少数民族地区地方官员的协商式决策观及影响因素

　　[摘 要] 基于潜在类别分析，本研究分析了西藏地区地方官员的协商式决策观，指出官员的协商式决策观按照适用领域可以分为普遍适用、整体规划不适用、土地领域不适用、普遍不适用四类，其中普遍适用占比最高。研究还分析地方官员个人特征、协商民主认知、公民认知等方面如何影响地方官员协商式决策观。结果显示，地方官员个人特征对于协商式决策观的影响并不显著，而对于协商民主认知，对于公民能力的认知，将会极大影响协商民主在公共决策中的应用。

　　[关键词] 协商式决策观；问卷调查；潜在类别分析；民族地区

　　[中图分类号] D63                                        [文献标识码] A

　　2015年，随着中共中央《关于加强社会主义协商民主的意见》出台，协商民主在中国开始由理论层面的“价值关怀”转向更加注重“治理实践”的大规模探索与应用。中国共产党对于协商民主是社会主义民主政治的特有形式和独特优势进行了明晰的政治确认，关键在于如何将这种具有顶层设计的价值关怀，转变为治理有效的基层实践。在协商民主的框架下，地方政府在基层实践中呈现出回应型、自治型和咨询型协商等多种形态，[1]在分配财政资源[2]、公共事务协商、[3]以及基层治理结构[4][5]等方面积累了丰富的经验。

　　在诸多的治理实践创新中，作为“决策方式”的协商民主在吸纳多元主体参与，优化公共权力运行机制，以及促进决策科学化民主化等方面发挥着在制度层面供给“治理资源”的重要作用。[6]现有理论与实证研究都充分显示，党政领导干部作为施政主体，对于协商式决策观的认知和理解、态度和倾向深刻影响着地方治理的实践和效果。然而，略有遗憾的是，现有研究并没有涉及民族地区党政领导干部的协商民主认知观，本研究旨在弥补这一缺憾，通过一项在西藏地区的问卷调查，深入探讨民族地区党政干部对协商民主作为决策方式的认知观及影响因素。

　　一、文献述评与问题提出

　　（一）民族区域自治制度蕴含着协商民主理念

　　理论界对于协商民主的定义各有侧重，但有一定基本共识。协商民主“首先是一种民主治理形式，其次是一种赋予现有体制合法性的决策形式，再次是受其成员的公共协商所支配的团体”。[7]通过对话、讨论、辩论和谈话等方式，转换不同协商主体的观点和态度，进而改变行为，促成共识达成，有效解决治理过程中的分歧，是协商民主本身的题中应有之意。中国特色社会主义协商民主既融入了中国共产党治国理政的一些基本理念、制度安排和机制（群众路线、统一战线和党的领导），同时也汲取了协商民主平等、理性和包容的哲学价值，并将其融入现存的政治制度安排中。比如，2015年之后陆续出台的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》等党内规范性文件均体现了这种结合。

　　民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国共产党在革命和建设时期积累的处理民族问题和民族关系的制度化创新。民族区域自治制度本身就蕴含着丰富的协商民主元素，从制度的产生，机制的运行到《民族区域自治法》的颁布实施，处处彰显着协商、对话和达成共识的过程。[8]作为一种现代国家处理民族问题的治理方式，民族区域自治制度通过在国家机构层面吸纳少数民族各阶层人士，最大程度包容其不同利益和诉求，纳入多民族统一国家的政治、经济、社会和文化体系中，使其参与对少数民族地区事务的共同管理，充分行使民族自治的权利。民族区域自治制度蕴含了“尊重差异、包容多样、共同发展”的协商民主理念，集中反映在“统一和自治相结合，民族因素与区域因素相结合。[9]新时代协商民主广泛多层制度化的发展，能够进一步发挥民族区域自治制度的优势，走出既不同于“结盟民主”，又不同于“民族自决”的“民族自治”道路，彰显出制度的适应性和优势。研究民族地区协商民主问题的学者们均取得了共识，认可协商民主能在民族地区发挥“多元共识提升政治认同，包容和合利于平等和谐，有序理性促进政治参与，制度约束保障和谐共生”。[10]“建构和完善民族自治地方自治机关协商民主决策机制，使少数民族群体的合理需求通过制度化的路径进入决策过程，并通过充分的沟通与对话，形成合理的决策意见”。[11]

　　（二）党政领导干部的认知观影响实践的改革创新

　　党政领导干部是中国国家治理的重要执政群体，其理念、意识、行为和判断深刻影响着政策在不同地区的实施状况。在政治建设中，领导干部的民主观对于中国特色社会主义民主政治发展具有更加深远的意义。随着协商民主研究热潮的到来，学者们逐渐关注到党政领导干部群体对协商民主的认知和实践，领导干部支持与否、开明与否、积极与否，是影响我国协商民主实施的重要因素。[12]

　　随着协商民主在中国的研究更多地从“理论”走向“实践”，研究者们开始关注党政领导干部群体在推动协商民主在各地发展中所扮演的关键角色。比如，领导干部的“为民作主”民主观往往会形成“替民作主”的行事风格。在协商民主的认知与实践关系上，何包钢，潘荣江，郎友兴等学者们的研究普遍表明，地方党政干部的协商民主价值观念直接影响治理实践，其意志决心、政绩导向，以及开明与否，均决定了地方治理实践的可持续性、稳定性，实践成效以及制度化水平。[13][14][15]

　　2015年，国家社科基金重大项目《健全社会主义协商民主制度研究》使党政领导干部协商民主观的实证研究走向了深化。课题组在全国12个省份中发放党政领导干部问卷2880份，并依据问卷数据产生了系列文章，揭示了党政干部的协商民主认知观、实践与评价。实践研究的议题包括：认知观、民主观、实施渠道，适用层次、适用环节、实施满意度，以及决策观等内容。作为决策方式的协商民主实践研究，学者们发现，党政领导干部认为基层是最适合实施协商式决策的场域，偏重于“工具论”导向，而非“民主导向”。同时，在影响党政领导干部协商式决策的因素中，学者们测量了不同单位类型、性别、教育程度、职务级别以及政治身份等对决策观的影响。[16]

　　然而，党政领导干部在一般意义上所呈现出的决策式协商民主观，是否与民族地区的党政领导干部的认知观具有高度相似性，是否受民族因素的影响，又在多大程度上适合于解决民族地区的公共决策问题。现有研究中没有对民族地区党政干部的协商民主观进行过回答。本研究基于一项西藏地区的调查问卷分析，尝试弥补现有关于协商民主实证研究的一些缺憾，从决策观的视角出发，比较不同的公共事务上协商民主的适用性，探索分析地方官员认为适合使用协商民主进行决策的“领域”，为进一步推动民族自治地区的协商民主研究做出微薄贡献。

　　二、数据来源与变量制备

　　（一）研究数据来源

　　本文使用的数据来自于“西藏地区实施《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》”课题组（2018年），试图了解西藏地区党政部门干部的协商决策观。本项目最终回收有效问卷545份。考虑到西藏地区的人口规模，该样本量属于较大规模的调查量。针对部分题目缺失的情况，在R软件中使用MI软件包进行了多重插补。

　　根据频数统计，受访者平均年龄39.1岁，30-39岁年龄段占比40.6%，40-49岁年龄段占比32.8%，50岁以上占比13.8%；其中男性比例较多，占比为75.4%。从教育水平来说，最高学历为本科的受访者占比最高，其比例为68.4%，学位为硕士/博士的占比6.43%，专科教育水平的占比23.9%。从领导干部工作单位性质来说，党的系统和政府分别占比38.8%，在人大/政协工作占比5.2%。从个人身份来说，政协委员占比6%，人大代表占比14%，党代表占比26.44%。按照惯例，本文将部分人口学变量作为控制变量纳入分析。

　　（二）因变量：协商式决策的适用性

　　本文的因变量为地方官员利用协商民主进行决策的适用性。问卷使用十二道题目询问受访者对相关表述的态度，在根据人口学变量等进行插补后，受访者关于使用协商民主进行公共事务决策的认知态度分布如表1所示。

　　表1 在西藏地区，以下公共事务是否适合使用协商民主的决策方式

　　从表1可知，大部分地方官员都认为协商民主“非常适合”或者“比较适合”应用于各领域中，在公共决策中应用协商方式具有主观基础。由于社会期望偏差的因素，在中央政策的影响下，地方官员也倾向于作出较为正面的回答。因而，更重要的是比较不同的公共事务上协商民主的适用性差异，换言之也就是探索分析地方官员认为适合使用协商民主进行决策的“领域”。按照传统的数据分析办法，研究者常对几道题目进行赋分加总，求出平均分来进行分组。然而简单的加总平均办法并不能科学地揭示地方官员对于协商民主适用领域的内在态度结构。为有效地解决该问题，本文使用Mplus 4.2通过潜在类别分析（LatentClass Analysis），将类别变量的概率转化为参数的模型，挖掘外显变量背后的类别潜在变量。潜在类别分析允许针对变量进行多维度的分类，有助于探索类别潜在变量的内在结构。[17]

　　为了便于分析，笔者将“非常适合、比较适合”合为一类，赋值为1，标记为在该领域“适合”使用协商民主的决策方式，而将“一般”“非常不适合”“不太适合”态度赋值为0，标记为“不太适合”，以此来分析地方官员对于协商式决策的认知态度。通过信度、效度分析可知，这组题目能够通过信度检验（Cronbach's Alpha=0.898）、效度检验（KMO=0.889），具备分析的条件。

　　在进行信度效度检验后，笔者使用潜在类别分析进行分析，从多个角度对地方官员协商式决策观进行分类。经过多次分类尝试，并评估拟合指标的变化情况，潜在类别分析的最佳模型是分为四类，其结果如表2所示。

　　表2 基于潜在类别分析的协商式决策观

　　表2列举了四个类别的潜在类别概率，以及十二个题目在四组上的条件概率。在第一组中，地方官员认为在所有公共事务上都可以使用协商民主的决策方式，其条件概率均在0.9以上，笔者将该组命名为“普遍适用”，该组别的地方官员占比48.1%，这部分地方官员认为在所有领域都可以使用协商式决策。在第四组中，可以发现该组别和第一组截然相反，他们认为各个领域中均“不适合”协商民主，在所有题目中选择“不适合”的条件概率也都超过0.6。基于此，笔者将其命名为“普遍不适用”协商式决策，该组别占比为10.8%。从第二组和第三组可知，地方官员在十二个题目中选择“适合”的条件概率较大，仅在部分题目中选择“不适合”，为了更加便于命名这些组别，笔者将从“不适合”的题目中寻找命名依据。在第二组中，地方官员认为协商民主不应该被应用于“确定各村发展项目”“确定乡和村总体规划”“道路、厕所、便民菜市场等基础设施建设”，这些领域相比于“贫困户确定”“土地确权”“乡村环境整治”等显然更加具有基础和宏观的特点。基于此，笔者将第二组地方官员命名为“整体规划不适用”。在第三组中，地方官员认为协商式治理不应该应用于“征地拆迁与安置补偿”“违章建设和土地非法买卖”“土地确权”中，显然三者均与土地相关。笔者将其命名为“土地领域不适用”，第二组、第三组地方官员分别占比为9.7%、31.4%。

　　通过观察这四类地方官员，可知地方官员对于协商式决策适用领域的认知结构存在两个分类标准：其一，将“普遍不适用”归为一类，而与更加认可协商式决策的三个组别对比分析，尤其是和“普遍适用”进行对比。其二，按照“不适用”协商式决策的领域进行细分，在此基础上分为三组，即所有领域不适用、土地领域不适用、整体规划不适用，由此对不适用的情况进行分别。通过潜在类别分析得出的这四类地方官员，概括了地方官员对协商式决策的评价态度，揭示了地方官员的态度结构。接下来的回归分析中将把“普遍适用”类的地方官员作为对照组进行分析。

　　（三）自变量与控制变量

　　根据前文所述，笔者试图从地方官员个人特质、协商民主认知、公民认知情况三个角度探析可能影响地方官员协商式决策的适用性。具体而言，地方官员个人特质主要从人口变量入手，协商民主认知和公民认知情况主要作为核心变量。

　　1.协商民主认知状况

　　（1）协商民主熟悉程度

　　笔者认为地方官员对于协商民主的熟悉程度可能影响协商式决策的适用性。然而，如果直接询问受访者可能会由于主观认知而存在偏误，即自认为了解但实际上仅仅了解该名词，却并不了解相关规定或者实践。基于此，笔者更加关注地方官员的实际熟悉情况，而非自评情况。具体而言，通过两个题目来测量：第一，“您是否听说过《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》”，其中听说过的比例为62.39%，没听说过的比例为37.61%。作为地方官员，能够听说过中央关于协商民主的重要规定，是从文件上、理论上了解协商民主的前提。第二，“您是否听说过浙江温岭的民主恳谈会”，其中听说过的比例为22.80%，没听说过的比例为77.20%。浙江温岭的民主恳谈作为中国较早而且著名的实践案例，对于该案例的了解，可以被认为是在实践上熟悉协商民主与否的测量指标。

　　（2）群众协商重要程度

　　在具体实践中，执政党党内协商、政协协商、党政机关与群众协商等都是重要的协商民主形式，在本研究中笔者关心地方官员在公共政策中的协商式决策，因此更加关注的是党政机关与群众协商。由于社会期望偏差的存在，如果直接询问受访者是否重视党政机关与群众协商，一般而言会得到“重要”的答复。基于此，在问卷中，笔者直接询问“在您看来，西藏地区最重要的两项协商形式是哪些”，并列出①执政党党内协商②政协协商③党政机关与群众协商④群众内部协商⑤民族之间协商⑥社会组织参与协商等六类，并看选择③的比例，并将其视为党政机关与群众协商重要性的测量指标。结果显示，认为党政机关与群众协商重要的比例为56.31%，而认为其重要性不高的为43.69%。

　　2.公民认知状况

　　除了地方官员对于协商民主的熟悉程度和重视程度外，地方官员对于民众的主观态度和对于民众能力的认知也会影响地方官员对于民众的信任态度，[18]并进而影响官员对于协商式决策的适用性认知。换言之，如果地方官员认为民众不值得重视或关注，或者认为民众并不具备参与能力，在公共决策中排除与公民协商就很容易理解。

　　由于问卷限制，笔者使用问卷中的两道题目来测量。第一，直接询问对于“官员的使命就是为人民服务”的态度来测量官员对民众情感上的重视程度。在分析中，笔者将“非常同意、同意”赋值为一类，体现了地方官员从情感上重视民众，而且其他选项标记为不重视，结果显示95.41%的地方官员重视为人民服务。第二，直接询问对于“有人认为，民主只适用于国民素质较高的国家，你是否同意这一观点”的看法来测量官员对于民众能力的认知。民主素质论经常是精英民主的一种说法，暗含着对于民众素质和能力的不信任，即认为部分民众并不具有实行民主的能力和素质，笔者以此来间接测量地方官员对于民众能力的态度，即认可民主素质论的官员可能更不信任民众参与能力，结果显示具备相信民众参与能力的比例为67.30%。

　　按照研究惯例，为了保证计量模型的有效性，本文将地方官员的工作经历、工作部门，以及受教育程度等人口学变量放入控制变量。具体包括：

　　①性别。其中男性占比为75.41%。

　　②所属部门。其中党委部门和政府部门占比均为38.81%，其他部门包括政协、人大代表、群团单位等占比为22.39%。

　　③民族。其中汉族占比44.61%，藏族占比为52.04%，其他少数民族占比为3.35%。

　　④级别。其中副科级以下占比10.64%，副科级占比18.53%，正科级占比为20.18%，副处级占比为31.38%，正处级占比6.97%，副厅级及以上占比12.29%。

　　⑤年龄与工作时间。平均年龄为39.14岁，平均工作时间为16.38年。为了避免多重共线性，在后文中仅放入工作时间。

　　⑥教育背景。根据结果可知，大专及以下占比为23.90%，本科学历占比为68.38%，研究生占比为6.43%。

　　⑦援藏干部。其中援藏干部占比7.52%。

　　三、协商式决策观的影响要素分析

　　在使用潜在类别分析将地方官员分为四类后，研究从地方官员的个人特征、对协商民主的认知等角度分析影响官员协商式决策适用性认知的因素。为了便于解释模型结果，下文将根据地方官员认为协商式决策适合的领域进行表述。由于因变量为定类变量，本文将采取多分类逻辑斯蒂回归，分为两个模型进行逐步回归。其中，在模型1中仅放入控制变量，模型2则将自变量、控制变量纳入分析。

　　表3 协商式决策观的影响因素分析

　　通过表3不难发现，模型1与模型2的结果较为相似，显示出模型具有极高的稳健性。限于篇幅，笔者将直接分析模型2。

　　从地方官员个人特征来说，西藏地区干部的民族因素对协商式决策的适用领域并无显著影响，反映出地方官员更多受到政治制度约束，而受到民族及其不同文化的影响则并不显著。此外，性别、教育程度、级别、是否为援藏干部、工作年数等指标也不影响地方官员对于协商式民主决策适用性的认知，工作部门的影响也并不稳定。

　　从地方官员协商民主认知状况来说，对于中央相关文件熟悉的官员更不可能选择所有领域均不适用协商民主，对于浙江温岭协商民主实践熟悉的地方官员更可能选择协商式决策普遍不适用。此外，更加认可群众协商重要性的地方官员相比于其他三种协商式决策适用性的认知，更可能选择普遍适用。这表明，越认可群众协商这种形态，就更可能在普遍领域适用协商式决策。值得关注的是，越是熟悉中央文件越认可协商式决策在普遍领域适用，而熟悉东部省份协商实践的则更不认可在普遍领域适用协商民主，这可能显示出西藏地方官员对于温岭协商民主实践所需的经济水平等前提要素能否在西藏地区具备仍然没有完全的信心。因而，一方面需要让民族地区干部更多了解欠发达地区实施协商民主的形态，另一方面在民族区域地区实践协商民主也必须结合当地经济文化实际。

　　从地方官员对于公民的情感认知、能力认知等角度来说，由于地方官员对于公民的情感整体非常积极，对公民的情感态度对于协商式决策的适用性并无影响。但是，对于公民民主能力素质更有信心的地方官员，更不认可在所有领域均不与民众进行协商。

　　从整体而言，地方官员自身特征并不影响他们对于与群众进行协商来进行决策的适用性认知，地方官员对于协商民主的熟悉程度和重要性程度对此影响巨大，此外，对于公民自身的民主素质认知或者能力认知对于协商式决策的影响较大。基于此，进一步提升地方官员对于协商民主的实践认知、重要性认知，提升公民能力，转变地方官员对于公民能力的认知，对于推进协商民主在决策领域的发展具有深远影响。

　　四、小结

　　本研究以西藏地区地方官员为分析对象，为了更好探索民族地区地方官员协商式决策观这一复杂概念的内在结构，本研究利用潜在类别分析，发现官员的协商式决策观按照适用领域可以分为普遍适用、整体规划不适用、土地领域不适用、普遍不适用四类，其中普遍适用占比最高。研究还从地方官员个人特征、协商民主认知、公民认知等多方面探索这三者如何影响地方官员协商式决策观。结果显示，地方官员个人特征对于协商式决策观的影响并不显著，而对于协商民主实践与理论的认知，对于协商民主重要性的认知均产生重要影响。此外，在地方官员对于公民具备较高层次情感的前提下，对于公民民主素质、能力的认知将发挥重要作用。基于这些认知，地方政府在推动协商民主发展过程中可以有针对性提出相应的对策建议，以促进协商民主从民主价值转向治理工具。

　　通过本研究可知，不同官员对于利用协商民主进行公共决策的适用性具有不同认知，对于如何结合民主决策达到科学决策的实现路径具有差异性态度，并进而影响了国家治理有效性和民主治理之间的关系。因而，对于协商式决策观的分析，不仅扩展了将协商民主作为治理资源的理论认知，也有助于改进国家治理的实践。在此基础上，探索协商式决策观中体现的民主治理与科学决策的内在关联，分析协商民主中蕴含的民主内涵与治理资源，具有重大的理论和实践含义，这也是未来研究中应该予以关注的。当然，限于研究问卷，本研究仍然具有一些缺憾，例如对于部分变量的测量仍有改进空间，还有其他因素尚未纳入分析框架。

　　[ 参 考 文 献 ]

　　[1]林雪霏, 邵梓捷. 地方政府与基层实践——一个协商民主的理论分析框架[J]. 经济社会体制比较, 2017(2):156-166.

　　[2]李祖佩, 杜姣. 分配型协商民主:“项目进村”中村级民主的实践逻辑及其解释[J]. 中国行政管理, 2018(3):76-84.

　　[3]宋雄伟. 新时代推动政党协商的时代理据与优化策略[J]. 毛泽东思想研究, 2018(2).

　　[4]尹利民, 邱观林. 民主促民生:精英引领下的基层协商民主治理实践——基于SQ村协商民主实践的案例研究[J]. 中国行政管理, 2018(2).

　　[5]曹海军. 功能、技术、场景:社区公共服务供给侧改革的三维向度[J]. 求索, 2018(1):98-106.

　　[6]林雪霏. 作为治理资源的协商民主——地方官员协商式决策的功能偏好及其影响因素[J]. 治理研究, 2018(1).

　　[7]宋雄伟. 新时代中国特色社会主义协商民主价值、要素和构成体系[J]. 国家行政学院学报, 2017(6):118-124.

　　[8]孙岿, 朱军. 协商民主与民族区域自治制度的内在联系[J]. 大连民族大学学报, 2015,17(6):533-537.

　　[9]杨顺清. 社会主义协商民主:民族自治地方和谐政治文化建设的有效路径[J]. 西南民族大学学报(人文社会科学版), 2015,36(01):205-209.

　　[10]周少青. 云南民族区域自治实践中的协商民主[J]. 民族研究, 2014(3).

　　[11]田钒平. 论民族自治地方自治机关协商民主决策机制的完善[J]. 民族研究, 2010(4):12-21.

　　[12]李强彬, 李佳桧. 领导干部协商式决策观：差异与塑造——基于12省市领导干部的问卷调查[J]. 探索, 2017(01):36-45.

　　[13]郎友兴. 观念如何形塑制度:对温岭民主恳谈会演进历程的一种解释[J]. 中国延安干部学院学报, 2016,9(1):29-39.

　　[14]潘荣江, 陈朋. 选举民主与协商民主共生发展：乡村的实践与价值——浙江泽国镇的案例启示[J]. 中国特色社会主义研究, 2009(4):71-77.

　　[15]何包钢, 王春光. 中国乡村协商民主:个案研究[J]. 社会学研究, 2007(3):56-73.

　　[16]聂伟. 党委干部协商民主认知对协商实践及效果评价的影响——基于地方官员问卷调查结果的分析[J]. 经济社会体制比较, 2016(5):62-76.

　　[17]李锋, 孟天广. 政治信任的结构与政治文化起源——基于潜在类别分析[J]. 北京行政学院学报, 2014(6):40-46.

　　[18]王浦劬, 李锋. 关于我国公务员信任公民的影响要素的实证分析.[J]. 中共中央党校学报, 2016(1).