金融行为监管模式分析与国际经验借鉴

　　董小君 郭贝贝 丁立江

　　[摘 要] 在国际金融监管发展中，各国在制定金融体制和监管立法时，甚至国际监管规则，普遍倾向于审慎监管，强调金融机构维护金融体系稳定的作用，而自2008年金融危机后，逐步重视行为监管，强调对金融机构间的交易行为的监管和对金融消费者的权益保护。强化行为监管，无疑是弥补双峰监管理念的短板，形成审慎监管与行为监管有效互补的监管框架。本文从行为监管的认识层次、模式划分和实践探索的角度，探究行为监管理念的演进、存在形式，总结了主要国家行为监管的实践经验，旨在为我国新时代下金融监管机制如何纳入行为监管机制提供借鉴。

　　[关键词] 行为监管；双峰监管；金融消费者保护

　　[中图分类号] D92                                        [文献标识码] A

　　引言

　　化解金融风险是三大攻坚战首要任务。如何守住不发生系统性金融风险的底线，习近平在第五次全国金融工作会议中提出“要以强化金融监管为重点”，强调“更加重视行为监管”。2008年国际金融危机爆发带来的一个重要启示是，监管者不能仅仅关注金融机构的偿付能力和流动性，而忽视了各金融活动参与者自身的非理性、非均衡等行为以及心理与文化的隐藏风险。行为监管主要侧重于监管金融机构及相互间的经营行为与对待消费者行为、维护金融消费者信心、保障市场公正透明、监督金融机构，是“双峰”理论的重要部分。[1]而强化行为监管，无疑是弥补双峰监管理念的短板，形成审慎监管与行为监管有效互补的监管框架。笔者认为，“双峰监管”模式可能是未来最理想的监管结构。

　　一、行为监管的理论基础及研究发展

　　“行为监管”首次在《市场行为检查手册》中以“市场行为监管”的表述出现，该手册是由美国国家保险协会在20世纪70年代公开发布。而真正被广泛关注是在1995年由迈克·泰勒（Michael Taylor）正式提出的“双峰”理论。泰勒认为金融监管应当由两类相互独立、目标差异的监管机构共同实施监管，既要维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定、防范系统性风险，即审慎监管，又要纠正金融机构的机会主义行为、防止欺诈和不公正交易、保障消费者权益不受侵害，维护金融市场的公平、公正与稳健运行，即行为监管。[2]“双峰”监管理论的提出，标志着系统性探究行为监管问题的新时代的开启。行为监管理念的强化主要依据于行为金融学的“有限理性”假设、信息不对称理论与负外部性理论等作为其理论基础。

　　首先，行为金融学作为研究金融市场中消费者投资决策的一门理论，无疑是对金融消费者经济行为进行监管的理论支持。[3]行为金融学对传统金融理论中秉持的“理性经济人”假设提出质疑，认为金融消费者或投资者的决策行为是“有限理性”或“非理性”的行为，存在盲目自信、损失厌恶、认知偏差、羊群效应等有限理性行为，极易受到外界情绪、直觉偏差等判断影响，产生系统性的行为偏差；而缺乏金融职业道德与伦理底线的金融机构既无法修正金融消费者的“非理性行为”，还会助涨其行为偏差从中谋取利益，引发金融动荡甚至金融危机。[4]其次，信息不对称理论为金融消费者权益保护提供了理论支持，这是由于信息不对称下的市场交易活动无形之中使得消费者处于信息获取的弱势地位，极易遭受信息蒙蔽与金融机构的引导、干扰而产生利益损失。Llewellyn认为由于金融市场中信息不对称的市场主体的道德风险，使得市场存在大量的行为风险，引发客户对金融市场信心丧失。[5]再者，外部性理论认为，金融市场并非为均衡市场，存在潜在的金融脆弱性，其负外部性极易引发金融不稳定，甚至会积聚系统性金融风险的隐患。金融外部性主要表现为在价格扭曲与非均衡的不合理市场交易中，交易主体将损失转嫁给第三方导致的外部损失。①

　　无论是学术界还是实践界，当提到行为监管时，总是与金融消费者保护概念相混淆。无论是从监管职能还是监管目标来看，金融消费者保护仅仅是行为监管范畴的部分内容，两者是被包含与包含的关系，并非是等同概念。行为监管的广义概念，是指监管部门对金融机构经营行为提出的规范性要求和实施的监督管理，不仅包括关注弱势群体的金融消费者保护，还包括强势群体的金融机构间（如银行间同业拆借市场）、金融机构与非金融企业之间的交易行为实施监管，同时致力于促进公平交易，维持市场秩序，增强消费者信心，确保金融市场的健康稳定运行。行为监管的目标是保护消费者的合法权益，监管对象是对金融机构交易行为的监管，监管出发点是降低或消除市场交易中的信息不对称问题，监管重点是金融市场参与主体的交易行为。廖岷认为行为监管具有三大目标：一是维护金融市场竞争秩序，监督金融市场交易行为，保护金融消费者权益，强调信息披露的质量；二是发挥市场主体行为中潜在系统性风险预警作用；三是培育公平、公正对待客户的金融伦理和文化。[6]

　　监管实践中，各国普遍将行为监管与审慎监管相结合，构成双峰监管模式。“双峰”理论起源于英国，发展于澳大利亚，紧随其后的是荷兰，在国际金融监管实践中不断展现出其合理性和优越性。[7]行为监管与审慎监管作为金融监管的两大目标，本质上两者间存在监管冲突，又是相互和谐的，有必要权衡两者间的冲突与和谐，追求两者间相互促进与补充的良性互动。总体来看，“双峰”监管模式的实践优大于弊。从监管体制上，“双峰”监管模式有利于明确监管机构的权责与目标，尤其是提升了行为监管在金融监管机制中的地位；从监管目标上，“双峰”监管模式有利于缓和“维护金融系统安全稳健”目标和“金融消费者权益保护”目标的内在矛盾；[8]从权责配置上，监管机构各司其职，发挥其专业化监管，既避免功能重复，又弥补监管空白，极大地缓解了两类监管机构间的监管矛盾、冲突与竞争；从机制协调上，审慎监管始终优先于行为监管，优先以维持金融稳定为核心。纵观国际金融监管史，“双峰”理论并未获得真正认同与采纳，各国仍然以审慎监管为主；而2008年次贷危机所暴露出了市场主体行为风险的严重性，成为“双峰”理论实践的重大转折点。危机后，国际金融监管改革更加倾向于弥补行为监管与保护金融消费者权益。英国于2013 年 4 月开始启动双峰监管改革，被称作“准双峰”模式；美国于2009年设立了独立于审慎监管机构的消费者金融保护署(CFPA)，司职于维护金融投资者与消费者的合法权益具有独立性的免受侵害。而我国在借鉴国际成熟行为监管经验，不断完善我国金融消费者权益保护工作，[9][10]，逐步建立起“内双峰”监管模式。

　　综上所述，国内外学者针对行为监管的研究相对比较有限，主要集中于行为监管的认知、理论基础、监管机构的独立性和国际经验借鉴对中国的启示等四个方面，缺乏针对行为监管国际监管模式的比较分析研究，以及结合新时代下我国金融监管框架改革的经验指导。本文从行为监管的认识层次、模式划分和实践探索的角度，探究行为监管理念的演进、存在形式，总结了主要国家行为监管的实践经验，旨在为我国新时代下金融监管机制将如何纳入行为监管机制提供借鉴。

　　二、行为监管理念的演进变化及模式分析

　　2008年，美国次贷危机爆发后，国际金融海啸迅速向全球蔓延，国际金融监管不约而同地达成一致共识：行为监管机制的缺失引发的市场公平公正秩序的混乱和金融消费者权益的侵犯也是金融泡沫产生的重要根源。该如何权衡行为监管和审慎监管之间的关系对一国金融监管框架至关重要，而针对两者关系的不同认识注定走向不同的金融监管改革道路。

　　（一）行为监管理念及模式的划分标准

　　依据世界银行对行为监管发展水平的划分标准，采用“产品维度+机构维度”的两个维度来评价功能分离和监管差异。

　　从机构维度来看，行为监管的形式无外乎两种：一种是隐性行为监管，另一种是显性行为监管。这两种形式的划分标准是：行为监管是否作为一个独立于审慎监管的功能单独设立一个监管机构来执行行为监管职能。隐性行为监管是指行为监管隐含在审慎监管之内，尚未与审慎监管相分离，并不以独立的监管机构实施监管。冯乾等认为即使是仅实施审慎监管的国家，行为监管也始终存在；其监管机制是以宏观稳定、控制风险和社会负效应控制为核心的监管视角，并非是基于消费者利益角度实施监管，但仍存在针对金融机构经济行为的规范性、约束性和禁止性的要求，而行为监管尚未以独立的监管机构和专门的监管法律体现出来而已。[11]显性行为监管是指行为监管与审慎监管相分离而并行实施，以独立的监管机构实施监管。Warren认为在双峰监管机构设置中应当建立具有独立性的行为监管机构，与审慎监管机构相并存，各司其职。

　　从产品维度来看，行为监管存在两种形式：一种是金融服务的一般性监管，另一种是金融服务的特殊性监管。这两种形式的划分标准是：相较于一般性消费服务，金融服务的特殊性或差异性是否作为独立监管部分来进行监管。“金融行业的特殊性”和“金融消费者保护特殊性”在监管机制中是否独立的反映出来，是行为监管模式的机制内涵。金融行业的特殊性主要体现在以下几点：一是金融服务的非实际可见实物特性的无形化，其是以货币为载体，以跨期风险管理为核心的一种过程式、体验式、无形化的中介服务；二是金融产品与服务的生产过程和服务过程的非分割性，并非像实物产品的生产、销售、消费和售后服务等一样可以相互分割；三是金融服务满足的是广大客户群体个性化、广泛性的投资需求与风险管理需求；四是金融服务行业在消费客户群体介入和投身程度以及所奉献的产品复杂程度等方面都具有其特殊性[12]，等等。

　　因此，依据“产品维度+机构维度”，行为监管存在“四种选择”。各种选择之间的优劣之分关键在于“金融消费者保护的特殊性”① 和“金融市场公正性综合利益”的认知程度。

　　（二）行为监管理念的演进变化：“四种选择”与“四个层次”

　　行为监管理念的演进变化，就是对金融服务的特殊性的认识与实践的重要性不断深化的过程。基于“产品维度+机构维度”的分类标准，行为监管主要划分为“四种选择”，其对应着行为监管理念演进的“四个层次”，即概念模糊阶段、意识觉醒阶段、概念强化阶段与监管实践阶段，充分展现了国际金融监管领域对行为监管的认识与实践的不断深化。冯乾等也曾采用该标准划分行为监管模式，但本文认为其划分次序不合理，将文中的第二种与第三种选择有所颠倒，并且在划分行为监管理念演进层次中，将本文的第二种与第三种选择划归于同一层次的认知是错误的，而两者之间存在严重的本质性差异，即金融消费者权益保护由一般性监管向特殊性监管的转变。因此，本文对行为监管模式与理念认识层次作出了合理的重新划分：

　　第一种选择：审慎监管机构+一般消费者保护机构。该选择处于行为监管理念的第一层次，即概念模糊阶段。监管当局并没有明确的行为监管意识，对于金融消费者权益保护仅仅视作一般消费者权益保护来对待，尚未认识到“金融服务的特殊性”，尚未明确出台关于独立对金融服务进行行为监管的立法与监管定义和规则。该阶段，金融监管主要以审慎监管为核心，并不存在行为监管意识；在金融监管体系外，存在独立的一般消费者权益保护机构，涵盖所有产品与服务的消费者权益保护。该模式的典型代表是马拉维共和国（统一监管机制）与2011年之前的中国（分业监管机制）。

　　表1：两种维度下行为监管的“四种选择”

　　第二种选择：审慎监管机构+一般消费者保护机构（内设金融消费者保护机构）。该选择处于行为监管理念的第二层次，即意识觉醒阶段。监管当局的“金融服务的特殊性”与“金融消费者权益保护的特殊性”意识逐渐觉醒，明确了金融行业的特殊地位，并未得到足够的重视，尚未明确行为监管意识。该阶段，金融监管仍然以审慎监管为核心，并未明确行为监管意识，专职于审慎监管职能，防范金融机构风险，维护金融体系稳定；在金融监管体系之外，金融消费者保护机构仅作为一般消费者保护机构的内设机构，独立或专门的处理有关金融消费者权益保护问题与事件。该模式的典型代表是俄罗斯。

　　第三种选择：审慎监管机构（内设金融消费者保护机构）。该选择处于行为监管理念的第三层次，即概念强化阶段。监管当局不仅明确了“金融服务的特殊性”与“金融消费者权益保护的特殊性”意识，明确了金融行业的特殊地位，金融产品和服务的监管已存在独立于一般性产品和服务的制度安排及职能差异。在金融监管体系中，行为监管被纳入审慎监管框架内，但尚未将行为监管上升至与审慎监管的同等层次，仅仅作为审慎监管职能下内部分工的组成部分。该阶段，仍然秉持着以审慎监管为主，行为监管为辅的金融监管机制。该模式的典型代表是2011年以后的中国与阿尔巴尼亚（分业监管机制）、哥伦比亚（统一监管机制）。

　　第四种选择：审慎监管机构+行为监管机构。该选择处于行为监管理念的第四层次，即监管实践选择。基于泰勒的“双峰”理论，监管当局对“金融服务的特殊性”与行为监管的重要性有了更深层次的认识与深化，行为监管理念已形成明晰与独立的监管概念。在金融监管体系中，将行为监管与审慎监管置于同等监管层次，设立独立化、专业化的行为监管机构，构建了“审慎监管+行为监管”的“双峰”监管机制。该阶段，该模式的典型代表国家是澳大利亚、荷兰以及加拿大（“经典双峰”模式）、英国（“准双峰”模式）、美国（“伞+双峰”模式）。

　　总体来看，基于“产品维度+机构维度”构建的行为监管模式的划分中，从严格意义上来说，处于概念模糊与意识觉醒阶段的第一种选择与第二种选择并非属于行为监管模式，还只是传统意义上的审慎监管模式；第三种选择与第四种选择才能属于纳入行为监管的金融监管模式。另外，当前国际金融监管对行为监管的认识与实践尚处于初级探索阶段，呈现出“橄榄球式”分布状态，各国监管层对行为监管认识存在巨大差异，尚未达成一致的行为监管模式共识。据世界银行统计，处于概念模糊阶段的第一种选择与处于意识觉醒阶段的第二种选择的国家占世界金融监管比重为32.5%；处于概念强化阶段的第三种选择的国家占比为63%；处于监管实践阶段的第四种选择的国家占比仅为3.5%。[13]

　　三、“双峰”监管模式下行为监管的国际经验分析

　　2008年次贷危机所暴露出了市场主体行为风险的严重性，成为“双峰”理论实践的重大转折点，世界各国纷纷在如何实现审慎监管与行为监管的关系平衡中不断探索。

　　（一）澳大利亚--“三元结构式双峰”监管模式

　　澳大利亚的“双峰”模式的金融监管体制是危机中保持稳定，危机后经济率先复苏的主要原因。自20世纪80年代，澳大利亚就提出了系统的、有计划的“自由化、现代化”的金融监管改革，致力提升金融服务质量和效率及国际竞争力。在1997年金融监管体制的全面深化改革中，澳大利亚构建了“三元结构”的“双峰”监管框架，分别由澳大利亚储备银行发挥中央银行的作用，负责宏观审慎监管，制定与实施货币政策，维护金融市场的稳健运行；由审慎监管局（APRA）独立负责制定与实施微观审慎监管准则、标准，针对各类金融机构的进行微观审慎监管，保障金融体系安全；由证券与投资委员会（ASIC）负责针对金融机构交易行为的的合规性、规范性进行行为监管，保障金融消费者合法权益，实现市场行为的公正性、透明性。2008年国际金融危机后，澳大利亚进一步完善监管制度，推出金融赔偿计划（FCS）的存款保险制度,即为存在破产风险的金融机构提供金融担保，由政府申请、财政部启动，旨在维护金融市场预期与稳健发展。

　　澳大利亚的三大监管机构----储备银行、审慎监管局和证券与投资委员会相互独立却相辅相成，形成了有效的金融监管合作关系，而金融监管理事会（Council of Financial Regulators）发挥统筹协调作用，保障信息交流及时、充分，相互间形成理解备忘录，明晰各自职权，构建高效的协调、合作机制，避免重叠监管与监管真空。在实践中，三者时刻关注国内外金融全球化、金融创新和金融治理等金融动态与发展，以备及时防范金融风险与危机。

　　（二）荷兰--“经典双峰”监管模式

　　与“三元结构式双峰”监管模式不同，荷兰则选择了权力配置与机构设置完全契合双峰理论的“审慎监管+行为监管”的“经典双峰”监管模式，即由荷兰中央银行(DNB)负责“宏观+微观”审慎监管，制定与实施货币政策，维护金融体系稳定；由金融市场管理局（AFM）负责整个金融体系中参与主体的行为监管，尤其是对“银行+保险+证券”等金融机构的市场行为实施监管。自20世纪90年代以来，荷兰金融监管体制实现了从以审慎监管为核心的分业监管机制向“双峰式”的统一监管机制的转变。主要经历以下三个阶段：第一阶段是以审慎监管为核心的分业监管机制（2002年之前）。该模式下，由中央银行、养老金及保险监管局与证券监管机构分别负责对银行业、保险业与证券业进行监管；由金融监管者委员会（CFS）负责跨部门、跨机构、跨行业的监管合作与信息交流，旨在提升对金融行业的全球化、多元化、集团化与复杂化的监管能力。第二阶段是“分业式双峰”监管模式（2002-2004年）。2002年金融监管改革中，荷兰中央银行承担银行领域的审慎监管职责，维护金融体系的稳健运行；养老金及保险监管局（PVK）仅承担保险市场的审慎监管职责；而金融市场管理局（AFM）承担整个金融体系中各类主体的行为监管职责，尤其是对“银行+保险+证券”的金融行为实施监管。另外，在具体操作上，三者间签订了一份关于从业牌照发放的协议，其中DNB与PVK共同负责银行与保险从业牌照审核的发放，而AFM负责证券从业牌照的审核发放。第三阶段是“统一式双峰”的监管模式（2004年至今）。2004年金融监管改革中，荷兰中央银行将养老金及保险监管局兼并，集货币政策制定、实施与整个金融体系的审慎监管的职能于一身；由金融市场管理局（AFM）继续负责整个金融体系的行为监管职责。

　　（三）英国--“准双峰”监管模式

　　Taylor（2009）认为英国在危机中失败的主要原因是在1998年并未听取采纳其建议，未能建立“双峰”监管制度，而是实施统一监管制度。2008年前的“三方金融监管”① （“tripartite”model of financial regulation）的统一监管机制的缺陷恰恰是英国未能预测金融危机的重要原因 。自2008年起，英国启动了新一轮金融改革，于2011年6月发布了《金融监管新方法：改革蓝图》白皮书和2012年通过了《金融服务法案》，在2013年4月正式踏上双峰监管的道路。[14]英国金融改革，一方面提升了中央银行的核心地位与主导作用，强化了宏观审慎监管职能；另一方面设立独立的行为监管局，构建了“英格兰银行+‘金融政策委员会+审慎监管局+行为监管局’”的“准双峰”的统一监管模式。[15]作为中央银行的英格兰银行，设立金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA），由FPC负责宏观审慎监管，监控和应对系统性风险，维护金融市场稳定，给予行为监管局与审慎监管局指导建议；由 PRA负责微观审慎监管，对“银行+证券+保险”的金融机构进行监管，尤其是监管重要性金融机构，保障金融机构避免出现经营风险；单独设立金融行为监管局直接向英国财政部和议会负责，旨在对金融机构经济活动与业务行为进行监管，维护金融市场竞争秩序，保障消费者权益。

　　（四）美国--“伞+双峰”监管模式

　　曾被称作成功典范的“双层多头”② 的美国“伞”式金融监管机制，也尚未能够在危机中幸免于难，并且成为金融危机爆发的肇事导火索。早在危机期间，美国财政部就发布《美国金融监管体系现代化蓝图》，开启金融监管体制变革计划，旨在建立以“伞式”监管模式为基础的“双峰”监管模式。危机后，美国尝试对“伞”式金融监管体制进行改革创新，先后设立两大目标监管机构：金融审慎监管局和商业行为监管局，形成了具有美国特色的“伞+双峰”的监管模式。美联储充当监管框架的“伞骨”，扮演者市场稳定监管者的角色，负责宏观审慎监管，旨在防控金融系统性风险，维护金融市场稳定；而审慎金融监管局承担审慎监管职能，统一负责有政府担保的银行业日常监管事物；商业行为监管局承担行为监管职能，负责制定与实施行业准则，针对所有金融机构的商业行为的合法性、规范性进行监管，主要包含牌照注册与发放、商业交易行为与竞争秩序以及信息披露等[16]。随后，美国于2010年通过了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，设立了独立的消费者金融保护局（CFPB），整合了分散于各部门的金融消费者权益保护的行为监管职能，旨在维护金融消费者合法权益，职责范围为总资产超过100亿美元的金融机构，如银行机构、放贷机构、债务催收机构等，涉及消费者权益保护的金融监管；由于其内部治理结构具有完全的独立性，所以CFPB具有相对独立的行为监管职能，避免了对金融消费者保护的监管套利和监管重叠，降低了监管真空，更好的实现行为监管目标。现阶段，美国已形成了“美联储+‘审慎金融监管局+商业行为监管局+金融消费者保护局’”的“1+3”的“伞+双峰”监管模式。另外，美国在引入“双峰”监管理念的同时依旧保留了其他重要的高级别的监管机构，发挥相应的功能与作用，如证券交易委员会（SEC）、商品期货交易委员会（CFTC）、联邦存款保险公司（FDIC）和全国性银行的监管机构（NBS）等[17]。

　　总体来看，采取“双峰”监管理念的发达国家均依据国内的金融结构、文化、历史、政治等因素构建了不同形式的独立的行为监管机构，与审慎监管机构相分离，即显性行为监管；明确了金融服务的特殊性，将金融行业置于重要的特殊地位，尤其是强化了对金融消费者权益的保护。值得关注的是，各国纷纷在“双峰”监管框架之上，成立一个类似于澳大利亚的金融监管理事会的机构或者是本国的中央银行，执行金融市场中风险预防、规避、处置与监管等统筹协调和信息沟通交流等的职能，避免行为监管与审慎监管出现冲突的不利影响，保障优先以维持金融稳定为核心。

　　四、我国金融监管机制改革的启示和策略

　　现阶段，我国金融领域仍然秉持着以审慎监管为核心的分业监管机制，虽引入行为监管理念，但仅仅是作为审慎监管框架下内部分工的组成部分，即分业监管的“内双峰”金融监管体制。我国已经意识到“金融服务的特殊性”与金融消费者权益保护的重要性，也将金融行业置于特殊地位，但对于行为监管的认识不足、金融行业的发展不足以及金融监管的实践不足等原因，对于行为监管的认识与实践尚处于探索阶段，属于处于概念强化阶段下第三种选择的行为监管模式。自2011年以来，我国“一行三会”① 先后独自设立了领域内部的金融消费者权益保护部门，并于2015年在《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》明确了“坚持审慎监管与行为监管相结合”。在“内双峰”监管体制下，我国金融监管仍存在较大缺陷：监管当局仍然是重视审慎监管而忽视行为监管，且行为监管部门过于分散，无法全面统筹与掌握市场行为状况，职能与监管重叠，无法有效采取应对策略来保障消费者权益。

　　（一）深化金融体制改革，构建“1+1+3”格局的“内双峰”监管模式

　　在监管框架设计中，要以我国监管实际为基础，结合国际经验，来设计符合我国特色社会主义制度的金融监管框架。本文建议我国建设“国务院金融稳定发展委员会+中国人民银行+‘银保监会+证监会+行为监管机构’”的“1+1+3”的“内双峰”监管模式。首先，可借鉴英国与美国的改革经验，将“一行两会”中相分离的金融消费者权益保护功能进行合并，在中央银行内部设立行为监管机构，并设立金融消费者权益保护协会，受行为监管机构指导与管理，与审慎监管职能相区别对待，其中行为监管机构负责行为监管的监管标准、监管工具、信息平台的构建，独立针对金融机构之间、金融机构与非金融机构之间及金融机构与消费者之间的市场行为进行监管，而金融消费者权益保护协会旨在维护、保障金融消费者的合法权益；其次，借鉴澳大利亚“分业式双峰”监管模式的经验，由银保监会负责银行业和保险业的微观审慎监管，由证监会负责证券业的微观审慎监管，由中国人民银行负责全行业、全系统的宏观审慎监管，同时银保监会和证监会在与宏观审慎监管有关的方面都将接受人民银行的指导；最后，借鉴美国“伞”式监管模式，由国务院金融稳定发展委员会对各机构部门间的“审慎监管+行为监管”进行统筹与协调，加强监管机构间的信息交流与共享，完善监管协调合作机制。

　　（二）强化行为监管意识，进一步完善行为监管机制的顶层设计

　　当前，我国正启动新一轮的对外开放，尤其是金融市场的对外开放。金融市场对外开放的进一步深化，不仅面临着国际市场风险的冲击，也对国内金融监管有效性与风险规避能力提出了更高质量要求。因此，要树立“双峰”监管理念，强化行为监管意识，设立独立的行为监管机构，明确其在金融监管体制中的重要地位,推进金融消费者权益保护制度建设与法律建设，为行为监管提供法律支持。自2013年7月，我国虽然将金融服务纳入消费者保护法律法规体系中，但是仍然缺乏专业性法律法规与统一规则，存在法律建设滞后问题。短期来看，应当根据金融分业监管的立法模式，将行为监管的理念、监管原则、监管手段与监管机制等内容纳入到银行、保险与证券等专业性法律体系中，以应对短期金融市场中金融行为风险积聚的威胁。长期来看，金融混业经营趋势不可逆转，有必要考虑整合银行、保险与证券三大行业的法律法规；专门设立与出台《金融监管法》、《金融消费者权益保护法》与《金融服务法》等法律，从法律层面明确行为监管与审慎监管的两大目标，明确“金融服务的特殊性”与“金融消费者权益保护的特殊性”，明确针对金融消费者的基础性、交易性、保障性与救济性等权益的相关条款，规范金融机构服务金融消费者的行为等。

　　（三）强化监管资源支持，进一步提升行为监管的监管能力

　　进一步加大对行为监管的资源支持，构建集“监管机构+金融机构+金融消费者”为一体的行为监管框架，需要从行为监管的标准体系、工具体系与信息平台的三个方面入手，提升行为监管能力，强化监管执法力度。一是标准体系的建设。现阶段，国际行为监管的标准体系尚不健全，缺乏国际经验。构建行为监管标准体系需从法律层面明确其基本准则，基于基本准则分别制定业务行为标准、产品监管标准、争端处置机制、信息披露机制以及机构内控机制等。二是工具体系的构建。完善行为监管的现场检查、非现场抽查的工作制度，其中现场检查涉及合规检查、案件取证、产品调查等合规性问题，非现场抽查涉及信息披露、内控审查、产品审批、风险测度与统计考核等问题。三是信息平台的建设。行为监管信息平台是联接金融市场参与主体开展行为监管的纽带与载体，是开展非现场抽查的重要监管依托。需要构建以下信息平台：信息披露与公告平台，涉及潜在风险提示、机构信息披露、业务信息披露、产品信息披露等内容；金融消费案件受理平台，涉及金融消费案件受理、处置与反馈的信息披露；金融知识传播平台，涉及金融消费者知识普及、教育及宣传等。

　　[ 参 考 文 献 ]

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