胡业勋
[摘 要] 当前民族地区对社区治理结构的异质性认识不足。分析表明，四川藏区与彝区分别表现为“稳定导向型”与“发展导向型”模式。两种模式在党政治理方式、村社自治组织功能、非建制治理中心、社会组织参与、宗教意识形态、多元调解主体等各方面均存在相应差异。当前的社区治理法治化建设，表现为法治化建设的自上而下推动、基层民族群众参与激励不足、内生治理秩序服从于治理结构导向的特点。法治化建设的路径在于，在结构约束下调适法治化的不同功能，在“稳定导向型”中突出保障与约束功能，在“发展导向型中”突出推动与平衡功能。
[关键词] 民族地区；社区治理；社区治理法治化
[中图分类号] D92 [文献标识码] A
一、问题的提出
中国作为一个统一的多民族国家，“大杂居、小聚居”的人口与社会组织结构，决定了某些少数民族聚居区无论是城市还是乡村，都凝结了某些特殊表现。因此不同治理区域、不同民族秉性、不同文化传统在社会治理层面或多或少会体现出来“异质性”。但是，当前的社区治理以及社区治理法治化研究，虽然认识到可能存在的地方性差异，但却至多注意到“城市—乡村”的二元结构对比。[1]民族地区的社区治理，应当增添更多观察维度，但当前的某些研究虽然意识到民族社区治理的特性，[2]却忽略了民族间可能存在的差异性，且这种差异化的民族社区又可能存在于同一行政区划当中，要受到统一的行政治理惯性的影响。因此，研究民族地区社区治理及其法治化命题，必须深刻理解“异质性”，并建立在如下前提性认识之上：
第一，重视城市社区与农村社区的治理差异。当前城市社区治理的一大理论预设与社会结构背景在于，认为城市经济社会的发育形态进化发展，使得城市中的社区结构进入到工商业推动的陌生人社会。[3]而我们必须认识到的是，农村社会长期保持传统的熟人社会结构的现状却并未根本转变。特别是少数民族地区，由于历史、地理与经济的原因，往往聚集在偏远的农村地区，宗教、民族要素的叠加更是强烈地悖离了基于陌生人社会假设的治理模式。
第二，重视民族地区与非民族地区的治理差异。这种治理差异表现在少数民族与汉族在文化传统、社会发育、现代化转型等各个方面的差序化格局。在全球化背景下，少数民族与汉族的现代化演进从方向与路径上是同构的。少数民族整体的现代化转型具有“西方化”特征，[4]认识民族特殊性，要将现代性的治理嵌构到独特性的民族文化中去，增强民族文化与民族社会对全球化与现代化转变的适应性。
第三，应当重视并总结不同少数民族之间的进一步差异性。特别是在多民族聚居的行政区划内，如果基于行政惯性，“一刀切”地推行某一种趋同的社区治理的方案，极有可能造成制度功用的边际效应递减，无法真正实现针对性、个性化、精准化的治理，而这与“治理现代化”所强调的“科学化”背道而驰。对法治化治理而言，通过对基于法治理念的治理在不同地区进行内容、方式上的结构化、比例性调适，将有助于真正实现治理的预期效用。
基于此种前提性认识，笔者对四川甘孜、阿坝等藏族地区，以及四川凉山等彝族地区进行了实证调研，发现了不同的社区治理模式：其一，四川藏区的社区治理表现出“稳定导向型”的特征；其二，四川彝区则体现出较为明显的“发展导向型”社区治理特征。可见，同样是民族地区，其社区治理的内容、权重、方式都不尽相同。但是，“法治化”作为治理现代化的基础要素，且作为国家治理在全国范围内推行的共性指标，无疑是完整而统一的。正如詹姆斯·斯科特（James Scott）所言，“机械式地套用忽略地方特性的通用规则，极有可能招致事务失败或社会幻灭，更可能的是两者都会发生。”[5]那么，法治化的内容、方式、结构上面对民族这种异质性是否也表现出相应的不同面向？如果有，又应当如何从制度上予以回应。本文针对民族地区社区治理结构的异质性对比，分析在不同社区治理结构中的法治化推行现况，并探讨差异化的法治化建构路径。
二、四川民族地区治理结构的异质性对比
基于前述总结，可将四川民族地区的两种社区治理结构作如下对比，如表1所示。
表1 四川省藏彝地区的社会治理结构比较
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藏区
“稳定导向型”
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彝区
“发展导向型”
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党委政府
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治理强度
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强
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强
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治理方式
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行政导向
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行政导向+基层配合
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村社自治组织
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实践功能
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结构替代
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党政延伸+家支影响
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其他治理中心
（除村委会）
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是否存在
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否
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是（家支）
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是否自治组织
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-
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否
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社会组织参与
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弱
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强（扶贫/禁毒/防艾）
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多元调解主体
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有（活佛）
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有（毕摩/德古）
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居民参与治理
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党员
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强
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强
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非党员
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弱
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弱
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从党委政府角度观察。治理结构上的政府（党政）强势化与行政化治理的主导性，即“非对称的治理结构”是我国整个基层社区治理的突出特征。这一治理的路径依赖在藏区、彝区之间又有细微差异。在藏区“稳定导向型”社区治理模式下，党政依赖政府资源与手段，不断强化对社会的控制力，以期保持社会的长期稳定，政策的推行大多依赖党政系统向基层延伸，进而以加强基层党建为路径强化社区治理的制度根基与组织依附，党政的行政治理直接指向群众个体。在彝区“发展导向型”社区治理模式下，党政虽然要着力推动国家治理事项在基层的延伸，对涉及彝族社会与群众发展的众多事项给予强大的行政资源支撑，但其效果客观上要受到家支① 宗族等势力的掣肘与制约。在强大的社会结构惯性之下，彝区的行政化治理必须依赖家支势力的配合，因此有别于藏区纯粹行政导向型的治理方式，体现出一定程度的混合形态。
从村社自治组织来看。长期以来，农村自治组织虽有自治之名，但实际上是基层政府的“执行部门”，基层政府和自治组织“领导者—被领导者”的逻辑关系已渗透于农村社区治理生态中。[6]但在四川藏区和彝区，村社自治组织的角色又有细微差异：以藏区为例，其社区治理不仅打破了社区治理对村社自治组织的依托，强化了行政权力的层级化下沉，更虚化了基层村社等自治组织对利益诉求的吸收消化机制。这一方面表明维稳导向下，治理机制的创新结构要适应这类社区治理的价值取向，另一方面表明新的治理结构对立法规定的村社自治组织形成了治理结构的功能替代。再就彝区而言，基层村社自治组织在职能上承接了诸多基层政府的行政治理内容，但同时，村社自治组织即使在形式上通过民主选举产生，但由于家支观念的存在，村社自治组织的生成与运转都受到家支的强大影响。
以社区治理现代化所追求的“多中心”治理角度来看。在藏区，客观上是存在传统的非正式治理主体的。学者指出，从上世纪 80年代初期开始，藏民族群体再造了一种政治亚文化框架，即“活佛—寺院—社区”的再造社区。[7]但调研发现，随着维护社会稳定渐次成为藏区社区治理的主要导向，对以活佛—寺院为核心建构的政治亚文化框架的认知也逐渐发生变化。这种特殊的“社区”不再作为一种社区治理的主体单元，而成为一种治理对象与客体，表现为对寺院、僧尼的法治化治理，并将其与维护藏区社会稳定相关联。而在彝区，家支事实上扮演了体制之外的治理中心角色，呈现出“多元化”的权利格局，彝族村社权利实际上由国家法律赋予的正式权利形态与彝族自身传统中的家支宗族权力共同分享。[8]
从社会组织参与社区治理角度来看。社会组织参与社区治理总体上效果不彰，经济发展型组织所占比例较大，利益代表型组织作用发挥有限，社会服务型组织发展整体落后。[9]但之所以将藏区的这一指标评价为“弱”而将彝区的这一指标评价为“强”，系基于如下理由。首先，囿于藏区治理的维稳面向，社会组织特别是NGO的发展与活动，受到相应制度约束，其类型与功能也主要是参与经济发展、环境整治等事项，如企业作为经济组织参与社区治理。[10]其次，社会组织在彝区的发育与运转则更为显性、多元，表现出一种强参与状态，这是为彝区“发展导向型”社区治理模式所框定的。一方面，彝区较之于藏区，维护政权安全、制度安全的压力相对较小，为社会组织的发育提供了更为宽松的空间。另一方面，彝区社会组织广泛参与扶贫攻坚、禁毒防艾、医疗卫生、教育公平，无一不带有推动彝区、彝族、彝人进行现代性转变的目的，这与彝区社会治理中的发展面向是高度契合的。
藏区与彝区的其他社区治理因素也有诸多共同之处。例如，在社区治理所强调的多元调解主体上，两个民族地区均有历史的制度积累。在藏区，活佛可以作为调解主体，参与信教群众的纠纷调解。在彝区，家支头人可以负责调解家支内部的纠纷与冲突，德古可以调解家支与家支之间的矛盾，而毕摩、苏尼等甚至承担了族人与天地、自然沟通的功能，从而助益于调解的实现。再如，在基层居民参与社区治理方面，得益于党建的强化，党员身份的居民参与社区治理的意愿与投入均更为强烈。这意味着在民族地区，党员身份实质上形成了少数民族在族群身份之外的另一种身份认同，这种超越血缘、族群的身份认同本身也正是现代化演进的一个表现。
三、结构异质性约束下的社区治理法治化现况
基于社会结构特殊性的约束，四川民族地区的社区治理法治化总体上可被称为“外力约束模式下”的社区治理法治化建设。
（一）通过行政力量自上而下推动法治化建设
有学者指出，按照法治建设动力来源的构成进行区分可以得出两种不同的法治建设模式：“积极法治”与“消极法治”。[11]前者是走“国家推进式”的法治发展道路，[12]是一种嵌构于我国纵向政治治理路径上的行动逻辑。四川藏区、彝区的社区法治建设实践呼应了这种“积极法治”的描述。
首先，强化方案细化与机构对应。彝族的社会治理，更明显地体现为政府主导下的发展促进与转型促进，无论是脱贫攻坚，还是禁毒防艾，抑或其他治理事项，均体现为“积极法治”，依赖政府推动，法律的工具性特征亦较为明显。其次，强化指标管理与绩效考核。与“积极法治”模式相适应，政府推动的法治建设模式还强调建设成果的验收与建设效果的示范效应。再次，强化治理导向与规范供给。正如本文所分析的，四川藏区的社区治理偏向于维护社会稳定，因此四川藏区制定颁布众多针对维护社会稳定秩序问题的规范文件。
（二）基层民族群众参与社区治理的动力缺乏
虽然基层群众参与社区治理的动力与热情，在全国范围内存在着普遍的不足，但受制于党政力量主导与社会治理结构的异质性，民族地区基层群众参与社区治理的空间与动力进一步受到压缩与限制。
实践中基层自治或民众参与民主治理之所以出现动力不足的原因，是由多方因素造成的。一是经济发展与人口流动，使得社区治理的基础并不稳固。在彝族地区，青壮年外出打工人数逐年增多，造成基层自治组织的权力集散固定化、持续化，甚至受到家支观念影响，信奉家支头人权威，对参与治理的意愿进一步降低。二是将村社自治治理简单理解为选举，重视形式民主，忽视有效治理。[13]三是对民主程序的法律规制弱化，对违法行为打击力度较低。因此，当前通过行政力量推动的基层自治，并未从根本上激发居民参与的动力与热情，自上而下提供的制度范式，还未真正成为可资利用的自治工具。
（三）民族化的内生治理机制对治理导向的服从
与“积极法治”相对应，“消极法治”在某种意义上可以被理解为走“自然演化式”的法治发展道路，其间需要不同主体和多方力量的共同参与，国家作为法治建设的主体只构成其动力来源的一个组成部分。在调研中我们发现，与非民族地区，特别是城市社区不同，民族地区基于民族特殊性的自发秩序和内生治理机制，由于与国家主流意识形态和作为国家治理理性共识的“法治化”之间存在冲突与矛盾，导致其作用发挥存在先天短板。
在四川藏区，“稳定导向型”治理表明，内生的治理机制必须符合国家法律管控的制度要求，基于维护社会稳定，控制不稳定因素进而引发区域性稳定风险的治理目的性，通过法律形成规制的方法多样、手段灵活、控制严密。这表明，不仅非体制化的活佛治理、寺院治理、民族部落首领治理，建制化的基层村社自治也受到相应的功能约束。但即使基层村社自治可能存在治理虚化、治理失效，但其毕竟是一种建制化的制度供给，推动、促进、完善这一制度的运行，也是改革的方向。但是，决定于藏区民族特性的内生治理机制，即传统的围绕寺院僧侣而形成的治理中心，必须服从于藏区稳定的治理导向，其表现为：第一，治理功能弱化。寺院、活佛、僧侣不再被作为治理的“一元”，公权力作为社区治理的主体，须持续发挥主导地位，藏区内生的治理机制仅具有辅助地位，即参与多元调解等。第二，治理主体规制。除弱化治理的功能外，寺院、活佛、僧侣的活动还必须符合法律的要求。依法治藏的一个重要方面，则是依法治理宗教活动，使其符合国家法治要求。第三，治理行为规范。活佛、僧侣等参与多元化的纠纷调解机制，其发挥社区治理调解主体作用的行为，即调解行为本身也应当为法律所规范。
在四川彝区，“发展导向型”治理表明，法治化必须服务于彝族社会结构与治理的现代性转变。第一，服务中心工作。例如要充分发挥“法治化扶贫”的制度功用，推动法治服务脱贫攻坚；要发挥法律打击犯罪保障人权的积极作用，严厉打击涉毒犯罪、刑事暴力案件；要发挥法治的教化功能，推动彝族群众教育文化水平提升，从根本上推动人与社会的现代化发展。第二，回应发展矛盾。彝区的社会治理，必须在现代性转变过程中实现冲突的化解与矛盾的合法律性规制。要通过法治施行推动移风易俗，推动法治化的公民教育，以实现对落后、原始的意识形态进行观念改造，完成对治理意识形态的现代化转变。也要通过现代法治理念，实现对旧有治理方式的现代化改造。
四、异质性基础上的法治化治理路径建构
（一）“稳定导向型”社区治理法治化：保障与约束
四川藏区的治理实践，要求法治化服务于“稳定导向型”的社会治理结构。过往的“维稳政治”，其思维与机制运行落后于国家治理体系与治理能力现代化的要求，通常导致手段与目标发生背离，导致“越维稳越不稳”的困局。[14]坚守维护社会稳定的社区治理导向，摒弃传统的“维稳政治”思维，向“维稳法治”方向迈进，是四川藏区社区治理法治化的根本追求。
第一，继续强化党委领导与行政主导，强化法治对公权力运转的保障。 “稳定导向型”社区治理模型，形成了党政力量对基层自治力量的结构性替代，这种现实的治理结构必须给予客观认识。（1）强化党组织的结构化治理功能。尤其是要强化党内法规建设，实现党内约束的制度化、成文化、程序化、法治化。（2）强化基层政府的依法治理能力。“善治”的首要对象就是政府，[15]要坚持解决涉稳问题的法治思维，坚持维稳工作制度化、规范化，程序处理正当化，实体处理精准化。（3）强化公权治理的法治工具供给。藏区涉稳治理形势复杂多变，国际国内情势交互影响，社区治理压力巨大，必须进一步加强法治工具的制度供给。
第二，突出促进社区发育与多元调解，强化法治对自发秩序运行的约束。在四川藏区社会治理的建设推动过程中，必须依靠国家行政的职能延伸、党组织力量的基层渗透，从而推动社区培育与社会发育，同时这种国家权力的渗透与培育，须利用法治工具予以实现。
（1）实现社区的发育生成，需要法治予以促进。藏区治理的一大特点在于社会发育不足，治理基础薄弱，导致公权力直接作用于末端公民个体，缺乏社会作为缓冲地带，并不符合现代法治化社区治理的结构需求。促进四川藏区社会发育，推动社区成熟转型，必须依靠法治思维予以促进，在合法律目的性框架下推动法治知识普及，促进法治思维塑造。
（2）多元调解主体的行为，需要法治予以约束。在藏区，寺院、僧侣、活佛等，维系着众多藏族群众宗教生活乃至世俗生活的精神纽带，甚至发挥着多元化纠纷调处的主体作用。藏区的法治化建设，必须对这类主体的调解行为予以约束：一是强化对这类主体的法治化教育，促进其结合国家法律与宗教教义进行有效调解。二是强化对调解机制的法治化管控，促进调解的制度化、公开化、民主化，推动调解行为本身被放置在法律的评价射程之内。
（3）内生秩序运行的过程，需要法治予以把控。在社会培育过程中，要强调公共治理理念，强化基层民众的民主参与，改变强调形式民主而忽略有效治理的现状，利用村规民约的制定作为突破口，推动内生化的社区治理秩序生成。对其进行法治化把控，包括三方面：一是方向性把控。村规民约要以解决村寨实际问题为导向，一切从实际出发，制定出实用、管用、好用的村规民约，尤其是要在加大村规民约的约束力上下功夫。二是程序性把控。即村规民约必须经过村民会议讨论通过，村民民主参与、民主制定、民主监督，并确保通过程序治理实现村规民约的动态生成与演进。三是进行实体性把控。实体把控要以法治标准，检视村规民约的内容，对其进行合法性审查。同时必须要注意的是，原则上，既然村民自治是一种社会自治，自治的本质又在于“自主”，国家法律(包括村民委员会组织法)不应规定得过多过细，可以在可供的基本原则和制度框架内给予指导，这是一种类似于“元治理（meta-governance）”治理理念，该模式强调既承认授权与分权在治理中的必要性，同时也意识到更为强大的中央控制与指导的必要性。[16]基于这种理念，公权力对村规民约进行实体内容把控的边界只在于进行合法性控制，以服务于藏区稳定导向的社区治理结构。
（二）“发展导向型”社区治理法治化：推动与平衡
发展，意味着社会经济生活的各个层次、各个方面都表现出新旧交替、等级提升、结构跨越的特点，在此过程中涉及到利益格局重塑、传统与现代冲突、治理难题叠加等多方面问题，法治的作用在于推动社会软硬件发展并恰当调适以平衡传统治理与现代治理间的冲突与矛盾。
第一，法治用以推动彝区经济的现代化发展。四川彝区经济的现代化发展，是实现彝族群众脱贫致富，全面建设小康社会的重要一环。要发挥法治在促进市场经济发展，培育现代公民意识，推动市民社会生成，服务现代高效行政方面的巨大作用，大力构建法治经济，以推动彝区经济的现代化发展。（1）规范优势资源开发利用与保护，以法治为资源利用与开发保驾护航。（2）营造公平开放的市场经济法治环境，推动市场发育，贯彻法治经济，在发展中推动发展。（3）推进经济领域深化改革。
第二，法治用以促进彝区政府的现代化塑造。政府的行政力量拥有着自上而下分配的治理资源，包括财政、税收、人力、物力，建设四川彝区必须依赖行政力量实现合理合法的资源分配与方向把控。同时，也要在法治的框架内，对彝区政府的现代化塑造提出更高的要求，继续加快法治政府建设、深化行政审批制度改革、深化机关改革和职能转变。
第三，法治用以实现彝族社会的现代化转型。彝族社会完成从原始奴隶制向现代社会主义社会的跨越，传统的生活方式已经不适应现代文明的要求，在代际演进中，要通过厉行法治，大力推动彝族社会的现代化转型。例如，强化法治对民族教育工作的促进与监督，促进学龄儿童接受教育，打击侵害受教育权的情形等。强化法治引领，深入开展健康文明新生活运动。以现代文明荡涤陈规陋习，着力增强彝区群众现代文明意识、改善人居环境、提高生活质量、提升城乡社会文明和谐程度。
第四，法治用以平衡彝区治理的模式化冲突。由于彝族社会的现代化转型与跨越式发展，传统治理模式（家支）与现代治理模式（法治）之间产生了较为激烈甚至完全相悖的冲突。彝区治理的法治化，旨在通过法治平衡两种治理模式间的对立与冲突。（1）实现国家法治的“优位性”。当家支规则与国家法治发生冲突之时，应首先适用国家规则，除非民族区域性立法对其做了特殊规定。家支的处理规则，应成为一种道德约束或者劣后救济方式。（2）实现国家法治的“调适性”。要通过法治化的施行，通过厉行法治倡导移风易俗，对民族宗法中的落后、野蛮观念予以现代化改造。（3）实现国家法治的“指导性”。学者指出，不能简单的把“家支”资源看成传统历史的遗留物，实际上它是文化系统和价值系统的集合。[17]借用家支制度与家支观念遗留下来的制度资源，在法治指导下推动多元共治，也有助于彝区治理的现代化转型。例如，与藏区治理类似，要发挥法治对多元治理主体行为的约束，并对这种内生治理秩序进行合法律性把控。在充分发挥毕摩、德古等民族特色治理主体治理功能的同时，要强调法律对其治理行为、治理依据、治理结果的指导与约束。
五、结语
四川民族地区的社区治理法治化，与国内其他地区一样，面临着诸多共性困境，形成“问题回应型”的法治化路径依赖。社区治理法治化的深入推进，必须脱离浅表性的“现象回应”，而进入到目标、内容、手段等多位一体的“体系建构”进程中来。在共性层面，要重视法治作为目标共识的价值理性、作为治理手段的工具理性、作为评价标准的边界约束、作为建设内容的对象限定。在个性层面，则应当关注不同的社会结构，对法治化建设的决定与约束作用。究其本质，无疑是契合不同的结构塑造，在形式、结构、方法上进行不同的比例调适，使社区治理的法治化真正发挥实效，并服务于社区治理整体的科学化。
[ 参 考 文 献 ]
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①家支, 彝语称“此伟”，意即骨根。家支是一种父系继嗣 的世系群, 与汉族的“ 宗族” 类似, 但又相当不同。家支是指拥有同一个父系祖先, 成员彼此可通过父子联名制的谱系而相互认同的奉行外婚制的血缘集团, 有些文献将其译作“ 氏族”。 ——周星.家支德古习惯法[J].社会科学战线,1997(05)。
