胡登良 刘东华
[摘要]美国创立了公务员职位分类制度，实现了对联邦政府专业职类和技术职类公务员职位的良好管理。管理的主要特点包括将专业职类和技术职类作为两个不同职位类别，专业职类职等较高、技术职类职等较低，人事管理办公室统一出政策标准、用人机构自主分类，以实现经济的职位结构和良好的职位管理为目的。这对我国正在探索建设中的公务员职位分类制度以及专业技术类公务员职位管理的启示是，应将专业技术类职位进一步划分专业类和技术类职位，科学合理确定专业类职位和技术类职位的级别，建立组织部门制定政策标准、用人部门具体分类的管理体制。
[关键词] 公务员职位管理；专业职类；技术职类；制度
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
美国是公务员职位分类制度较早的国家，在这一制度框架下，实现了对联邦政府专业职类和技术职类公务员职位的科学化、专业化管理。系统梳理美国联邦政府专业职类和技术职类公务员职位管理的特点，对于促进我国公务员职位分类制度建设，提升我国专业技术类公务员职位管理的有效性具有重要借鉴和启示意义。①
一、专业职类和技术职类是两个不同职位类别
从稳态的制度现状来看，就联邦层面而言，公务员职位分类制度首先从横向上将所有联邦非高级公务员职位分为一般职位表职族（白领职族）和贸易、工艺和劳工职族（蓝领职族）。接着将一般职位表职族划分为专业职类、行政职类、技术职类、文秘职类和其他职类。将一般职位表职族划分23个职组。之后将这23个职组划分为406个职系。每一个职系都能与五个职类中的一个对应。然后从纵向上将一般职位表职族分为15分职等，每个职等划分10个职级。
从动态的对某一职位进行分类来看，依据每个职系的详细材料，可以较为容易地将某一职位归为特定职系，并划定职等和职级。有些难以根据职系材料确定职系的职位，需要依据职类的相关材料和知识，才能最终确定职系。
1.专业职类。需要在科学或其他专业方面的知识，需要通过在专业领域或与专业领域相关的学士学位或更高学位的教育或培训获得，这与通识教育不同。当工作需要行使酌处权、判断力和个人责任来应用有组织的知识体系时，它是专业的。这些知识体系是需要经常研究的，以便作出新的发现和解释，并改进数据、材料和方法。
在某些情况下，雇员符合特定专业领域的正规教育要求，但不从事专业工作。这可能是由于缺乏专业工作，也可能是因为任务的组织和结构不需要专业的合格雇员。在这种情况下，根据所分配的任务和责任以及完成工作所需的任职资格条件，将该职位划分为适当的非专业职系。
专业的职业系列遵循两级间隔模式，在职系定义中标明是专业的。如果一个职系的定义没有说明所涵盖的工作是专业的，那么它就不应该被认定是专业的分类。
2.行政职类。涉及到运用分析能力、判断力、自由裁量权和个人责任，以及应用一个或多个行政或管理领域适用的原则、概念和实践的大量知识。虽然这些职位不需要专业的教育，但所需要具备的分析、研究、写作、判断技能需要通过大学水平教育获得，或者通过日益增多的可靠的经验获得。
行政工作可以作为机构或下属部门的主要任务或项目的一部分执行，也可以作为服务功能来执行，以支持机构的任务或项目。从事行政工作的雇员，负责分析、评估、修改和制定促进联邦机构及其项目工作的基本项目、政策和程序。他们运用行政分析、理论和原则的知识，使实践适应特定项目的独特需求。行政职业系列通常遵循两级间隔模式。
3.技术职类。通常关联并支持专业或行政领域，它包含了大量的实践知识，通过经验或特定的培训获得，这些知识比大学毕业所要求掌握的知识的要少。这些职业的工作可能涉及专业或行政领域的大量工作，但不需要这些领域全面的知识。
技术人员执行任务、方法、程序或计算，这些内容是在已发布或口头指示中列出的，并由已建立的先例或指南所涵盖。根据工作难度的高低，这些程序通常需要高度的技术技能、谨慎和精确。
一些技术工作可能与在相同的一般职业领域开始从事专业或行政工作的雇员所做的工作类似。然而，技术工作通常遵循一级间隔模式，不需要应用与两级间隔工作所需的知识和技能。分类决策基于任务和责任、所需的任职资格条件、职业模式、管理的意图、工作的目的和招聘来源。
4.文秘职类。涉及到支持办公室、商业或财政运作的结构化工作。文秘工作是按照既定的政策、程序或技术进行的；并且需要与将要执行的任务相关的培训、经验或工作知识。文秘职业系列遵循一级间隔模式。
文秘工作通常涉及一般办公室或项目支持责任，如准备、接收、审查和核实文件；处理事务；保持办公室的记录；从文件中查找和编译数据或信息；保持一个日历，并通知其它人截止日期和其它重要日期；并使用键盘来准备打印材料，或存储或操作信息以进行数据处理。这项工作需要了解一个组织的规则，某种程度的主题知识，以及执行文秘过程和程序的技巧。
5.其他职类。一般职位表中有一些不明显适合上述分类的职业。其中包括消防和预防职系GS-0081及警察职系GS-0083。职系定义或分类标准应该表明该职系是一级间隔模式还是两级间隔模式。[1]
上述所说的一级间隔模式和两级间隔模式，是指一般职位表职系在职等范围和跨度划定的两种模式，主要由职类决定。专业职类和行政职类通常遵循两级间隔模式，即从GS-05开始以2个职等的跨度直至GS-11，即GS-05、07、09、11，从GS-11到GS-15则按照一级间隔模式。技术职类和文秘职类主要遵循一级间隔模式，一次只增加一个职等，即GS-01、02、03、04、05、06等。一级间隔模式典型职等范围是GS-02至GS-08，尽管某些职业中的工作可能处于更高职等。其他职类包含的职系既有遵循一级间隔模式的，也有遵循两级间隔模式的。在某些情况下，仅仅根据指定的任务和责任来区分专业工作和技术工作可能是困难的。在科学或工程领域，技术人员执行高度精确的任务和复杂的操作序列，这一点尤其适用。为了做出正确地确定职系，必须考虑每种任务的特点。
分类为专业职系的工作需要对该职业的原则、概念和理论进行教育和培训。通常情况下，只有通过在一所公认的学院或大学完成一门特定的课程才能获得。这种要求被称为“正面教育要求”，几乎所有的职业系列都有这种要求。
专业工作包括创造、分析、评价和解释。它涉及应用基本或自然法则、原则或理论；评价他人的研究；评估所建议的变更、改进程序和方法的必要性和有效性。专业责任包括从现有知识到未开发领域的推理能力；使方法适应偏离标准的情况；与专业文献中的技术学科、分析和建议保持同步和评估。
与专业工作紧密相关的工作是由非专业支持人员完成的工作。他们的任务和责任，特别是在较高的层次上，可能与从事相关工作的专业人员非常相似。然而，技术工作通常是由专业人员计划和管理的。技术人员根据广泛的经验和补充的在职培训，而不是根据学科本身的正规学术教育来执行或实施计划或项目。技术或非专业工作通常在整个职业的一个狭窄或高度专业化的领域中进行，需要高度的实践知识和技能。经验丰富的技术员经常在相当长的一段时间内独立工作。然而，这种独立性并没有改变工作的性质和性质，这是为了支持一门专业学科。只有在工作需要运用专业知识和能力的情况下，才能认为职位是专业的。这些资格的可取性和雇员是否拥有这些资格都不是决定这个职系的因素。
无论什么时候，当要对一个专业职位或非专业职位进行分类时，都必须考虑以下所有专业职位的共同点：这项工作需要运用专业知识和技能；管理层决定按照公认的专业方法和做法进行工作；该职位的员工符合该职业的职业资格要求。所有涉及专业工作的职系都在《职业组族手册》的职系定义中被标识出来。[2]
二、五个职类中专业职类职等较高技术职类职等较低
美国建立公务员职位分类制度的直接动因是实现同工同酬。直观而言，工资由职等和职级决定。上文已述，依据职系的详细材料可以将特定职位归类到特定职系，并划定职等、职级。职系的职等范围、职位的职等是通过科学方法对职位所承担任务的难易和责任大小计算出来的。职级是每一个职等范围内根据学历和资历进行的细分，每一个职等均划分为10个职级。而职系的职等范围还必须依据职类的职等范围来确定，即特定职系的职等范围的最小值不能小于所属职类的职等范围的最小值，最大值不能大于所属职类的职等范围的最大值。美国当前所使用的评定职等的方法是定量的因素评价法。美国国会于1970年制定《工作评价政策法》，将定量的因素评估法（Factor Evaluation System，FES）作为划定职等的主要方法，替代了之前定性的划定职等方法。
1.对一般职位表职族的非监督者职位而言，使用因素评价法时，依据九个因素通过赋分为职位划定职等，为职类、职系划定职等范围。九个因素包括职位需要的知识、监督性控制（子因素1：工作是如何被分配的；子因素2：雇员执行工作时的责任；子因素3：工作是如何被评价的）、指导（子因素1：执行工作的指导的性质；子因素2：运用指导或发展新的指导的判断）、复杂性（子因素1：任务的性质；子因素2：确认需要做的工作的困难；子因素3：执行工作时的困难和创造性）、范围和效果（子因素1：工作的目的；子因素2：工作产品或服务的影响）、联系、联系的目的、生理要求、工作环境。
2.对一般职位表职族的监督者职位而言，使用因素评价法时，依据六个因素通过赋分为职位划定职等，为职类、职系划定职等范围。六个因素包括项目范围和效果、组织环境、使用的监督和管理权力、联系、所指导典型工作的困难、其它因素。对一般职位表职族的领导者职位而言，则根据所领导的非监督者职位的职等来确定职等。
五个职类的职等范围各不相同，专业职类GS-05至GS-15，行政职类GS-05至GS-14，技术职类GS-02至GS-09，文秘职类GS-01至GS-07，其它职类无统一规定，因职系而不同。这表明，美国联邦公务员职位中，专业职类职等范围的最小值和最大值都是最大的，其次是行政职类，之后是技术职类，最后是文秘职类。这体现出按照美国的评价方法，专业职类的职位贡献最大、价值最高。相较而言，技术职类的职位较小、价值较低。这也从另一个方面反映专业职类和技术职类是两类不同的职位。
三、人事管理办公室统一出政策标准用人机构实施分类
在联邦公务员职位分类制度实施的过程中，负责联邦人事管理的人事管理办公室和其它机构在制度中各司其职。人事管理办公室出台的《职位分类标准介绍》指出：人事管理办公室和联邦机构都有责任按照法律规定的原则实施一般职位表的职位分类制度。人事管理办公室全面负责制定关于职位分类制度的基本政策和指导方针，但每一个机构都有一般权力和责任恰当地分类本机构内一般职位表所含的全部职位。
（一）人事管理办公室的权力和责任
1.制定职位分类标准。联邦法典第5篇规定人事管理办公室制定和发布职位分类标准，作为实施职位分类制度的一种手段。这些分类标准中的条件必须以法律概述的原则和概念为基础。人事管理办公室拥有对分类标准的最终权力。
2.为联邦人事系统制定和发布分类政策。
3.监控机构分类方案。法律要求人事管理办公室评估机构的运作，以确定机构是否以符合已公布标准的方式对职位进行分类。
4.就分类事宜向各机构提供协助，人事管理办公室答复机构关于解释分类问题和有关职位分类咨询意见的要求。
5.提供机构和联邦雇员提出的分类申诉的最终决定。
6.就特定类别的工作是否受法例规定的一般职位表规管或豁免的问题作出回应。
7.撤销、恢复代理分类权限。
（二）各机构的权力和责任
1.实施为创造、改变或废除职位的计划，并为员工分配或重新分配任务和责任。根据这项法律，每个机构都有权管理其适用于机构内职位的一般职位表分类制度，包括组织和分配工作的权力。
2.职位分类权力的行使和再授权。虽然机构负责人仍然负责确保遵守法律和公布的分类标准，但这一权力通常被重新委托给机构具体负责人和人事管理者。
3.强调良好的职位管理。联邦机构负责人有责任组织工作，以最有效和经济的方式完成机构的使命。联邦政府的政策是以最有效利用现有资源的方式分配工作。
4.参与人事管理办公室分类标准的制定。机构推荐标准、项目和实况调查地点；提供背景信息；并在制定过程中对标准草案提出意见。
5.制定机构分类指南。一个机构可制定用于职位分类的内部机构指南，以确保该机构的工作得到统一对待。
6.确保机构内职位分类的一致性。每个机构都应有充分的指示和监督，以确保授权的分类权力在整个机构内始终如一地行使。
四、以实现经济的职位结构和良好的职位管理为目的
职位分类制度的法律明确赋予各机构建立、分类和管理其本身职位的权力和责任。为了适当和负责任地利用有限的财政和人力资源，必须实现经济和有效的职位结构。
良好的职位管理可以定义为一个精心设计的职位结构，它将员工的技能和任务与成功执行组织的使命或计划的目标相结合。良好的职位管理反映了执行本组织主要职能所需的雇员与提供适当支助所需的雇员之间关系；专业人员与技术人员之间关系；在训练有素的雇员和实习人员之间关系；以及上下级之间关系的合理平衡。
良好的职位管理还需要考虑所涉及职位的职等水平。职等应与为完成本组织的任务而进行的工作相称，不应超过为完成本单位的工作所需要的职等。一个精心设计的职位结构将产生合理和可支持的职等水平。
由于监督者和管理者在下属职位的管理和分类中起着重要的作用，他们有责任确保他们所领导的组织中有一个良好的职位结构。联邦分类制度为联邦管理人员建立一种不仅有效而且具有成本意识的组织结构提供了相当大的自由和灵活性。
五、对我国专业技术类公务员职位管理的启示
制度建设需要遵循客观规律。一方面，任何一项制度都需要适应特定的环境。完全照搬，可能出现水土不服、半途夭折的情况。另一方面，如果对制度改变太多，又可能出现使制度走样变形，发挥不出应有功能的情形。公务员制度如此，公务员职位分类制度照样如此。[3]公务员职位分类制度蕴含的精神实质和价值追求是公平的同工同酬、专业化晋升，保证公务员的专业性、激发公务员的积极性。根据专业类公务员职位和技术类公务员职位所具有的共同特点和各自特征，要求在对它们进行管理时更需要遵循这样的精神实质和价值追求。从中国构建公务员职位分类制度的初衷[4]、试点城市遇到的问题和困惑[5]来看，美国专业职类和技术职类公务员职位管理特点可以为我国专业技术类公务员职位管理提供如下启示。
（一）将专业技术类职位进一步划分专业类和技术类职位
《中华人民共和国公务员法》将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。[6]《专业技术类公务员管理规定（试行）》（以下简称《管理规定》）将专业技术类公务员（职位）的界定为，专门从事专业技术工作，为机关履行责任提供技术支持和保障的公务员（职位），其责任具有强技术性、低替代性。[7]
从词组含义来看，专业技术是专业和技术两个词的组合。根据《现代汉语词典》的解释，专业有四种含义：高等学校的一个系里或中等专业学校里，根据科学分工或生产部门的分工把学业分成的门类；产业部们中根据产品生产的不同过程而分成的各业务部门；专门从事某种工作或职业的；具有专业知识水平的。技术有两种含义，有关生产劳动的经验知识，也泛指其他操作方面的技巧；指技术装备。也就是说，在中文里，专业和技术两个词的含义也不一致，专业侧重于强调分工以及专深的知识，而技术侧重于操作技巧。
根据以上分析，可以认为，专业类职位和技术类职位是两类职位。从所需知识来看，专业职类需要科学领域的知识，这些知识需要通过在专业领域或相关领域的本科或更高学历的教育来获得。通识教育不能获得这类知识。而技术职类需要广泛的实践知识，并通过经验或特定培训获得，即通常所言的熟能生巧。这些知识比本科专业教育代表的知识要少。毫无疑问，专业职类所需的知识比技术职类更加系统、深厚，必须通过专业教育来获得。就所需的能力而言，专业职类需要酌处权、判断力。技术职类需要高度的操作能力，需要通过反复实践来熟练技能。比较而言，专业职类所需的能力更强，更加需要自主创新。技术职类所需的能力更加细致、精准。
为此，建议将我国专业技术类公务员职位划分为专业类职位和技术类职位。从所需的任职资格条件而言，前者指任职需要接受自然科学各学科的本科以上教育的职位，或者需要接受社会科学中知识比较专深的学科本科以上教育的职位，如需要接受法学本科以上教育的职位。例如我国林业部门的林业科学家职位，公安部门的法医职位，卫生部门的疾病防控职位、药物安全职位、食品安全职位。后者则是指那些任职需要很强操作能力的职位，如林业部门中的林业技术职位，公安部门中的痕迹检验职位、理化检验职位、影像技术职位、声纹检验职位，以及各部门中的计算机操作职位。
（二）科学地确定专业类职位和技术类职位的职务级别
《公务员职务与级别管理规定》规定，“公务员职务分为领导职务和非领导职务”；“领导职务层次由高至低依次为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职”；“综合管理类的非领导职务由高至低依次为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员”；“公务员级别由低至高依次为二十七级至一级”；“公务员领导职务层次与级别的对应关系是：（一）国家级正职：一级；（二）国家级副职：四级至二级；（三）省部级正职：八级至四级；（四）省部级副职：十级至六级；（五）厅局级正职：十三级至八级；（六）厅局级副职：十五级至十级；（七）县处级正职：十八级至十二级；（八）县处级副职：二十级至十四级；（九）乡科级正职：二十二级至十六级；（十）乡科级副职：二十四级至十七级。副部级机关内设机构、副省级市机关的司局级正职对应十五级至十级；司局级副职对应十八级至十二级”；“综合管理类公务员非领导职务与级别的对应关系是：（一）巡视员：十三级至八级；（二）副巡视员：十五级至十级；（三）调研员：十八级至十二级；（四）副调研员：二十级至十四级；（五）主任科员：二十二级至十六级；（六）副主任科员：二十四级至十七级；（七）科员：二十六级至十八级；（八）办事员：二十七级至十九级。副部级机关内设机构、副省级市机关的巡视员对应十五级至十级；副巡视员对应十八级至十二级。”《管理规定》对专业技术类公务员职位的职务和级别的规定为“专业技术类公务员职务与级别的对应关系是：（一）一级总监：十三级至八级；（二）二级总监：十五级至十级；（三）一级高级主管：十七级至十一级；（四）二级高级主管：十八级至十二级；（五）三级高级主管：十九级至十三级；（六）四级高级主管：二十级至十四级；（七）一级主管：二十一级至十五级；（八）二级主管：二十二级至十六级；（九）三级主管：二十三级至十七级；（十）四级主管：二十四级至十八级；（十一）专业技术员：二十六级至十八级”。
总体上看，如果将专业技术类公务员职位视为专业类公务员职位，这样的职务和级别对应关系较为合理，体现出了专业类公务员职位的价值，有利于促进保障这类公务员的专业性，激发这类公务员的积极性。但这种规定也还存在两个不足，一是正如前文所述，专业类公务员职位和技术类公务员职位应该是两类公务员职位，技术类公务员职位的职务和级别呈现这样的对应关系不甚合理，无论是最小值还是最大值都不合理。二是不清楚确定各类公务员职位的职务和级别的方法，主观色彩较浓。专业技术类公务员职位职务和级别套用综合管理类公务员职位职务和级别痕迹明显。
针对第一个不足，应在将专业技术类公务员职位划分为专业类公务员职位和技术类公务员职位的基础上，确定技术类公务员职位职务和级别对应关系。对于第二个不足，建议由中央组织部门组织专家团队，借鉴各国成熟的公务员职位分类方法，开发出适用于我国的公务员职位分类方法，科学确定各类公务员职位职务和级别。
（三）操作化组织部门制定政策标准用人部门具体分类的管理体制
《管理规定》明确，“专业技术类公务员职位根据工作性质、专业特点和管理需要，在以专业技术工作为主要责任的机关内设机构或者岗位设置。专业技术类公务员职位设置范围由中央公务员主管部门确定”；“机关依照职能、国家行政编制和中央公务员主管部门确定的职位设置范围等，制定本机关专业技术类公务员职位设置方案，并确定职位的具体工作责任和任职资格条件”；“中央和国家机关及其直属机构专业技术类公务员职位设置方案，报中央公务员主管部门审批；省级以下机关及其直属机构专业技术类公务员职位设置方案，由省级公务员主管部门审批后报中央公务员主管部门备案”。[8]
总体上看，这些管理规定虽然体现出了组织部门制定政策标准用人部门具体分类的体制，但较为笼统和模糊，应该可操作化。鉴于公务员职位分类是一项科学、系统、复杂的工程，既要充分发挥组织部门和用人部门在制度构建中各自的主要作用，还要有效发挥组织部门和用人部门在制度构建中的协同作用。具体而言，组织部门的主要作用应体现为：制定和发布职位分类政策和标准；监督用人部门分类方案；就分类事宜向用人部门提供指导；就用人部门和公务员提出的分类申诉作出最终决定；授权、撤销、恢复分类权力；等等。用人部门的主要作用应体现为：参与组织部门分类政策和标准的制定；根据组织部门发布的政策和标准，用人部门对部门职位进行分类，也包括对职位进行组织和分配工作；职位分类权力的行使和再授权；确保部门内职位分类的一致性；等等。
以上所述的管理体制仅涵盖同一级政府组织部门和用人部门之间关系。就不同层级政府而言，因为我国是单一制国家，中央组织部门制定的政策和标准对各级组织部门具有规范和指导意义。但由于不同层级政府公务员职位并非上下一致，因区域而存在差异，各地方组织部门可以因地制宜地制定适用于本地区的政策和标准。
[参考文献]
[1] U.S. Office of Personnel Management. Introduction to the Position Classification Standards[EB/OL]. https://www.opm.gov/policy-data-oversight/classification-qualifications/classifying-general-schedule-positions/positionclassificationintro.pdf.
[2]U.S. Office of Personnel Management. The Classifier’s Handbook[EB/OL]. https://www.opm.gov/policy-data-oversight/classification-qualifications/classifying-general-schedule-positions/classifierhandbook.pdf.
[3]王喆，汪晓霞.公务员职位分类理论述评[J]，北京交通大学学报（社会科学版）2007（2）.
[4] 萧鸣政，唐秀锋，金志峰.我国公务员职位分类与管理：30年的改革实践与分析[J]，中国行政管理2016（9）.
[5]易丽丽.公务员职位分类管理改革探究：基于深圳试点[J]，行政管理改革2015（6）.
[6]中华人民共和国公务员法[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2005-06/21/content_2602176.htm.
[7][8]中办国办印发《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2016-07/14/content_5091353.htm.
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①需要说明的是，其它层级政府也实施公务员职位分类制度，分类虽与联邦政府不完全一致，但大体相同。就专业类职位和技术类职位的关系而言，两者一般都被当作两个不同类别职位。
[基金项目]国家软科学研究计划项目“专业技术类公务员法规配套制度建设研究”（2014GXS4B068）。
[作者简介] 胡登良，中国人民公安大学公安管理学院讲师；刘东华，中国人民公安大学外事办公室主任。
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[基金项目] 国家软科学研究计划项目“专业技术类公务员法规配套制度建设研究”（2014GXS4B068）。
[作者简介] 胡登良，中国人民公安大学公安管理学院讲师；刘东华，中国人民公安大学外事办公室主任。
