修丽
[摘要]党的十八以来，全面从严治党成效卓著，政治生态得到全面净化，领导干部的作风发生了积极转变，但也出现了消极懈怠的慢作为、畏手畏脚的不敢为、花拳绣腿的假作为、能力短板的不会为。“为官不为”现象背后的原因是多方面的，加强干部的正向激励是破解当前“为官不为”问题的有效手段，要坚持精准有效与合法合规有机结合、公正用人与差异激励辩证统一、关怀信任与容错纠错密切结合。
[关键词]为官不为；正向激励；容错纠错
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
在全面建成小康社会决胜阶段、打赢打好三大攻坚战的关键时刻，党中央专门出台激励干部担当作为的文件，目的就是为了深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，充分调动激发干部队伍的积极性、主动性 和创造性。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”。这一重要论述，为中国特色社会主义新时代进一步建立干部忠诚敢闯、奋发担当的正向激励机制指明了方向。
一、“为官不为”的主要表现形式
从理论上讲，“为官不为”是指领导干部消极对待职责的思想状态，以及不履行工作职责，不作为、慢作为、乱作为造成不良影响和后果的行为。“为官不为”者拿着公家的俸禄，花着纳税人的血汗钱，却不为民办实事，缺乏为官者最基本的责任心和使命感，其危害性不亚于贪污腐败，这种权力惰性损害党和国家的形象，危害中国特色社会主义建设事业，影响实现中华民族伟大复兴。“为官不为”具有极强的隐蔽性，使“为官不为”现象往往难以识别或习以为常。因此，有必要梳理一下“为官不为”的具体表现：
（一）消极懈怠的慢作为
干部对工作缺乏热情和动力，一方面对上级的决策部署缺乏执行力，缺乏雷厉风行、马上就办的气魄；另一方面对群众反映强烈的事情，没有立刻处理，没有想群众之所想、急群众之所急。过去是“门难进、脸难看、事难办”，现在是“门易进、脸好看、事依然难办”。办事程序繁琐、行政审批手续复杂、没有主动服务意识，对于群众合理诉求不到最后期限不予办理，甚至把拖拉懒散当成谋取个人利益的手段。一些干部没有把心思和精力放在工作上，在工作期间睡觉、玩游戏、看视频、网购等。随意解读上级政策，选择性或象征性地执行上级指令，无法按期保质完成本职任务，严重影响政府的行政效率和形象。
（二）畏手畏脚的不敢为
害怕工作失误、踩到红线、触犯规则，缺乏敢闯精神，不能创造性开展工作，凡事需要请示汇报，坐等上级指示，错失处理问题的黄金时间。害怕承担责任，遇事躲闪，奉行“多一事不如少一事”的行事准则，推脱办理事项不在自己受理范围之内，将“皮球”踢给平行部门或上级部门。害怕触及利益集团，奉行中庸主义，一贯顺承旨意、明哲保身，对违法行为“睁一只眼闭一只眼”，该监管的不监管，该处置的不处置，该作为的不作为，在工作中“不求有功但求无过”，不求“过得硬但求过得去”。害怕成为媒体焦点，不善于也不习惯在媒体关注和公众监督下推进工作，凡事能躲就躲，能避就避，能推就推。
（三）花拳绣腿的假作为
对于中央和上级的方针政策、会议内容和文件精神，有些干部没有采取具体的行动去落实政策要求，坐而论道、空喊口号，表态积极、落实不力，以会议落实会议，以文件落实文件。一些领导开会讲究排场，要求参会人员越多越好，很多与会议内容无关的干部被强制要求参加，以参会人数体现会议重要性。有的领导讲话连篇累牍，把简单问题复杂化，拖延会议时间。看起来忙忙碌碌，实际都是在做表面文章，大量无意义、低效率的行政会议充斥着日常工作。抓工作浮于表面，习惯于听汇报、看材料，不深入基层进行调研，热衷于政绩工程、面子工程。
（四）能力短板的不会为
根据知识折旧定律，一年不学习，一个人所拥有的全部知识就会折旧80%。随着全面深化改革的推进，基层各种利益关系不断调整，群众利益诉求不断增加，就业、社保、医保、脱贫、土地征用、房屋拆迁等群众日常生产生活中出现的问题越来越多，解决难度越来越大，对干部工作要求越来越高，很多干部在工作中缺少新思路、新模式、新方法。有些干部随着工作岗位的变化、职级的提升，原有的能力素质与新岗位、新角色的需求之间会出现新的不适应，不能适应新岗位、胜任新工作。我们正处于风险社会，一些干部缺乏基层工作经验，缺乏危机处理能力，面对突发性、群体性事件，老办法不能用、新办法想不出。出于怕出错、怕担责的心理，少数干部遇事慢半拍，“看一看再说”，动辄将矛盾、问题上交。某些干部干工作畏首畏尾，将本可在其自身职权内依法依规解决的问题，层层请示直至“一把手”，导致行政成本加大，决策和执行拖沓。
二、“为官不为”的现象成因
“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[1]习近平总书记指出，总的来看，我们的干部队伍素质不断提高、结构明显改善，但一个突出的问题是部分干部存在一定程度的为官不为现象，“我们做人一世，为官一任，要有肝胆，要有担当精神，应该对“为官不为”感到羞耻，应该予以严肃批评。”[2] “堵之流，必先明其源”，“为官不为”表面上是作风态度问题，但实际上是多种因素交互作用的结果。
（一）社会转型时期干部本领恐慌产生无力感
1939年毛泽东在延安曾讲过：“我们队伍里边有一种恐慌，不是经济恐慌，也不是政治恐慌，而是本领恐慌！”[3]当今社会已进入知识经济时期，成为一个知识爆炸的时代，科学技术日新月异，知识更新不断加快，各种新知识、新事物层出不穷。人们掌握知识的“保质期”越来越短，“折旧率”越来越快，产生本领恐慌的可能性以及由此带来的压迫感和危机感越来越大。党的十九大报告提出，当前国内外形势正在发生深刻复杂的变化，我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻。随着经济发展进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期，对于如何全面深化改革，将调整经济结构与“放管服”相结合不知所措，如何精准扶贫，将“输血”与“造血”并举无所适从，“面对新的发展环境、发展理念、发展思路，部分干部尚未摆脱对传统思维方式和工作方法的路径依赖，但随着整风肃纪的深入，靠吃喝拉关系、跑项目、找投资、要政策、打‘擦边球’、‘闯红灯’等传统做法行不通了。”[4]部分领导干部因领导水平和学识修养不足，出现了本领不足、本领恐慌和本领落后。
（二）全面从严治党高压下的焦虑恐惧感
党的十八大以来，政治生态发生了巨大转变，全面从严治党成为政治新常态。从出台“八项规定”作为切口，在全党开展群众路线教育实践活动，开展 “三严三实”专题教育，狠抓作风建设。以重拳反腐为全面从严治党破局，“打虎”无禁区，“拍蝇”零容忍，“猎狐”撒天网，反腐败斗争压倒性态势已经形成。党中央制定了一系列党内法规，为全面从严治党提供了重要制度保障，如《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，为全体党员和领导干部树立了高标准，划出了不可触碰的底线；《中国共产党问责条例》，为强化问责提供了重要制度遵循；《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，着力解决当前党内政治生活和党内监督存在的突出问题。随着纪律的绳子越勒越紧、制度的牢笼越扎越严，部分干部习惯于享受权力带来的各种隐形福利，把得实惠、捞好处看作习以为常，在“权力瘦身”中出现了巨大心理落差，产生了“相对剥夺感”，感受到前所未有的压力，纷纷感叹“官不聊生”、“官不如民”。“由于我国实行的是自上而下的单项式的责任模式，一旦出事，地方官员很可能面临严厉的政治问责，所以，为了不遭致严厉的政治问责，最好的情形是不出事，而要确保不出事，不做事、不作为无疑是比较优良的策略选择。”[5]在新的政治政治生态下，新旧官场秩序转化中出现了“断档”，新的官场秩序尚未完全建立，一些官员害怕踩到红线、违规违纪，认为“干事未必有好处，犯错必定没前途”，把守规矩与干事业对立起来，不愿出头、求稳怕乱、瞻前顾后，或者因为贪污腐败问题整日提心吊胆，惶惶不可终日。
（三）干部激励考核机制不足的消极倦怠感
干部选任激励考核机制是干部干事创业的“指挥棒”和“风向标”，干部管理体系不足是“为官不为”的重要根源。首先，在干部选任中依然存在唯票取人、唯分取人、唯学历用人、唯 GDP 论英雄的问题，“能者上、庸者下、劣者汰”的选人机制尚未完全建立，严重挫伤了那些默默无闻、踏实干事者的敢改、敢闯、敢干的工作热情，助长了庸官懒政的风气。其次，物质激励与现实体面生活差距较大。我国正处于经济社会转型的关键期，物价攀升、房价上涨，干部工资福利理应和经济社会发展同步推进，但多数基层干部感到薪酬较低，付出多、回报少。“很多官员在市场经济环境中感受到社会财富增长与自身收入增长不成比例，在处理政商关系中看到体制内外的巨大收入差距而出现心理失衡，这种情况下仅仅依靠道德感召和精神教化治理庸官懒政会出现激励失效。”[6]另外，行政级别和工龄决定工资待遇的“一刀切”模式使得干部干好干不好一个样，工作绩效得失与收入关系不大，这种工资待遇上的平均主义弱化了干事热情。其次，职位晋升存在“玻璃天花板”。一些干部受到年龄、性别、学历、领导职数或按资排辈的隐形条件的限制，晋升路径十分狭窄，尤其是基层干部晋升空间更加有限，产生晋升无望只求“平安着陆”的心理，滋生“熬”、“等”、“混”等消极心理，这种“当一天和尚撞一天钟”的消极工作态度就成为多数人的“理性选择”。再次，能上能下渠道失灵。“在现有体制下，由于缺乏领导干部的退出机制，领导能上不能下，干部一旦踏上领导岗位，只要不犯严重错误，就不存在‘失位’之忧。在‘进了公家门，便是公家人’心态的影响下，领导干部工作的主动性和积极性不强。”[7]最后，考核指标设置不尽科学，正向指标多、反向指标少，共性指标多、个性指标少，考核方式多以部门内部考核为主，群众参与不足，考核结果运用不到位，组织人事部门缺乏让干部“下来”的“狠心”。美国管理学家劳伦斯?彼得认为：在层级组织里，每个人都会晋升到自己不能胜任的层级，而且每个岗位最终也是由不能胜任之人占据，这一观点被称为“彼得原理”。要突破“彼得原理”现象怪圈，取决于对那些懒官庸吏的调整与对待，受“好人主义”思维影响，干部“上去容易下来难”，纵容了“在其位不谋其政”的懒官庸吏，导致“干与不干、干多干少、干好干坏一个样”的不良风气。
三、以正向激励点燃干事热情
对干部既从严要求又真诚关爱，是我们党管理干部的重要经验，也是党的一项优良传统。现在一些地方之所以懒政怠政现象比较普遍，其深层次的根源就是在强化严格约束措施的同时，对干部的正向激励机制和措施没有及时跟上。心理学上著名的“毕马龙效应”表明，一个人被赋予怎样的期待，给予多大的激励与关注，将在很大程度上影响他的工作成效。就干部而言，适当的正向激励有助于强化责任担当，激发干事热情。
（一）精准有效与合法合规有机结合
美国管理专家拉伯福提出的拉伯福法则——人们会去做受到奖励的事情，告诉我们外部奖励可以激发工作热情，但是要避免过度合理化。1973年马克?莱珀在实验中把外部强化抑制了内部动机叫作“过度合理化”，研究表明那些曾经得到奖励的孩子一旦得不到奖励，就会降低对画画的兴趣。当外部奖励取代了活动内在乐趣的时候，就发生了过度合理化。从这一方面看，奖励有时候会剥夺纯粹做事情的乐趣。哈佛大学詹姆斯教授的研究表明,并不是每一次奖励都能在员工身上获得正面积极的回应，奖励不当会让员工只能发挥自身20%-30%的能力，相反，奖励得当则能让员工发挥80%-90%的能力。“奖励能有效激励人们去做他们原本不想去做的事，对好的表现给予奖励确实能增加内部动机，如果不与工作质量挂钩，奖励会干扰内部动机。”[8]因此，干部奖励要注意有效性，只有当奖励与表现的好坏无关时才会发生过度合理化。需要明确的是，奖励不是用来收买人心，而是用来表彰干部优异表现的，只有在这种条件下，奖励才能发挥有效的激励作用。精神需求是干部“为官有为”的最原始动力，精神激励应处于激励机制的最高层面，由于干部成长是循序渐进的过程，干部诉求也会产生各种阶段性变化，所以正向激励不能拘泥于短期效应，必须发挥长效作用，在某个阶段可以采取以物质激励为主的短期激励，但对于干部队伍建设来说，必须采取精神激励和政治激励为主的长效激励。愿景是组织成员就长期发展方向、发展目标以及自我设定的社会责任等达成的共识，是事业发展的蓝图和目标，也是组织文化的核心内涵。在激励干部干事创业过程中，要善于构建共同愿景，用共同愿景的精神激励去凝聚人心、汇聚力量，将干部个人职业发展与社会发展结合为荣辱与共、休戚相关的命运共同体，这种共同愿景形成的软激励、软约束能够以润物细无声的力量调动干部主观能动性。
合法合规开展激励是干部正向激励的底线。坚持在我国《公务员法》《干部任用条例》等法律法规框架下，研究制定各项具体激励制度，避免把正常激励变成奖励，把择优变成普惠，把破格变成越格。“完善政绩考核制度，建立差别化、合理化的考评体系，突出业绩考核中主观努力和客观条件制约因素分析，规范‘一票否决’内容，明确考核中不需要问责的事项，不让敢负责勇担当的干部吃亏。”[9]坚持竞争性选拔机制，改进破格提拔程序，努力让“草根干部”脱颖而出。完善职务职级体系，建立地市以上机关职务职级分类目录，加强职务分类管理，明确职级晋升办法，依据任职年限、考核结果、工作绩效逐级晋升。实行经济待遇与职级局部挂钩，基本工资与职级直接挂钩，津补贴与职级间接挂钩。坚持干部选拔任用、职务晋升、津补贴发放都按照程序合法合规进行，不与法律法规等规范性文件允许的范围相背离，不乱激励，不打“擦边球”，坚决杜绝想方设法发奖金，乱设名目评先进，不管编制乱晋升的现象。把干部正向激励各项政策执行落地纳入各地、各单位组织工作年度目标考核范围，强化刚性执行约束，强化督查问责，对落实有力的单位和个人予以表扬奖励，对落实不力的予以追责问责。
（二）公正用人与差异激励辩证统一
用好一个干部，会激励一群人；选错一个干部，则打击一大片。一些只唱功不做功的干部升得快，那些脚踏实地、实绩突出的干部则靠边站，这种不公正的用人风气消减了干事动力和热情，由此可见公平正义的选人风气关乎干部士气。习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时强调：“公正用人，公在风气。”用人以公，方得贤才。公正用人是我们党立党为公、执政为民在组织路线上的体现，公正用人就要从党和人民事业出发选干部、用干部，坚持事业为上、依事择人、人岗相适；公正用人就要坚持原则、实事求是、敢于负责，公平对待和使用干部；公正用人就要在选人用人上体现讲担当、重担当的鲜明导向，把敢不敢扛事、愿不愿做事、能不能干事作为识别干部、评判优劣、奖惩升降的重要标准，把干部干了什么事、干了多少事、干的事组织和群众认不认可作为选拔干部的根本依据；公正用人就要从党和国家事业发展需要出发，以更高的站位、更宽的视野发现人才、使用人才、配置人才，多选拔一些在重大斗争中经过磨砺的干部，同时让没有实践经历的干部到重大斗争中经受锻炼，给予他们成长成才的平台。
人本主义心理学家马斯洛认为，人的基本需要具有层次性，人的生理、安全、归属和爱、尊重和自我实现五种需要像阶梯一样从低到高，按层次逐级递升。需要的层次性是以力量的强弱和出现的先后为依据的，越是低层次的需要，力量越强，越力求优先得到满足。这启发我们干部正向激励时要尊重干部差异化需求，立足于不同领域、层级、年龄、专业、岗位干部的特点，实行干部差异性激励。合理设置干部考核指标，改进考核方式方法，增强考核的科学性、针对性、可操作性，让干与不干、干多干少、干好干坏的干部不一样。根据职务层级来分，对于领导干部，要以政治激励、名誉激励为主，充分给予信任；对主抓全面工作的地方领导干部，发展地方经济、民生事业建设、维护社会稳定等宏观方面是其主要考核内容；对一般干部，要职务激励和物质激励相结合，激发他们爱岗敬业；对一般单位部门干部，要更加注重考核其专业技能、职业道德、本职工作等微观方面。根据岗位性质来分，对机关干部要以职务激励、目标激励为主；对高校干部要以职称激励为主，多提供学术交流机会；对国企干部要突出物质激励，提高经营业绩考核奖励力度。根据任职资历来分，对年轻干部要以愿景激励为主，激发个人成长发展动力；对退居二线干部要注重以荣誉激励为主，可派驻老同志到重点工程、重大项目帮助工作，让老同志在发挥余热中体现自我价值。另外，适当提高边远地区和基层干部薪资待遇，建议艰苦地区和乡镇干部薪资待遇一般高于县级机关同级干部30%，考核优秀比例提高30%，社保缴纳比例适当提高，让干部安心扎根于基层。
（三）关怀信任与容错纠错密切结合
信任是增强人自信心的催化剂，组织的信任、领导的信任，往往会极大激发干部的能动性和创造性。建立信访举报甄别处置机制。收到信访举报一方面要甄别核实，对歪曲事实、诬陷他人的恶意信访人给予批评教育并严肃处理，另一方面要给被举报干部解释机会，完善干部个人申辩办法，保障被举报干部的辩护权利，当干部认为遇到不公正对待时，可以向纪委、组织部门、上级公务员管理部门或行政复议机构进行申辩。保护干部声誉，严肃查处诬告陷害行为，及时为受到不实反映的干部澄清正名，防止干部被“污名化”。完善和落实谈心谈话制度，做到岗位调整必谈、工作生活遭遇重大挫折必谈、发现苗头问题必谈、干部主动约谈的“四必谈”。积极开展心理健康疏导。依托各级党校，并与专业心理咨询机构开展合作，建立专门的干部心理健康服务中心，聘请心理咨询顾问，开通干部心理咨询网，建立干部心理自助检测平台。健全干部待遇激励保障制度体系。完善机关事业单位基本工资标准调整机制，实施地区附加津贴制度，完善公务员奖金制度，推进公务员职务与职级并行制度。完善国家勋章和国家荣誉称号法。对各地干部表彰称号进行规范，将荣誉表彰和经济激励、职务激励结合起来，使不同层面的受表彰对象可享受不同的津贴待遇，切实增强荣誉激励的含金量。
“人非圣贤，孰能无过”，在全面深化改革的大形势下，要破除顽症痼疾，冲破利益梗阻，关键还要靠广大干部的先行先试、敢闯敢干，把改革不断引向深入。想要培养敢于担当的好干部，就需要替他们承担一定的成长成本，如果不分情况、不分性质，对犯错的干部搞“一刀切”，就会挫伤干部改革攻坚、干事创业的积极性。牢牢坚持“三个区分开来”原则，科学界定干部“错”的内涵边界是建立干部容错纠错机制的首要条件。容错是指改革创新过程中因欠缺经验、工作方法简单而导致过失错误的行政容错，不是政治容错和道德容错。开列容错负面清单，划定容错红线和底线，严格划分“敢作为”与“乱作为”、“主观无意”与“明知故犯”、“大胆创新”与“目无规矩”的界限，始终以事实为依据、以制度为准绳，制定容错免责的具体程序和操作流程。准确把握容错的度，对违纪违法行为必须严肃查处，防止混淆问题性质，拿容错当“保护伞” 、“避风港”和“挡箭牌”，搞纪律“松绑”。大力宣传敢试敢为的容错案例，使干部群众了解容错最终目的、理论依据、适用情形、运行结果，在全社会营造崇尚创新、宽容试错的浓厚氛围。“创设容错心理矫正路径。当前社会上对改革创新失误的宽容度还并不高，部分党员干部对容错心存疑虑，担心影响个人发展前途。必须端正容错观，矫正他们‘怕而不为’、‘为而出错受伤害’等不良心理，为改革秉公创业、勤政清廉的干部撑腰鼓劲。”[10]完善执纪问责和容错纠错相结合的协同机制，二者相互配合、协同发力，实现容错纠错的制度张力。有效运用监督执纪“四种形态”，正确评价、大胆启用符合容错情形的干部，致力营造惩恶扬善、鼓励干事、严管和关爱干部相结合的容错氛围。
党的十九大描绘了建设社会主义现代化强国的宏伟蓝图，治理“为官不为”等懒政现象已经成为新时代进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的关键所在。需要着力营造干部激励的政治生态，为干部争当改革先锋、敢于担当奉献保驾护航，才能进一步激励干部积极探索、改革创新、干事创业，把智慧和力量凝聚到实现中华民族伟大复兴、建设社会主义现代化强国的征程上。
[ 参 考 文 献 ]
[1]毛泽东选集（第二卷）[M].北京:人民出版社，1994：526.
[2]习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报，2014-10-8.
[3]毛泽东选集（第二卷）[M].北京:人民出版社，1994：612.
[4]石学峰.从严治党实践中的领导干部“为官不为”问题及其规制[J].云南社会科学，2015(2) .
[5]梅立润.全面深化改革情境的“容错机制”[J].重庆社会科学,2016(6).
[6]孙涛.为官不为的生成原因、国外经验及治理策略[J].广东行政学院学报，2018（4）.
[7]肖向前.新时期干部正向激励机制问题研究[J].陕西社会主义学院学报,2018(2).
[8][美]菲利普?津巴多.津巴多普通心理学[M].北京:北京联合出版社，2017：372.
[9]杨立平.干部正向激励的经验、问题及对策研究[J].中国延安干部学院学报,2016(2).
[10]贺全胜.干部容错纠错的着力点[N].学习时报,2018-10-22.
