刘明远 

　　[摘 要]     随着我国民用无人机产业的跨越式发展，民用无人机“黑飞”现象频繁，严重干扰了我国正常的航空秩序，危害国家安全和公共安全，侵犯公民的个人隐私等。当前我国关于民用无人机立法缺失、监管主体责任不明确、现行民航法规体系对无人机规定相对空白。本文在借鉴国外立法的基础上，提出了完善我国民用无人机相关法律体系、规范民用无人机的法律属性、明确无人机法律监管机构和部门职责、打击民用无人机违法犯罪行为、保护国家安全和公民的合法权益等对策和建议，从而推动民用无人机产业的健康发展。

　　[关键词]     无人机；无人机系统；社会风险；法律监管

　　[中图分类号] D63                                        [文献标识码] A

　　随着大数据、人工智能和物联网等高新技术的飞速发展，无人机作为一项新技术在社会中不断展现自身潜在价值。2016年12月，国务院印发《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》中指出：“加快发展多用途无人机、新构型飞机等战略性航空装备”。可见，无人机在国家新兴产业发展中具有重要地位。

　　当前，我国在“互联网 + ”的推动下对民用无人机的法律监管存在很大缺位，民用无人机在加强市场监管、完善行业标准、明确管理职责、落实法律制定等方面已迫在眉睫。制定和完善民用无人机法律体系，不仅为该行业健康有序发展提供相应的法律保障，而且为维护公共安全和保护公民合法权益提供法律依据，也对保障国家安全具有重大的战略意义。

　　一、民用无人机的概念与特征

　　2018年8月，中国民用航空局飞行标准司下发的《民用无人机驾驶员管理规定》将无人机（UA）定义为：“是由控制站管理（包括远程操纵或自主飞行）的航空器。”2017年5月中国民用航空局航空器适航审定司下发的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》将民用无人机定义为：“没有机载驾驶员操纵、自备飞行控制系统，并从事非军事、警察和海关飞行任务的航空器。不包括航空模型、无人驾驶自由气球和系留气球。”现在社会人们普遍认为，无人机指的是一种无人驾驶、可以回收和能遥控操作的航空器。民用无人机作为一种航空器具有以下特征：

　　1.无机载驾驶人员

　　无人机最初研发的初衷是在战争中可以执行各种高危险任务，可以通过地面的程序控制指令代替飞行员操纵飞机，避免飞行员的伤亡，如在战场中的执行轰炸任务、侦查任务以及放射性物质实验取样等。现代社会的无人机技术更新换代较快，应用领域广泛，操作简单、执行成本低，其中与民用航空飞机最重要的区别特征是无机载驾驶人员。

　　2.具有完整的无人机飞行控制系统

　　无人机系统又称为远程驾驶航空器系统，是指由无人机、相关的控制站、所需指令与控制数据链路以及批准的型号设计规定的任何其他部件组成的系统。该系统主要包括：驾驶员与空管单位通信的设备和性能、指挥与控制链路及其性能参数和覆盖范围、驾驶员和观测员之间的通信设备和性能、导航和监视设备及性能。无人机系统的组成能够使无人机在执行任务中保持飞行的稳定性、数据传输的准确性、能量来源的持续性和发射回收的安全性。

　　3.可在目视视距内飞行，也可超目视视距飞行

　　目视视距内飞行是指驾驶员或观测员与无人驾驶航空器保持直接目视视觉接触的运行方式。直接目视视觉接触的范围为：人、机相对高度120米以下；距离不超过驾驶员或观测员视线范围或最大500米半径的范围，两者中取较小值。超目视视距是指无人驾驶航空器在目视视距以外的运行方式。由于民用无人机具有执行任务的特殊性，无论是在目视视距内飞行，还是在超目视视距内飞行都必须遵守民用无人驾驶航空器仅允许在隔离空域内飞行的限制要求。

　　4.执行特定任务并具备相关能力

　　航空模型、无人驾驶自由气球等飞行器一般是由人通过地面遥控器控制的，没有无人机内部飞控系统，飞行的距离和高度只能在目视视距内。民用无人机的研发是为了让无人机完成一定的任务或者目标，具有相关的任务载荷设备；而航空模型等飞行器主要是航空爱好者用于娱乐，更加注重观赏性，基本不具备执行特定任务的能力。

　　（二）民用无人机的分类及优缺点

　　1.民用无人机按照不同的标准有不同分类

　　首先，根据用途分类，可以分为气象无人机、巡查救援无人机、勘探测绘无人机等。民用无人机的用途广泛多样，普遍应用在维护公共安全、海洋和湖泊环境监测、打击犯罪和交通管制、检查电缆和管道、勘测森林和农作物、应急救灾和消防以及影视航拍等多个领域。

　　其次，根据机身结构分类，可以分为固定翼无人机、直升无人机和多旋翼无人机。固定翼无人机与民用航空飞机外形类似，需要借助跑道起飞和降落；直升无人机类似于直升飞机，可以定点悬停；多旋翼无人机主要有四轴旋翼无人机、六轴旋翼无人机和八轴旋翼无人机，体积较小，结构简单，飞行速度快。

　　第三，根据飞控系统分类，可以分为混合控制型无人机、自主飞行控制型和无线遥控型三种形式。本文讨论的民用无人机主要是无线遥控型无人机。

　　2.民用无人机自身存在的优缺点

　　民用无人机制造是一项有潜力的新兴产业，我国大约有400家企业制造无人机，世界范围内销售的无人机70%是中国制造。民用无人机逐渐被大众所熟悉和认可，归结其原因主要是由于民用无人机存在自身的优势：

　　首先，民用无人机执行任务内容有多样性。由于民用无人机的用途广泛，无需承载生命保障系统，根据不同的任务可以选择不同型号的无人机。

　　其次，民用无人机执行任务隐蔽性和灵活性好。民用无人机的体积小，运输方便，可以在空中和地面、汽车和舰船等各种载体上发射或者回收，还可以通过隐身技术执行特殊的任务。

　　第三，民用无人机造价成本低，安全性高。民用无人机的造价是有人驾驶飞机的百分之几；执行任务时不受人为因素的制约，可以最大限度地控制自身的速度、高度和航程，提高了执行任务的能力。

　　民用无人机的缺点主要表现在：执行低空勘察或者测绘任务时，数据的传输容易受到电子设备、激光和微波以及周围磁场的干扰；受气象条件和空域限制较大；自主飞行、防撞规避、敌我识别等方面还存在许多的漏洞。[1]

　　二、民用无人机存在的社会风险分析

　　随着无人机产业和人工智能的高速发展，民用无人机已经“飞入寻常百姓家”。布鲁金斯学院高级研究员彼得·辛格指出：“不论喜欢与否，无人系统是未来的趋势。不幸的是，我们还没有做好准备，从我们的政策到我们的法律，以及深层次的伦理问题等方方面面。”当前，民用无人机的“黑飞”和“乱飞”现象已经对人们的日常生产生活造成了一定的负面影响，特别是无人机扰乱航空秩序影响航空安全的案件屡见报端。为解决民用无人机飞行缺乏法律监管的困境和难题，重点对民用无人机给公共安全带来的社会风险进行分析。

　　（一）民用无人机操作飞行无执照，飞行事故频发

　　2018年8月，我国《民用无人机驾驶员管理规定》第5项明确规定对完成训练并考试合格的颁发民用无人机驾驶员执照。但是，现实生活中（特别是管理规定颁发前）大量的无人机所有者没有驾驶执照。飞行操作没有进行专业的训练，无专业认证资质，而且购买的渠道门槛低，极易造成民用无人机事故的发生，威胁公共安全。

　　民众对民用无人机的使用大部分集中在居民区、学校、体育场或者较大的公共集会场所，一旦发生坠落、失控或者碰撞等事故，将严重威胁地面的人身和财产安全。2018年4月，山东某山区森林突然着火，后经消防和公安部门昼夜努力，火情终于得到控制。据调查，森林火灾是由于市民违规使用民用无人机发生故障坠落引起的。

　　（二）民用无人机扰乱航空秩序，危害公共安全

　　随着世界无人机销售量井喷式增长，各国境内民用无人机扰乱航空秩序的案件数量不断增加。2015年美国华盛顿白宫无人机事件和2015年4月日本首相府邸无人机入侵事件，都直接或间接地影响了国家安全。2017年2月中国重庆江北国际机场和2017年4月成都双流机场频繁遭遇民用无人机的干扰，从而导致多个航班取消、延误或者迫降其他相邻机场，严重影响了国家公共安全，给航空公司造成了无可弥补的经济损失。如果民用无人机意外和民用航空飞机相撞，将会给国家和社会带来巨大的灾难，同时对国家的声誉造成一定负面影响。

　　（三）民用无人机飞行空域缺乏法律规制，容易侵犯公民的隐私权

　　2016年9月，中国民用航空局空管行业管理办公室印发的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》第四条规定:“民用无人驾驶航空器仅允许在隔离空域内飞行。”2018年8月，中国民用航空局飞行标准司下发的《民用无人机驾驶员管理规定》第4项明确规定：“无人机系统分类较多，所适用空域远比有人驾驶航空器广阔，因此有必要对无人机系统驾驶员实施分类管理。”以上两个规定都对民用无人机飞行的区域作出限制，但是由于无人机在规定空域内进行航拍执行任务时，不可避免飞经市区内公民的住宅、房屋、办公或商业街区等拍摄到公民的隐私，在系统传输的过程中，可能导致数据的泄露，从而对公民的肖像权和隐私权造成侵害。在此情形之下迫切需要出台相关法律法规进行规制。

　　（四）民用无人机飞行系统对网络安全新的挑战

　　《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》第十五条、第十六条和第十八条对民用无人机的无线电管理做出了具体的规定。但现有的无人机通讯技术不能有效应对当前的网络安全和隐私保护问题。英国保险公司劳合社评估，有五项风险可能会妨碍无人机行业的发展和未来前景：侵犯隐私、空域管制、防碰撞、全球法规碎片化和网络安全问题等[2] 。随着无人机的广泛使用，有更多的网络黑客开始考虑使用民用无人机来携带和传染病毒，在飞行过程中利用通讯技术进入网络终端实施网络攻击，从而对政府、医院、高校、科研院所和企业等官网系统进行破坏。例如2017年全球爆发的“勒索”病毒传染恶性事件，正是网络黑客违法使用民用无人机传染病毒攻克网络的典型事例。

　　三、国内外对民用无人机的法律监管

　　（一）国外民用无人机的法律监管现状

　　1.美国

　　美国主要通过联邦航空管理局（FAA）加强对民用无人机的法律监管。2016年6月，美国专门制定针对无人机的法律管理规则：首先，无人机的操作者只要年满16周岁并且通过美国运输安全局（TSA）的审查和FAA测验就可以取得两年有效期的操作证书，不再需要考取无人机操作员的驾驶执照。其次，购买无人机必须在FAA注册，注册后取得唯一的编码，该编码要求必须贴到无人机机身上，从而实现“一人一机一码”的法律监管，注册信息如与人、机和码不符时将会受到最高25万美元的罚款和最多3年的监禁。第三，美国对无人机的飞行区域作了明确限制。无人机不得在机场5英里的区域起飞，不得飞越国家安全敏感区域和公共设施，美国联邦公园管理局（NPS）规定401个国家公园禁止无人机的非法飞行。第四，无人机的飞行高度不能超高400英尺（大约121米），不能在临时禁飞区飞行和进行夜航飞行。

　　2.英国

　　英国主要通过民航局（CAA）加强对民用无人机的法律监管。英国航空法对民用无人机的飞行作出详细规制：首先，无人机的所有者和实际操作者必须是同一人，禁止将无人机借给没有操作资质的他人。其次，操作者在使用无人机进行航拍或者作业之前，必须向民航局申请，否则视为违法飞行并将受到2500英镑的严厉处罚。第三，民用无人机飞行作业禁止靠近民航机场，在距离建筑物或者人群50米内、大于1000人的集会场所和密集人群150米内禁止飞行。第四，民用无人机的起飞和降落时与操作者距离应大于30米，无人机重量不能超过3.5千克，飞行高度不应该超过400英尺（大约121米）。

　　3.德国

　　德国通过《飞行器管理办法》对民用无人机进行法律监管。2017 年，德国拟定新的法律草案加强对无人机管理。首先，操作者必须具备无人机操作资质，重量超过250克的无人机必须在机身写明无人机所有人的姓名及住址。其次，飞行作业前必须到相关管理部门申请，获得批准后才可以飞行。军警设施、人群密集区和机场等涉及国家安全和公共安全敏感区域禁止飞行。第三，民用无人机的飞行高度不能超过100米。

　　4.日本

　　2016年3月，日本国会通过了《无人机管制法》对民用无人机进行法律监管。首先，将首相官邸、皇宫、外国政要下榻地等上空列为无人机禁飞区域，并且授予警方可以采取反制技术摧毁可疑无人机的权力。其次，禁止无人机在机场、体育场、建筑密集区和人口密集区飞行，特别规定禁止无人机夜间飞行，违者将受到50万日元的罚款。第三，民用无人机的飞行高度不能超过150米，距离机场不少于9公里。

　　（二）我国对民用无人机的法律监管现状

　　我国目前针对无人机的法律规定还有所欠缺，只有条例、规定和管理办法，层级较低。2009年7月国家民航局颁布的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》和2018年8月颁布的《民用无人机驾驶员管理规定》对民用无人机驾驶员管理、执照和等级要求及民航总局对无人机驾驶员电子执照的管理等作出了明确规定；2015年12月颁布的《轻小型无人机运行规定（试行）》对民用无人机的适用范围及分类以及限制飞行区域作出规定；2016年9月颁布的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》主要是加强对民用无人驾驶航空器飞行活动的管理，规范其空中交通管理；2017年5月颁布的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》主要规定对民用无人机拥有者实施实名制登记并发放登记标志；2018年3月颁布的《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法（暂行）》主要是为加强市场监管，规范无人机从事经营性飞行活动。

　　四、完善我国民用无人机法律监管对策

　　（一）完善无人机立法，明确民用无人机的法律属性

　　首先，《中华人民共和国民用航空法》的适用对象是普通民用航空，对于民用无人机的监管没有具体法律条文规定。由于民用无人机的特殊性、多样性和未来发展的不可预测性，该法规无法适用无人机领域。我国民航总局现有的暂行规定、办法和暂行条例等部门规章及规范性文件对无人机的分类、驾驶员资格、无人驾驶航空器实名登记和飞行区域等有所规定，但是由于法律位阶和效力较低，对我国民用无人机法律监管不能作出系统、有效的规制。因此，我国迫切需要制定和完善《民用无人机管制法》来规范无人机领域和行业标准，针对生产、适航、注册、审批、飞行、监管、惩处等进行前瞻性立法，明确各种行为的违法边界，确定其民事、行政和刑事等法律责任。

　　其次，通过立法明确民用无人机的法律属性。根据《物权法》第二十四条规定，民用航空器具有不动产的法律属性。但是，我国《民用航空法》没有明确规定无人机是否属于航空器。因此，可根据无人机的重量、翼展、类型和型号确定哪些无人机属于《民用航空法》规定的航空器，哪些属于《物权法》规定的动产。通过确认民用无人机的法律属性，针对坠机等事件造成公共财产或者人身伤亡时，可以确定适用《刑法》或者《物权法》的有关规定，承担相应的民事或者刑事法律责任。

　　（二）明晰法律监管主体和厘清监管对象，设立无人机专门监管机构

　　为了破解“黑飞”现象，首先要在法律法规中明确无人机飞行的监管部门。我国应将民航、公安、空管、市场监管等相关部门协调整合，建立无人机管理工作小组，由无人机管理工作小组进行执法，在出现“黑飞”或者飞行事故等违法行为时，交由相关部门对使用主体进行处罚并追责。从形式上来看，无人机的监管主体是无人机航空管理委员会，但实质上为了方便无人机的监管，最终对违法行为的处罚还是要落实到具体的监管部门。

　　法律监管的对象是民用无人机，监管的内容是无人机侵害国家、社会、个人法益的违法飞行行为。法律法规应该设置一套完整的标准明确何种飞行行为会受到法律的制裁。2015年民航总局颁布的《轻小型无人机运行适行规定》将无人运行管理分类分为7类（其中机按照空机重量和起飞全重分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ类，Ⅴ类为植保类，Ⅵ类为无人飞艇，Ⅶ类为100米之外超视距运行的Ⅰ、Ⅱ类无人机）；2018年8月31日民航总局颁布的《民用无人机驾驶员管理规定》将无人机分为9类。目前仅按照无人机的质量分类确定监管对象是不够的，新制定法律法规还应考虑根据无人机类型、无人机用途、无人机飞行的高度、飞行距离和飞行任务等诸多因素确立不同的监管对象，适用不同的法律监管标准。

　　（三）严打无人机违法犯罪行为，保护国家公共安全和公民的合法权益

　　随着我国反恐压力日益增大，民用无人机的武装化改装，势必成为未来国内外反恐应对的重大犯罪行为。从电影《湄公河行动》中利用无人机进行侦查，到电影《战狼2》利用无人机安装机枪扫射，并能投放炸弹，这些影片案例引起了国内外的广泛关注。实践中，国外已出现利用无人机安装手枪遥控射击和投掷手榴弹的案例。针对民用无人机武器化改装行为，建议加强刑事立法，明确列为严厉打击的危害国家安全和公共安全的犯罪行为，并且加大处罚力度。

　　针对民用无人机经过改装，违法飞行到一些敏感地区窃取国家机密和侵犯个人隐私这类行为，一方面，应该加强立法，严厉处罚这些非法操控者；另一方面，国家要加强无人机反制技术研发与应用，如激光雷达探测技术、信号干扰技术、地理围栏技术、激光炮击落和无人机捕捉网技术等。同时，可以赋予公民对于侵犯其隐私权的民用无人机采取私力救济的权利，如利用网兜等工具将其捕获或击落等。[3]

　　（四）完善无人机事故应急处理法律机制，明确法律责任

　　健全无人机事故应急法律机制，是避免无人机危害扩大化的关键环节。公安部门或者交通部门应对无人机飞行空域进行定位管控，统一无人机飞行信号，建立空中交通管制规则，确保无人机有秩序飞行。使用卫星信号系统对违规飞行的无人机发出信号警示，警示其飞行是否侵入禁飞或限飞区域，并使操作者迅速改正错误操作飞行行为，从而使无人机违规飞行而造成的危害程度降到最小。[4]

　　民用无人机如果在空中发生撞击等事故，无论是空中解体，还是坠落后解体，都极大可能酿成火灾，危害公共安全，毁坏地面财物，威胁人身安全。因此，在法律上应首先明确负责事故应急处理的主体及程序，在技术上可以通过北斗卫星或者GPS 系统快速定位无人机事故发生地。通过公安等部门对现场的检验、勘察、鉴定，界定操作员操作是否违法、确定承担法律责任主体。如果无人机事故发生后坠落造成人身财产损失，可以按照一般民事侵权规则予以处理，要求无人机运营人或者所有人承担无过错赔偿责任；若造成公共财产严重损失或危害公共安全，则可以按刑法进行追责并定罪处罚。

　　[ 参 考 文 献 ]

　　[1] 戴大伟.龙海英.无人机发展与应用[J].指挥信息系统与技术，2013(8).

　　[2][4] 费丽娅.无人机“黑飞”的社会风险和法律规制[J].铁道警察学院学报，2017(6).

　　[3] 左荣昌.国外无人机立法及对中国的启示研究[J].齐齐哈尔大学学报，2018(1).