王义
[摘 要] 围绕社区去行政化改革有两种战略设计思路，一种是以达成完全自治为目标，极力推进逆行政化进程，以深圳蓝田模式、铜陵模式、贵阳模式为代表；另一种追求有限自治，对街道——社区职能重新定位，优化服务流程，力图实现自治与行政化之间的巧妙平衡，以南京、包头模式为代表。两种思路下改革都没有取得预期成效，其原因在于，改革的战略设计存在明显不足，一是战略目标定位不清晰；二是战略推进策略有缺陷。整体性治理理论可以有效解决这个难题。整体性治理理论要求超越行政性与自治性谁强谁弱的争议窠臼，从社区治理创新的总格局中，从国家与社会关系演变的大趋势中，确定社区去行政化改革的战略目标以及战略推进策略，这样的改革才更具有战略价值，才能充分体现改革的全局性、长远性和引领性。
[关键词] 整体性治理；社区；行政化
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
自20世纪90年代末以来，伴随着社会治理重心下移，大量的行政事务下沉到社区，加剧了社区居民委员会（简称社区居委会）的行政化色彩，严重冲击了社区居委会自治功能，引发了理论界的高度关注，要不要去行政化，如何去行政化，引发了学界广泛争议。占据主流的一派坚决主张去行政化，极力淡化社区居委会的行政色彩，要求通过改革，实现社区居委会基层群众自治组织属性的彻底归位；持有异议的一派则认为，社区去行政化是错误理论误导下的“骑士战风车”[1]，社区行政化不仅有现实必要性[2]，而且改革不能追求社区自治纯度。两派观点各有道理，均有一定的理论依据和现实基础，对改革进程都产生了一定影响。2015 年7 月13 日，民政部、中央组织部联合发布《关于进一步开展社区减负工作的通知》( 民发〔2015〕136 号)，这个通知表明，先前社区居委会去行政化改革效果甚微，未能达到预期目标。在全面深化改革、推进社区治理现代化的时代背景下，重新思考社区去行政化改革的思路、框架，进一步完善社区去行政化改革的战略设计，不仅关系到我国社区的稳定与可持续发展，更关系到中国基层民主政治实践如何顺利推进这个重大的时代课题。
一、改革悖论：社区去行政化面临的困境
（一）两种不同的改革设计思路
任何一项改革，都必须建立在科学的理论分析基础上， 缺少坚实的理论为指导，容易使改革进入误区，降低改革成效，增加社会交易成本。社区去行政化改革，涉及到的基本理论问题是：从国家法律规定看，社区居委会究竟有没有自治与行政二重属性？如果只有自治属性，没有行政化要求，那么，自治属性的归位改革就成为当然的逻辑选项，改革的设计就以完全的去行政化为目标追求；如果承认有二重属性，那么，只能是适度去行政化，追求组织自治的纯度既不可能，也不现实。不同的理论认知与假设，导致不同的改革设计。20世纪九十年代以来，围绕社区去行政化出现了有明显差异的改革设计方案，并衍生出多个改革模式范本。一种是以达成自治为目标，极力推进逆行政化进程，主要代表有深圳蓝田模式和安徽铜陵、贵州贵阳模式。2002年，深圳在盐田区开展“议行分设”的社区治理体制改革，要点有三：一是居站分社，成立社区工作站，隶属街道办事处，配合政府部门在社区开展工作；二是成立社区服务中心，隶属社区居委会，专责社区公共服务；社区居委会不再承担社区行政管理和公共服务，而是专门负责社区自治和公益活动。2006年，深圳全市推广盐田经验。深圳的改革“有力地推动了政社及政事分开，理顺了社区多重职能关系，在一定程度上克服了传统社区治理存在的角色错位和职能混淆等弊病” [3]。这种将附加在社区居委会身上的各类行政事务进行功能剥离的做法在全国产生了很大影响，“一委一居一站”的组织架构在全国纷纷建立。深圳蓝田模式存在的一个突出问题是，“‘议行分设’的组织架构在实践中形同虚设，居民参与长期处于低水平，“‘居站分离’反而造成社工站膨胀而居委会边缘化” [4]。社区居委会成为可有可无的存在物。实践进程与当初的改革战略目标设计存在较大的反差。
安徽铜陵、贵州贵阳的改革比深圳蓝田模式更为激进。2010年，安徽铜陵市铜官山区直接取消6个街道办事处，将49个社区整合为18个大社区，社区直接与区对接，实行区直管社区的管理体制。原来街道办事处拥有的行政审批、行政执法等职能上收，分散到区级各个部门；另一方面，社会管理、公共服务等事项全部下放到社区。2011年，铜陵全市推广铜官山区经验。安徽铜陵社区管理体制改革，引发社会高度关注，2011年9月13日，《青年时报》连发四问（四个疑问分别是：一把手全是公务员，服务中心混同居委会，工作人员同工不同酬，社区权力变大如何监督），质疑铜陵改革的科学性与实际效果。无独有偶，同年，贵州省贵阳市开展“区直管社区”改革。虽然都取消了街道办事处这个层级，力求治理层级的扁平化，但与铜陵模式“一社一居”不同的是，贵阳改革推行“一社多居”，一个社区服务中心负责指导若干个社区居委会，“社区服务中心与社区居委会是一种指导与被指导关系”[5]。尽管改革取得了一定成效，但“‘撤街’后的社区也没有脱离行政化管理的窠臼，社区服务中心仍承担大量行政事务，与街道办的职能没有显著差异” [6]。
另一种是追求有限自治，通过对街道——社区职能重新定位，力图实现自治与行政化之间巧妙平衡的改革战略设计，典型的有江苏南京模式、内蒙古包头模式。2014年，南京出台《深化街道和社区体制改革实施方案》，拉开了南京社区去行政化改革序幕。具体举措可以概括为六个一：即一清、一移、一收、一放、一包、一全。[7]一清：为街道和社区减负，街道去除经济指标，社区去行政化。共“去除25项工作任务指标，41项评比，72项台账”[8]。一移：街道服务前移，实行一门式管理，扁平化服务。一收：街道便民服务中心上收政务服务，社区工作站职能重新定位。一放：服务资源向街道和社区下放，“事、权、钱”同步跟进。一包：社区服务外包，由符合条件的社会组织，向政府购买，双方实行契约式管理。一全：街居全科服务、全网联办、全年无休。[9]改革取得了较为明显成效，但遗留的问题仍然很尖锐，社区行政负担过重的源头没有彻底斩断，“存在死灰复燃的可能性”。[10]
内蒙古包头模式的主要特点是精街道强社区。一是对街道办事处和社区的职能进行重新定位，重新调整结构设置和人员配置。街道办事处精简三分之二的机构人员下沉到社区，为居民开展服务，内设科室由9个撤并为4个，工作人员平均由50人减少到17人，每个社区的工作人员平均由原来的6人增加到16人；社区年平均工作经费由改革前的2-3万元增加到10万元。二是加强社区服务，组建社区服务站，实行一站式服务。经过调查发现，包头社区治理模式改革依然存在较多问题，如职能下沉、程序简化、流程调整不到位，仍按照原来街道社区体制运行工作，区直部门和社区、服务站工作对接难实现等。[11]
（二）改革缘何难以成功
检验改革成败的最终判断标准是实践，即改革成效是否与改革预期相吻合，是否达到了改革预设目标。显而易见的事实是，先前的两种改革设计及推进结果都没有达成预期的理想目标。从全国社区居委会实际运行情况看，社区居委会的负担不但没有减下来，而且愈演愈烈，呈现加速恶化态势。《中国青年报》2016 年12月8日刊文报道，“有的地方社区承担的工作职责一度达到270 多项，涉及40 多个政府职能部门。不少地方将违章建筑拆除、消防、安全生产、黄标车治理、鞭炮禁放等一些本应由行政执法部门负责的工作交给社区”。有学者调查发现，有的地方“社区居委会承担了286 项行政任务，需提供证明( 盖章) 事项约为106 项，形成的台账多达数十本甚至上百本” [12]。
正是在这样的背景下，《关于进一步开展社区减负工作的通知》( 民发〔2015〕136 号）出台，问题指向非常明确，也进一步证实了我们的判断：先前进行的社区居委会去行政化改革并不成功，改革的战略目标未能完全实现。很明显，我国各地推行的社区去行政化改革已经陷入了非常明显的改革悖论——不改革，只能坐等问题恶化，如果改革，原有的问题不仅没有彻底解决，反而滋生越来越多的新问题，改还是不改？政府陷入两难境地。
理想与现实之间的巨大落差，要求我们必须对社区去行政化改革的战略设计目标和推进思路进行反思，深入思考目标定位是否正确，推进策略是否合理？以此为基点进行逻辑推理，我们就不难发现，已有的社区去行政化改革战略设计存在明显不足，一是战略目标定位不清晰；二是战略推进策略有缺陷。首先，社区去行政化改革的战略目标定位与两个因素直接相关，其一，战略目标指向的真实性；其二，战略目标指向的科学性。毫无疑义，社区行政化是一个真实存在，绝非主观臆想的产物，有大量的事实可以佐证。社区去行政化改革的战略目标指向不是建立在虚构的基础之上，而是有充分的客观依据。其次，社区去行政化改革的战略目标如何科学定位？现有的改革逻辑围绕这样一个中心议题展开，社区居委会与所谓的行政化应该完全切割，还是藕断丝连？基本停留在就事论事的阶段，缺少长远的战略思维，不能从国家——社会关系变迁的大格局中去准确界定改革的战略目标，不自觉地陷入自治性与行政性谁强谁弱的窠臼，改革目标要么短视，要么难以清晰地描述。社区行政化表面上是社区的自治属性与行政属性的博弈，实质上涉及到国家社会关系格局的理论假设与实践变迁走向。
关于国家与社会的关系，有两种截然不同的主张，一个是黑格尔为代表的国家高于市民社会，另一个是以洛克为代表的市民社会高于国家。[13]就我国的现实情况看，市场经济规则的确立，明确宣告国家高于社会的主张是行不通的；市民社会的完全自治因为公民民主意识、社会发育水平等诸多因素限制，也难以通达于现实。国家与社会绝不是谁压倒谁的零和博弈，而是相互嵌入、共同合作的关系。显然，这一发展演变规律与我国社会治理创新的要求是一致的。社区去行政化改革，应站在社区治理创新这一战略高地，将社区治理新格局之建构作为推进下一阶段改革的战略目标重点。在此基础上，社区去行政化改革才更具战略价值属性。否则，社区去行政化改革只能停留在战术层面，对社区治理的全局性重塑难以发挥应有的影响力。
战略推进策略是保障战略目标实现的重要条件。目前的社区去行政化改革战略推进策略之不足在于：缺乏统一的顶层设计；不是全要素改革，呈现头痛医头、脚痛医脚式的碎片化改革特点，改革的系统性、联动性、重构性严重不足。至今为止，社区去行政化改革还处在各地分散化探索阶段，缺少国家的统一部署和明确要求。虽然136号文件的核心要求是社区减负，但这与本文所讲的社区去行政化改革不能划等号，这样就产生了两种结果，一是各地自主探索的弹性空间大，容易结合本地实际，推出创新性成果；二是因为对社区去行政化改革的方向、目标、任务认识不一，导致各地改革进度极不平衡，改革成果参差不齐，不仅增加改革成本，而且影响改革成效。
社区作为国家治理的神经末梢，属于社会这个大系统，而社会这个大系统又与政府系统、国家系统紧密相联。如果单独聚焦社区，往往容易忽略社区与政府系统、国家系统之间的内在联系，将改革局促在狭小的界域内，既无法做到系统联动，更难以胸怀全局、放眼长远。社区去行政化改革，理论上应将社区放到国家社会治理的大系统中进行思考和设计。纵观各地的社区去行政化改革实践，很少能够做到这一点，更多的是局部的单向度改革，不仅缺乏系统思维，而且容易导致强烈的反弹。为什么有些社区出现了越改革行政负担越重的现象？显然和这种改革的战略推进策略密切相关。在中国这样一个有集权偏好传统的国家，单纯的以下促上式的改革难以成功。只有以下促上、以上带下、上下结合，改革诸要素相互联动，改革才能获得理想效果。也就是说，我国社区去行政化改革，不仅要有基层实践探索创新，更要有来自上级政府的顶层设计，二者缺一不可，这是社区去行政化改革最核心的推进策略。所谓改革的重构性,就是按照党的十九大精神要求，对现有的社区治理结构进行重塑，包括社区不同主体之间的权力重新配置、职能重新确定、活动边界重新划定，破旧立新，打破社区治理旧格局，建立 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的新格局。改革的重构性必然触及社区治理的方方面面，引发全局性变革，而碎片式改革的特点决定了社区治理去行政化，不仅难以触及结构重构这一改革的核心要旨，而且点状的局部发力模式，不可能达到左右全局的改革效果。另一方面，以互联网为核心的现代信息技术的广泛运用为社区治理重构创造了有利条件，有了强大的技术支持，社区治理组织结构扁平化、社区治理功能优化、社区治理流程再造就会由理想变成现实。
二、整体性治理：社区去行政化改革战略设计的新视角
（一）何谓整体性治理
整体性治理理论盛行于20 世纪90 年代后期 ，是“对新公共管理的一种修正”[14]，整体性针对的是碎片化，“是对新公共管理功能碎片化和服务裂解性进行反思和修正的基础上逐渐形成的一种全新的治理模式”。整体性治理“主张以满足公民需求为治理导向，以信息技术为治理工具，将协调、整合和责任作为治理策略，促进各种治理主体的协调一致，以实现整体性政府组织运作模式”，[15]代表人物是英国学者佩里·希克斯和帕却克·邓利维。整体性治理作为一种新的研究范式，受到我国学术界的重视。学者运用该理论对中国语境下的整体性治理问题进行了多维解读，研究的议题已经由单纯的政府治理向更多的领域拓展，比如，基层党建创新、老年福利供给、共享单车等，[16]显示了该理论较强的适用性和解释力。
（二）整体性治理在社区去行政化改革中的运用
1.系统分析社区行政化生成的过程及其原因。社区行政化是一个复杂的生态系统，要正确认识社区行政化，必须从我国城市社区建设与发展的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑进行综合分析。从历史逻辑看，与西方国家社区发展的路径不同，中国社区建设最鲜明的特点是行政推动，通过国家政权力量推进社区建设与发展，正是在这个意义上，我国社区被冠以 “行政社区”，而不是“自治社区” [17] 。从理论逻辑看，中国特色的社区治理模式的核心在于坚持中国共产党的领导，坚持政府在社区治理中的主导作用。通过党的领导引领社区治理创新，通过政府负责，推进社区治理转型升级。无论是领导，还是主导，都要求将相关要素深度嵌入社区治理结构之中。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定，“居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。第三条第四、第五款规定：居民委员会“协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”。假设行政因素不能注入社区居委会，如何能保证政府决策以及各项工作要求不折不扣地贯彻到社区之中？如果仅仅将社区居委会理解成基层群众自治组织，那么，法律规定的协助功能又通过何种机制去落实？从实践逻辑看，社区居委会自治空间的大小取决于政府的让渡水平，随着社会治理重心下移，会有更多的政府服务下放到社区，社区居委会在与行政权力的博弈中，用什么样的制度来保证“权随责走、费随事转”？通过行政授权、准入清单或者市场化机制就能解决这个难题吗？答案显然是否定的。我国城市社区居委会的行政化既是历史发展的产物，也不乏相应的理论支撑及现实取向。这种实然性的客观存在，要求我们必须全面辩证地看待社区行政化问题，绝不能用简单的主观推论代替鲜活、复杂的现实。
2.整体上把握社区去行政化改革的战略实施过程。基于上述分析，可以得出如下结论：第一，社区去行政化是一个长期的渐进的历史过程，不能一蹴而就，更不能毕其功于一役，在相当长的历史时期内，社区行政化现象都将存在。第二，社区行政化是一个复杂的生态系统，不单单是工作功能上的行政化，包含了组织机构设置行政化、人员安排行政化、工作方式的行政化以及经费保障的行政化。[18]因此，解决社区行政化的困境不能单打一，需要对整个社区生态进行系统治理、深度变革，既要修改完善《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，又要加强政策法规的配套建设；既要着力解决社区行政化的主要矛盾，也不能忽视次要矛盾；既要重视内生因素，更要分析外生因素，用统筹推进的思路，分阶段分步骤解决社区过度行政化问题。第三，目前改革的首要要务是减存量，限增量，首先做好减法，将社区居委会过多的行政性负担减下来，然后通过深化改革，建立“防火墙”，阻止新的行政增量进入社区。第四，社区去行政化不是简单甚至教条化地理解相关法律规定，将社区居委会看作是纯粹意义上的基层群众自治组织，而是应当在尊重现实的基础上，通过要素改革，“挖掘和释放居委会长期被行政化所抑制的社会性要素” [19] ，不断增加社区治理的内生动能，以便为社区居委会履行有限自治创造条件。
3.进一步完善社区去行政化改革的战略设计。随着中国特色社会主义进入新时代，在国家减负令推动下，社区行政化出现了新情况，一方面，社区去行政化改革加速推进，另一方面，社区行政化像变色龙一样，不断以新的面目出现，方式更隐蔽。虽然社区居委会加挂的各种牌子少了，大张旗鼓的检查考核少了，但参加的会议、上报的数据、材料等行政性工作并没有实质性地减下来，社区居委会的负担“涛声”依旧。这就要求我们必须加强社区去行政化的整体性改革战略设计，更加注重改革的系统性、协调性、实效性。
（1）制定具有前瞻性的社区去行政化改革的战略目标。社区去行政化改革的战略目标制定，首先要对现有的社区治理体系进行深入调查研究，对社区行政化的现状、表现以及原因进行全面系统分析，以问题为导向，重点从体制机制以及运行方式上分析社区行政化的诱因，特别是要梳理外部环境对社区行政化的影响。其次，拟定合适的目标。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，根据新时代我国社会主要矛盾变化的新特点，遵循中央关于社区治理体系建设的总要求，结合未来我国城市社区治理演变的总趋势，将社区去行政化改革的战略目标确定为：打造政府与社区居委会良性互动与合作的治理新格局，更好地满足社区居民日益增长的美好生活需求。这个战略目标超越了社区行政性与社会性孰优孰劣的表层争议，站在命运共同体的高度思考社区去行政化改革，使改革的目标更具全局性、长远性、引领性。
（2）谋划切实可行的社区去行政化改革的战略推进策略。一是合理确定改革步骤，可分三个阶段分步实施。第一阶段：聚焦主要矛盾，减存量，防增量，坚决遏制社区过度行政化；第二阶段：深入推进社区治理改革，从组织制度、人员编制、工作方式等方面进行系统改革，逐步增强社区居委会自主性；第三阶段：探索建立政府与社区居委会等多元主体共治共享的体制机制。三个阶段互为条件，层层递进。二是创新改革方式，通过上下联动，实现顶层设计与基层实践探索有机结合。首先，鼓励基层积极创新，寻找社区去行政化的有效路径，探索政社合作的新模式。其次，中央政府应及时总结基层创造的好经验，形成具有普遍指导意义的政策文件，指导全国推进城市社区去行政化改革。三是优化改革流程，要聚焦改革战略重点，科学设计社区去行政化改革流程图，明确先后次序以及完成任务的时间节点，形成可考可控的监督体系。
三、结论
我国社区建设与发展的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑都表明，城市社区居委会本身承载着部分行政化的使命，社区居委会去行政化应优先解决社区过度行政化问题，这是影响改革战略设计的关键一环。为此，必须首先做好减法，政府组织与社区居委会的职能与活动边界尽可能清晰化，需要社区居委会协助完成的行政性事项必须以清单形式或者目录方式确定下来，不得随意增减。因此，尽快修改《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，使社区居委会的职能定位与实现形式与时俱进，就显得极为迫切。在此基础上，拓展改革视野，跳出自治性与行政性零和博弈的局限，就成为必然的改革逻辑导向。而推进政府组织与社区居委会良性互动、相互合作，则是改革追求的终极战略目标。这一目标定位既符合社区治理创新的总要求，也与政社关系演变的历史大趋势吻合。实现改革的战略目标，只能以循序渐进的方式逐步推进，既要敢于突破，又要一步一个脚印、稳扎稳打向前走，确保实现改革的目标任务。
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[作者简介]王义，青岛市委党校（青岛行政学院）科研部副主任，教授。
