管环节、后端应急救援环节将分别由不同的部门和队伍负责，体现了“专业的人做专业的事”的专业化管理思路。由此带来的好处显而易见，一方面，在入口环节上，可以打通以往多主体审批带来的专业壁垒，体现审核工作的系统性。例如，以往消防部门主管消防审批，而住建部门主管施工图纸设计审核，由于两者关注的重点完全不同，难免会出现要求不同甚至截然相反、“打架”的情况，有的甚至埋下安全隐患。这其中最典型的问题是，住建部门和消防部门对于城市高层建筑外立面保温材料的不同认知，住建部门的关注点在“保温”、“节能”，而消防部门的关注点在“防火”、“阻燃”。消防体制改革到位后，所有审批集中于一个统一的部门，类似矛盾和问题将从系统上得到根本解决。另一方面，更重要的是，消防救援队伍将能够腾出更多的精力，将关注焦点切实放到如何提升自身的消防救援能力和专业化水平上来，可以在很大程度上解决以往消防审批验收和监管等环节上对消防队伍精力消耗过大、羁绊过多的情况。
二、新时期消防救援队伍体系建设面临的新问题
（一）消防救援队伍总量不足、结构不优
随着我国城镇化的快速发展，对消防救援工作提出了新的更高要求。然而，当前我国的消防队伍总量不足，且队伍结构不够优化，尚不能完全满足经济社会快速发展对消防工作提出的现实需求。
综合性消防救援队伍改制完成后，我国的消防救援队伍体系按照消防员的来源和身份构成，大致可划分为四大类，即按照消防救援衔条例管理的综合性消防救援队伍（即原公安消防部队）、地方政府专职消防队伍、企业消防队伍和消防志愿者队伍。
其中，第一类是消防队伍的核心力量，也是此次应急管理体制改革的主体，人员总数约有17.2万名。同时，目前我国还有各类专职消防队伍约20万人，在各地各行业的消防救援工作中发挥着不可或缺的重要补充作用。但是需要指出，我国各类消防员的总量仍然维持在较低的水平上，消防员占全国人口比例约为万分之2.5，而在欧美发达国家，这一占比一般会达到万分之100-150，我国与先进发达国家在消防员总量上的差距还非常明显。[4]一般认为，一个城镇化率较高的国家，其消防员占总人口的比例应达到一定的水平，且城市站点分布也必须保证覆盖一定数量的人群。目前，我国的城镇化率已达到58.52%，居住在城镇的人口早已超过全球任何一个国家，而城市消防队伍的发展速度不但与城镇人口的聚集速度相比存在明显滞后，而且与国际通行标准相比也存在不小距离。
从队伍结构上看，当前我国的消防队伍体系中，地方政府专职消防队和企业消防队的队伍稳定性不足、消防战斗力较低。很多地方政府和国有企业虽然建立了自己的专业消防队伍，但是，由于经费来源受限，先进消防设备器材的配置水平不高；同时，由于工资水平相对较低，且缺乏必要的晋升渠道，导致人员身份认同度不高、流动性大，这些都在很大程度上制约了专职消防队伍的发展。
同时，消防志愿者队伍在我国尚处在发育培养和快速发展阶段，虽然人数众多，但实战能力普遍较弱，在应急救援中基本上还不能承担核心任务，更多的是从事救灾保障服务、防火宣传教育培训或者社区消防隐患排查治理等基础性工作。对比来看，在西方发达国家，志愿消防员在消防队伍体系中往往占据很大比重，并且是作为正规消防队伍来使用的，志愿者的身份并不影响其战斗力。例如，根据日本消防协会的数据，目前全日本共有各级各类消防员101万人，其中职业消防员16万人，消防团员（具备专业救援能力的志愿消防员）85万人，[5]志愿消防员的比例高达85%。同样，法国的国家消防队伍共有25.2万人，其中，具备并且长期保持实战能力的志愿消防员达到了20万人，[6]占消防员总量的79.4%。
此外，我国城市消防站点总量缺口较大，分布密度较低，消防站点建设的历史欠账一直未能得到及时补齐，欠账率高达34%。从现实维度看，很少有城市能够达到《城市消防站建设标准》中规定的消防站点分布密度和覆盖范围，我国绝大多数城市的消防站点建设亟待快马加鞭。从长远来看，消防站点的建设速度和投入力度与各地“十三五”消防事业发展规划提出的要求相比，仍然存在较大的差距。新时期，随着我国城市的快速扩张，城区面积不断扩大，对消防站点分布密度又提出了新的要求，消防资源供给与现阶段城市发展对消防保障能力的需求之间存在结构性矛盾，短期内站点布局的不足尚难以得到完全缓解。
（二）消防救援队伍的核心救援能力有待提升
消防改制完成后，消防队伍的职能得到大幅拓展，消防救援任务向综合化、复合型方向发展，这对新时期消防救援队伍的核心应急救援能力提出了新的更高要求。
机构改革后，从消防队伍出动和开展救援的实际行动看，其职能较之前已经得到大幅扩展。在山东寿光洪灾、广东沿海“山竹”台风、四川金沙江和西藏雅鲁藏布江因山体滑坡导致堰塞湖险情等几次重特大自然灾害的应对过程中，消防救援队伍首次作为主力在开展灾害救援、险情排除、滑坡体处置、抗洪排涝、人员疏散等与以往消防职能差异悬殊的灾害救援救助工作中，发挥了灾害救援的主力军和国家队作用。但同时，这也对今后消防救援队伍如何更好地应对各类自然灾害和事故灾难，成功实现能力上的转型升级和职能上的华丽转身，提出了新的考验。
新时期，消防队伍核心能力还存在一定的短板亟待补齐，主要包括：一是当前消防队伍能力体系无法适应“全灾种”灾害应急的需求。今后消防救援队伍作为主力应对所有自然灾害和绝大多数事故灾难的应急救援工作将成为常态，这就迫切要求其能力体系结构做出适应性改进，以适应全灾种应急救援的最新需求。二是当前消防队伍能力体系难以满足一专多能的现实要求。“一专多能”作为消防队伍能力建设的目标已经提出多年，但在新形势下如何解决好“一专”和“多能”之间的关系，做好不同类别任务之间的无缝衔接，打造真正体现专业化水平的消防队伍能力体系，还需要认真研究并作为重中之重加以考量。三是当前消防队伍能力体系尚不能充分体现不同地方的差异化特色。由于我国自然灾害的分布地域差别显著，如何因地制宜地做好各地区消防队伍的能力准备也是亟待研究和解决的一个难题。
近期，应急管理部消防救援局已经着手开始重大灭火救援课题研究，正在部署开展消防员等级达标训练体系研究。[7]以上提出的几个方面问题应当成为消防队伍能力体系建设的关注重点。
（三）消防救援队伍的组织指挥体系有待健全完善
改革后，消防救援队伍的权责关系发生较大变化，原先的组织指挥体系亟待健全完善。
一是消防救援队伍在灾害现场所有救援队伍中的统一领导和指挥地位尚缺乏制度层面赋权。应急管理体制改革后，消防救援队伍成为我国应急队伍体系的主力军和国家队，在重特大自然灾害和事故灾难的应急救援中，理应发挥核心地位并享有现场指挥权。但是，现有的法规规章中对于如何保证救援现场消防救援队伍的核心地位和指挥权力，并无明确规定。现实情况是，在很多特别重大突发事件的处置救援中，除了消防救援队伍以外，多数还需要安全生产救援队伍、森林消防队伍、交通水上搜救队伍、企业应急队伍以及医疗救援队伍等多种应急力量协同作战，如何在现场第一时间明确指挥权限和各自的救援职责，各类队伍能够迅速各就其位，在很大程度上决定着救援行动的效果甚至成败。既有的做法主要是靠现场临时协调来确定消防队伍在指挥体系中的核心地位，但由于这些队伍平时并无隶属关系，相互之间缺乏联合行动的默契，救援现场多头请示、效率低下的问题在所难免，难以确保形成救援合力，极端情况下甚至可能还会贻误战机。这种临时进行权责划分的模式既耗时耗力，又缺乏可持续性。消防队伍体系改革后，尽管能够在很大程度上解决消防救援、安全生产救援、森林消防队伍之间的协同问题，但是消防队伍仍然不是包打天下，这就要求从政策法规层面尽快加强制度设计，提前进行权责约定，以彻底解决各类队伍救援现场临阵磨枪的问题。
二是我国应急救援实践中长期以来未完全解决的专业指挥与行政指挥边界不清的问题，亟待借助此次消防体制改革契机进一步厘清。以往我国应急管理活动中对行政决策指挥与专业技术指挥不做严格区分的做法，已经无法满足应急救援日益专业化发展的要求。随着应急管理体制改革的逐步到位和消防救援任务的精细化，这种不加区分指挥模式的弊端日益显现。灾害发生后，各级党政领导干部一般都会赶往现场，对现场救援工作进行指导指挥，但是，这种高层领导的行政指挥并不能取代现场应急救援人员的专业指挥。今后，如果不能很好地厘清行政指挥长与现场指挥官之间的职责范围，解决职责交叉和边界模糊的情况，一方面可能会导致高层党政领导陷于具体事务而忽视了对宏观重大决策事项的关注，另一方面也可能会导致现场指挥官忙于向高层领导汇报而无法聚焦于具体处置工作。虽然在“十三五”应急体系建设规划中，提出要建立完善“现场指挥官”制度，但从现实情况看，各地执行的状况并不理想，多数情况下还是取决于赶赴现场领导干部对这一问题的认识和觉悟。因此，从长远来看，这种行政指挥与专业指挥职责不明的状况必须加以改进。
三是消防救援队伍的标准化组织指挥体系还有待进一步完善。近年来我国的消防救援队伍体系建设取得了长足进步，但在指挥的标准化方面还有一定的提升空间。与美国等西方发达国家相比，我国的消防救援队伍组织指挥体系关注更多的是现场救援行动本身，而对于确保救援行动顺利开展的策划组织、协调、后勤保障、财务、管理等外围工作以及新闻媒体接待、信息联络、安全保障等辅助功能关注度还远远不够。未来，随着消防救援队伍任务的不断扩展和救援难度的持续提升，保障救援行动的各项外围和辅助工作的重要性日益凸显，应当引起高度重视。否则，消防救援行动的科学性和系统性可能会大打折扣，一线消防员的紧急避险权也将缺乏制度化保障，类似天津港“8.12”事故处置救援中大量一线消防员无谓牺牲的悲剧仍有可能重演。
（四）消防救援保障体系亟待同步升级
消防救援队伍职能的扩展意味着对先进设备、专业器材需求的同步提升。从目前各级消防队伍的装备配备水平看，灭火救援设备器材的配备水平还需更上一层楼，同时，现有设备装备和救援器材配置水平距离今后开展全灾种救援任务的要求还存在较大差距。一则，消防灭火救援设备整体装备配置水平仍然较低。有的地区基层消防队伍的设备配置仅限于消防车，有的地区消防队伍在应对危化品火灾、开展防化洗消等专业性较强的救援行动时存在明显的装备器材短板，还有的消防队伍消防员防护装备和单兵装备还有待升级。二则，对于一些极端自然灾害救援所需的重型救援装备和特种设备还存在比较大的缺口，且各地区配备水平参差不齐。目前的消防装备难以保障高效开展水上救援、空中救援、城市高层建筑及地下管廊救援、山地救援等专业性强的行动。再则，应急救援物资的储备体系和调配机制还有待完善。不同地域物资储备的种类、数量和分布还需优化，关键救援物资的联储联备和紧急征用机制尚不完善，应急救援物资的调配和紧急运输投放机制建设也需要加强。
三、新时期推进消防救援队伍体系建设的思考
当下，职业化已成为中国消防救援队伍体系建设和发展的必由之路。为此，应紧紧抓住职业化发展的方向，建立完善的职业消防员队伍管理体系，按照不同队伍的定位和作用，加快构建并着力打造以国家综合性消防救援队伍为核心和龙头、以政府和企业专职消防队伍、志愿消防员队伍为辅助和补充的“一体两翼”消防救援队伍体系新格局。同时，要以消防救援队伍的结构调整和职能优化为契机，加快完善相关法律法规，细化各项配套制度和标准，持续改善消防员队伍的薪资和福利待遇，大力提升消防救援装备的专业化水平，推进我国消防救援队伍体系向职业化、专业化和科学化方向发展。
（一）全力打造国家综合性消防救援队伍体系新格局
对国家综合性消防救援队伍而言，当务之急是要尽快打造一支覆盖全灾种、全专业的网络化队伍体系，突出体现“国家队”和“核心骨干力量”的鲜明特色。具体而言，就是要打造包括一支国家级消防救援机动力量、若干支国家级专业性消防救援力量和大量地方综合性消防救援队伍的三级国家消防救援队伍体系。
应急管理部近期提出要谋划建设“1+N”的救援力量体系，即：打造包括一支应急管理部直属的国家级综合救援机动支队、27支国家级专业队伍和覆盖省市县三级的应急救援机动力量。[7]为了尽快实现这一宏伟蓝图，要尽快制定和出台综合性消防救援队伍建设发展总体规划和框架，明确各级各类综合消防队伍的定位和作用，并配套出台相应的队伍建设标准。国家级机动队伍在建设过程中，要突出“急难险重”和跨区域大范围调度的需要，同时还要考虑与国际救援需求的对接，打造成为能够代表中国消防应急救援形象的国家级“明星”队伍。
各地区则要在总体规划框架之下，突出“一专多能”的思路，既要保持综合性消防救援队伍的“综合性”特点，又要根据自身面临的主要灾害风险类别和生产安全现状，因地制宜地打造能够兼顾综合救援与地方灾害救援需求特色的消防救援队伍。例如，东南沿海地区的消防队伍建设要综合考虑台风、水灾等灾害救援的需要；西南地区的消防队伍建设要兼顾地震、地质灾害救援的要求；大江大河流域地区的消防队伍建设则要综合考虑水上救援的需求。
同时，国家层面的综合性消防救援队伍体系在建设和发展过程中，在强调“全能选手”的同时，还要注重打造“特长生”，即要按照专业化救援发展方向的要求，着力打造几支具有国际先进水平的专业消防救援队伍，如森林消防队伍、航空消防救援队伍、核生化消防救援队伍等。此类队伍定性为“国家级专业队”，由应急管理部统一调度，重点应对大范围和跨地域的巨灾和重大灾难性事故。（1）森林消防队伍。目前已转隶完成，下一步应着重在队伍的专业处置能力和磨合机制上下功夫，确保能够有效应对各类跨区域的急难险重的重大森林火灾或其他灾害。（2）国家航空消防救援队伍。目前尚未形成系统化的队伍体系，现有航空应急救援力量主要分布在个别地区和个别行业，没有形成航空救援力量的整体合力。为此，要借鉴国际先进经验，以直升机航空救援队和固定翼航空救援队建设为抓手，加快建立国家级航空应急救援队伍。直升机航空消防救援队伍在功能上要聚焦城市高层建筑火灾救援、高速公路消防救援、山地救援、灾情勘察、极端条件下的人员搜救、伤员紧急转运等常规消防救援力量无法企及的高难度救援行动，机动灵活地完成各项重大紧急救援任务。固定翼航空消防队伍可以与森林消防队伍联合建设，以森林消防救援活动中的空中灭火为主要职责，兼顾空中巡逻与查勘和大批物资运送等其他方面的紧急救援需求，共同打造科技含量高、救援效果好的现代化应急救援队伍体系。（3）核生化消防救援队伍。目前主要还是以军队专业力量为主，今后可考虑在应急管理部消防救援局的统筹规划和统一领导下，统合各省区市已有的相关特勤支队及其他专业力量，在功能适度拓展的基础上，建立起专门的国家级核生化消防救援队；同时配备先进的核生化救援设备和防化处置装备，以应对未来可能的重大核生化事故险情。
在全力打造国家综合性消防救援队伍的过程中，要紧扣“职业化”发展方向的要求，加快制定和出台相应的法规和标准，强化各项保障制度和政策措施。一是要尽快研究出台针对消防员公务员队伍的考录制度和考核标准，加大对实战能力的考核比重，充分考虑消防员队伍的特殊性，真正为国家培养一支能打胜仗、作风优良的消防救援队伍。二是要继续强化对国家综合性消防救援队伍的准军事化管理模式，完善晋升路径。按照党中央和国务院既定的方针，强化党对消防队伍的绝对领导，切实提升消防救援队伍的战斗力。三是要加快研究出台国家综合性消防救援队伍工资薪金标准，确保消防员的薪酬保持在较高的水平上，增强消防员的职业荣誉感和归属感。四是要尽快出台消防救援标准化指挥制度，进一步明确消防救援的指挥权责关系，为消防救援行动的标准化、模块化和规范化打下坚实的制度基础。五是要积极营造尊重消防职业、尊重消防队员的良好社会风气，积极吸纳有志于社会公益事业的热心市民参与到消防事业的发展中来。
（二）大幅提升专职消防队伍地位作用
今后要大幅提升地方政府专职消防队伍的地位和作用，将其定位为综合性消防救援队伍的重要补充和辅助力量，并与之互为补充、形成合力。目前，各级地方政府专职消防队已成为一支不可或缺的职业化消防救援队伍。今后要在巩固其数量优势的基础上，进一步提升其质量，将其打造成为国家消防救援队伍体系的重要一翼。
首先，要严格落实《消防法》等法律法规赋予地方政府专职消防队伍的职责，推动其与综合性消防救援队伍共同“承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作”。同时，还要根据消防体制改革的最新形势需要，适当拓展其在灾害救援和救助等方面的综合救援职能。其次，要充分发挥专职消防队伍的灵活性优势，在行政编制总量短期内难以大幅突破的情况下，按照查缺补漏的原则，加大专职消防队的建设力度，在站点布局和能力结构等方面，与综合性消防救援队伍形成互补和合力。再次，地方政府专职消防队要重点向市县、乡镇和街社等基层部门倾斜，做大做强基层消防队伍体系，彻底解决消防救援“最后一公里”的难题。第四，要进一步加大资金投入力度，大幅提高地方政府专职消防队伍的工资待遇和薪资水平，确保队伍的稳定性和获得感。各地要尽快研究制定出台关于职业消防员队伍建设的相关指导意见，切实保障足额的财政投入，积极吸纳社会资金和社会力量的参与，多渠道保障专职消防队伍发展所需的财力和物力。第五，要积极争取在专职消防队伍中适当扩大事业编制的比重，打通专职消防员职位晋升和职业发展的瓶颈，提升队伍的职业荣誉感。一方面，长远来看，要积极探索将专职消防队纳入公益类事业单位建设和管理的可行性，从体制上彻底解决专职消防队伍身份尴尬、自我认同感低的关键问题。另一方面，短期来看，各地要切实拿出一定的事业编制资源，解决好管理人员和表现优异的优秀骨干消防员的身份编制问题，并以此形成示范效应和长效机制，真正实现“留得住人”的目标。最后，各地还要尽快完善专职消防队伍管理制度体系的建设。将政府专职消防队与国家综合性消防救援队伍纳入统一的作训和实战体系进行有效管理，开展联勤联训，由地方政府进行统一领导和指挥。对专职消防队采用准军事管理模式，在解决好消防员后顾之忧的基础上，切实提升其在消防灭火和灾害救援救助中的战斗力。
同时，各地还要认真督促有关企业严格按照《消防法》的规定和要求配齐配足企业专职消防队队伍，同时积极鼓励有条件的企业主动投入，做大做强专职消防力量。一方面，对于机场、港口、核电站、大型发电厂以及危化品企业、仓库等按照消防法规定应当建立专职消防队的大型企业，要严格督促其落实有关法律法规的具体要求，足额或超额配备消防力量和消防器材及消防设备。另一方面，对于上述企业及其他有能力、有条件的大型企业，要积极给与优惠政策和物资设备上的支持，为企业消防队伍开展消防救援训练提供便利，确保企业消防队伍的战斗力。要督促企业严格保障专职消防员的薪金和福利待遇，确保队伍的相对稳定性。除此之外，还要积极探索地方政府与企业共建专职消防队的运作模式。探索以企业为主体，地方政府给与适当补贴的形式，兼顾企业自身与基层地方的救援实际需求，共建共享消防队伍资源，最大限度地实现“花小钱，办大事”。或者，也可以考虑通过政府购买公共服务的形式，“好钢用在刀刃上”，盘活企业专职消防队伍资源，充分借助外力解决基层政府资金不足的窘境。
（三）大力推动志愿消防员队伍体系建设
大力发展志愿消防员队伍，是全面提升我国应急能力，建设大国应急体系的必由之路。要想从根本上改变我国消防员队伍体系总量不足、分布不优的结构性问题，就必须下决心花大力气发展志愿消防员队伍。未来的工作重心要转向如何有效提升志愿消防员的消防救援和实战能力，建设一支真正能够与职业消防员形成战斗合力的志愿消防员队伍，使之成为我国消防救援队伍体系两翼中名副其实的另外一翼。为此，要加快推动以下几个方面的工作：
首先，要尽快研究出台志愿消防员队伍体系建设和发展的总体规划，加强顶层设计，统筹谋划。进一步明确我国志愿消防员队伍体系建设的发展目标、总体规模、角色定位和发展路径。尽快研究出台相应的志愿消防员准入、培训、资格保持、紧急征调、补偿奖励、抚恤及退出等方面的制度，为各地区加快志愿消防员队伍体系建设提供政策依据和参考。
其次，要突出能力导向，在志愿消防员队伍战斗力建设上下功夫。各地要破除“志愿等于业余”的错误认知，结合自身情况，尽快出台志愿消防员队伍训练的相关标准，确保志愿消防员能够得到足够时间、足够强度、足够内容的业务训练，切实提升志愿消防员队伍的作战能力。通过联合作训、为志愿消防员队伍训练提供必要的场地、时间和资金支持，确保训练强度不低于职业消防员同等标准。
再次，要建立完善的志愿消防员管理和调用机制。各地要依托综合性消防救援队伍打造统一管理平台，建立战时志愿消防员备勤和紧急征调制度，将志愿消防员统一纳入国家消防救援队伍体系，统一管理，统一调度，统一指挥。
最后，要研究建立志愿消防员志愿服务补偿和保障机制。通过建立“时间银行”换取其他服务、为志愿消防员再就业提供政策支持、提供必要的出勤和备勤补助等多种形式，积极鼓励志愿消防员取得应有的回报，在全社会营造尊重消防的良好氛围和价值导向。为志愿消防员购买必要的人身意外保险，免除其后顾之忧，切实提升其归属感。
总之，新时期加快推进我国消防救援队伍体系建设是一项刻不容缓的宏伟事业，需要从顶层设计强化、队伍体系优化、管理制度完善、薪资待遇保障、先进设备配备等诸多方面多管齐下，共同发力。可以预期，未来我国的消防救援队伍体系建设在职业化发展的总方向指引下，必将取得丰硕成果，切实承担起“确保人民群众生命财产安全和社会稳定的重大任务”，为经济社会发展保驾护航。
[ 参 考 文 献 ]
[1]梁宙．公安消防部队移交应急管理部 正式告别“铁打的营盘流水的兵”时代[EB／OL]．界面新闻网，(2018—10-10)[2018-12-15]．https://www.jiemian.com/article/2527260_qq.html．
[2]张洋．习近平：对党忠诚纪律严明赴汤蹈火竭诚为民[N]．人民日报海外版，2018-11-10．
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[4]应急管理部消防救援局．消防“国考”考出了什么？[J]．中国应急管理，2018(8)．
[5]张广泉，徐文标．构建智慧消防体系，强化火灾事故预防[J]．中国应急管理，2018(10)．
[6]曹海峰．法国应急管理体制的特点[N]．学习时报，2015-09-07．
[7]央广网百家号．应急管理部消防局副局长魏捍东谈消防队伍转型升级[EB／OL]．百度百家号，(2018—12-11)[2018-12-15]．https://baijiahao.baidu.com/s?id=1619525463351952010&wfr=spider&for=pc
[基金项目]国家社科基金一般项目“基于情景构建的非常规突发事件应急预案研究”（14BGL136）。
[作者简介] 曹海峰，中共中央党校（国家行政学院）应急管理教研部副教授。
