公共危机中多元主体协同治理机制探究

2019年04月17日 08:48   来源:行政管理改革   

  ——以北京市“11·18”火灾为例

  张智新 孙严

  [摘要]公共危机的复杂性和高度不确定性,给政府在预防和应对过程中带来极大的阻碍。广泛引入非政府部门的力量,实现公共危机协同治理,是成功处置危机的关键。研究基于协同治理理论并结合北京市“11?18”火灾事故案例,探讨我国公共危机由“管理”向“治理”转型过程中出现的管理主体单一、非政府主体参与度低、参与主体权责界定模糊等根本问题。解决这些问题需要通过危机治理主体间的动态研究,构建预防预警机制、监督问责机制、协调激励机制和信息联动机制。

  [关键词] 公共危机治理;多元主体;协同治理机制;北京

  [中图分类号] D63 [文献标识码] A

  当前公共危机协同治理的多元主体有哪些?多元主体的特点以及各自的作用如何发挥?多元主体协同治理的限制性因素以及如何实现多元主体协同治理机制建设?本文采用案例分析研究方法来解释如何运用协同治理理论解决我国公共危机治理中出现的问题。案例主要来自北京市应急办、北京日报等官方网站和媒体。在此基础上,通过检索公众网络论坛、微博、微信等客户端和国外媒体相关报道完善案例信息,确保案例完整性和研究具有足够的真实性。

  一、北京市“11·18”火灾的基本情况

  (一)案例概况

  北京大兴“11·18”火灾是2017年11月18日18时许发生在北京市大兴区西红门镇新建二村新康东路8号聚福缘公寓的一场重大火灾,当时该公寓地下冷库电线发生故障,引燃墙体的聚氨酯保温材料,导致19人因一氧化碳中毒死亡,8人受伤。事发不到半个月时间,就有包括起火房屋原始承租人在内的20人因涉嫌重大责任事故罪被刑事拘留。

  1.事发背景

  此次火灾的发生地聚福缘公寓是一座集储存、生产、居住功能为一体的建筑物,地上二层、局部三层为出租房,共设305间房,租住400余人,楼道呈回字形结构,外侧窗户被铁护栏封死。该公寓于2002年至2006年分三次建成,未经相关部门审批。西红门镇政府在2017年11月初即已启动对新建村的治理工作,整治通知于11月2日下发,原计划于11月18日开始对该区域展开清退行动,但因18日当天正值周六,镇政府临时将行动时间延后两天。该公寓所在的西红门镇境内曾有27个工业大院,腾退工作早在2010年即被当地政府提及。事发地新建二村注册有82家服装制造企业,服装加工作坊和群租房聚集,村内多数道路宽度在2米左右,消防车辆难以进入。事发前,该村亦有整治行动,但鲜有租住户响应。

  2.火灾经过

  火灾发生于11月18日18时许。北京市119指挥中心于当天18时15分接到报警,北京市公安局消防局随即调派14个中队、34部消防车、188名消防官兵至火灾现场处置,北京市卫生计生委也派出22辆救护车前往事发现场。北京市公安局等部门的调查显示,公寓的起火部位为地下中部冷库间南墙中部的墙面,该处埋设在聚氨酯保温材料内的电气线路发生故障,导致了此次火灾,而冷库建设过程中铺设接连电线的作业人员均无专业资质。

  3.事后反应

  事发当晚,北京市委书记、北京市代市长即赶赴现场指挥抢救处置,北京市委、市政府次日在事发地召开现场会。11月29日,北京市纪委监察委公布对此次事件的责任追究结果,大兴区分管安全生产的副区长、大兴区西红门镇党委书记、镇长被停职和立案调查,同时该镇负责安全生产工作的10名官员也受到处理。

  4.专项整治行动

  2017年11月20日,北京市安全生产委员会决定在北京市全市范围内开展为期40天的安全隐患大排查、大清理、大整治专项行动,此次专项行动的范围涵盖全市各地区、各行业领域和各类企业。特别是对生产、仓储、居住“三合一”场所加强检查,对存在安全隐患的工业大院、散乱污企业进行整改,根治安全隐患。按照“管行业必须管安全、谁主管谁负责”的原则,市公安局消防局、市城市管理委、市安全监管局等21个市政府各有关部门联动展开行动,认真组织本行业(领域)安全隐患大排查、大清理、大整治。

  5.争议

  由于北京市内的多处违章建筑仍然有人租住,多数租户被要求在短时间内迁出。但部分租户拒绝搬离。

  通过对上述案例的梳理,从火灾事故发生的整个过程来看,政府部门、市场组织和社会公众缺乏有效的沟通和危机协同治理机制,没有做到防患于未然,进而威胁了人民群众的生命财产安全和社会稳定。

  (二)案例分析

  1.北京“11·18”火灾事故主体分类

  多元主体协同治理涉及多方相关主体,主要包括诸如当地政府、消防部门、城管部门和安监部门等政府主管部门。市场组织主要涉及地下冷库公司和多家服装制造企业。社会公众主要包括居民、社区居委会、媒体和非营利组织(NGO)。

  2.北京“11·18”火灾事故相关主体问题分析

  基于公共危机协同治理多元主体分类,深入分析各协同主体在此次火灾事故中出现的政府部门协同、市场组织协同和社会公众协同等具体问题(见表1)。

  注:根据庞素林《多主体协同治理下城市密集建筑群火灾风险管理与运用》部分框架整理

  (1)政府部门间缺乏合作意识。危机治理领域主要体现的治理专业化思想,通过“条条分割”式的传统政府职能部门负责制进行专业化的分工,通过组建专业化的部门来应对公共危机。这种专业化分工式的部门运行模式,有利于提高危机治理效率,但容易产生“懒政”、“缺位”和职责重叠等问题,导致比较严重的碎片化治理倾向。[1]公共部门之间具有一定的自主性和各自的独立性,遇到清除违章建筑、消除安全隐患等执行难度大的事务时会付出较多的成本,同时各部门权威也会受到一定的威胁。因此各相关部门遇到此类问题会出现相互扯皮、推诿和整治不协调的情况。该公寓建筑未经相关部门审批,属于违章建筑。西红门镇政府在2017年11月初即已启动对新建村的治理工作,但始终没有开展清退工作,且该公寓的腾退工作早在2010年即已被当地政府提及。此次火灾事故中包括北京市各级公安消防部门、安全监管局等多个部门存在应急预警机制不完善,跨部门信息、资源协调联动困难,公共部门之间没有形成治理合力、企业审批和违章建筑监管缺位、安全隐患清理滞后等多项问题(见图1)。

  

  (2)市场组织缺乏火灾联动意识。作为追求利润最大化的有限理性“经济人”,企业在生产经营过程中对社会产生“负外部性”影响。引发火灾事故的地下冷库企业,违规将冷库建在居民区并雇佣无资质的工作人员铺设电缆、违规经营,居民区周围的服装加工作坊聚集,村内多数道路宽度在2米左右,消防车辆难以进入,缺乏员工应急培训和消防演练,缺少隐患信息汇报和传达平台。

  (3)社会公众缺少安全意识和制度保障。首先公民是危机事件的直接“受灾体”,火灾事故中公民个人力量薄弱且缺乏自救互救的能力和危机识别意识。事发前,该村亦有整治行动,但鲜有租住户响应。其次,社区居委会没有及时向政府部门上报沟通火灾隐患,社区内区民消防知识教育和模拟演练不足。再次是非营利组织的协同问题,公益组织危机治理协同意识和救援能力不足,同时缺少足够的法律法规方面的制度保障。最后媒体灾害信息发布缺乏规范性、引导社会舆论的能力不足,导致火灾事故发生后谣言充斥网络和社会(见图2)。虚线框表示政府部门、市场组织和社会公众在危机事前—事中—事后整个过程没有形成合力,导致公共危机治理过程中的“碎片化”(实线阴影)。本研究试图将多元主体联合,形成危机治理综合治理系统。

  二、公共危机协同治理机制对策建议

  传统的危机治理模式已经无法适应新的治理需求,政府需要提高应对危机治理的能力和水平。本文基于北京“11?18”火灾的实证分析与协同治理理论相结合,提出通过建立预防预警机制、协调激励机制、监督问责机制和信息联动机制,提高公共危机治理的效能。

  (一)预防预警机制

  罗伯特·希斯将危机管理分为缩减( reduction) 、预备( readiness) 、反应( reacfion) 和恢复( recovery) 4 个过程,即 4R 危机管理模型。[2][3]公共危机预警作为公共危机治理的第一道防线,是监测、防范危机和规避危机的重要指示器。公共危机不仅是对政府部门的挑战,更是对社会整体应对能力的考验。企业组织和个人作为灾害“受灾体”,需要与政府部门联合起来积极参与制定危机预防预警机制。首先发挥政府在危机决策中的主导作用,我国政府应该在“一案三制”应急系统的基础上建立高效灵敏的信息监测系统,将企业、非营利组织、社区和个人所掌握的各类公共危机问题相关的信息收集和分析,及时进行风险评估,消除存在的安全隐患。[4]其次,提高公众消防安全意识和自救互救能力,我国应该走出在预警机制建立过程过分重视技术和系统的误区。危机意识作为危机预警的起点有待提高,[5]应该通过开展各种危机预警安全教育和危机模拟演习,使普通民众做好应对危机的物质准备和心理准备,提高自救互救和危机应变能力(见图3)。

  (二)协调激励机制

  当前,我国颁布的《突发事件应对法》主要包括鼓励其他社会组织和公民个人捐款捐物,服从政府部门的指挥和领导,实现救援安定有序的进行。没有对公民和各类社会组织在危机治理中的地位和作用予以充分重视,其相应的权利和义务也没有作出明确的安排,[6]阻碍了企业组织和社会公众参与危机治理的积极性。首先,完善法律法规,强调非政府主体的救援准入机制。我国需要在原有法律的基础上界定明晰参与主体的权利和责任,引入危机治理准入机制和退出机制,确定非政府主体参与危机治理的合法地位。同时借用制度化和规范化的手段防止主体之间互相推诿、扯皮和利益不当竞争。其次,政府需要采用利益平衡手段满足多方的利益需求。对各参与主体进行相应的引导、协调和扶持,强调主体之间的互动激励,充分调动各方参与的积极性,营造宽松的相互信任和合作氛围。比如,放宽非营利组织的准入机制,提供物质帮助;为营利组织提供免税政策和经济补偿,国家项目优先竞标、提升社会美誉度;为公民(特别是志愿者)提供必要的社会保障、扶助、救济,实施社会褒奖等等。[7]

  (三)监督问责机制

  在完善救援准入机制和激励多元主体积极参与危机治理基础上,需要建立完备的监督和问责机制,形成长期有效的危机治理主体权责调适机制。权利和责任是相辅相成的,要求各危机治理参与主体实现权责统一,达到合理使用自身资源实现危机治理的目的。[8]首先要完善行政问责制度,由于政府“懒政”和不作为导致危机监测和隐患排查不力、危机处置过程决策出现重大失误等失职行为,政府部门及相关人员理应受到相应的问责。政府部门可以借鉴KPI、BSC、DEA、360 度法等国外绩效评估方法与我国的法律法规相结合,建立可量化、全覆盖的问责标准,加强政府监督、立法司法监督与媒体公众监督相结合。其次,企业组织、非营利组织和社会公众同样要在危机治理中受到监督和问责。企业应该严格遵守《中华人民共和国安全生产法》的相关规定,企业内部制定相关的安全生产责任条例,同时加强政府监管、社会监督和市场内部监督;政府应该继续放开对非营利组织的登记管理,将游离于“法外”的非营利组织纳入监管体系,同时建档立卡并实施年检审核制度;强化对媒体危机报道和舆论引导的监管,增强媒体自律意识;社区组织和公众要提高责任意识,对危机事件的责任人进行法律追责。因此需要建立问责监督机制,保证政府及各参与主体协同配合,优势互补,形成救援合力。[9]

  (四)信息联动机制

  公共危机协同治理的目的是实现政府、市场和社会等主体之间协同配合和信息高效整合。由于公共危机信息“碎片化”导致无法及时、有序的进行危机应对处置等问题。首先,要建立以技术为支撑的城市应急联动平台。运用先进的计算机技术和信息管理系统,将公安、消防、城管、安监等相关公共部门,以及企业、非营利组织等非政府部门纳入到应急联动平台,构建一个强大的信息应急联动平台。其次,通过应急联动平台,将政府部门、市场组织和社会公众化在危机协同治理中的优势相互补充,形成政府主导、企业灾情传递、社区居民积极参与、非营利组织力量补充和媒体舆论导向相互作用的危机救援力量。政府通过信息平台将信息收集整合,向企业组织和社会公众实时发布救援过程,压缩谣言的生存空间,降低政府的风险管理成本,保证整个救援过程在政府的主导下合理、有序地进行。

  三、总结与展望

  探究和完善公共危机协同治理机制有利于推动我国实现治理体系和治理能力现代化。本文基于北京大兴“11?18”火灾事故案例,对火灾事故主体进行分类和相关主体问题分析,同时将案例分析与协同治理理论相结合,提出通过建立预防预警机制、协调激励机制、监督问责机制和信息联动机制,提升我国公共危机事件的处置能力。随着国家应急管理部门的成立,为进一步探索多元主体协同治理和综合治理带来机遇,尤其为确保危机事前预防、事中处置和事后安置的有效开展需要更加完善的协同治理机制予以有力支撑。

  [ 参 考 文 献 ]

  [1]赖先进. 论城市公共危机协同治理能力的构建与优化[J]. 中共浙江省委党校学报, 2015 (1).

  [2]张海涛, 支凤稳, 刘阔,等. 政府公共危机信息预警流程与控制研究[J]. 图书情报工作, 2012(17).

  [3]罗伯特?希斯. 危机管理:美国公司主管和公用事业机构官员的案头经典.第2版[M]. 中信出版社, 2004.

  [4]刘艳,秦锐.健全完善我国公共危机管理预警机制[J].经济研究参考,2013(29).

  [5]张小明. 公共危机预警机制设计与指标体系构建[J]. 中国行政管理, 2006(7).

  [6]王树文, 韩鑫红. 政府协同治理安全危机双重整合机制及政策建议[J]. 中国行政管理, 2015(12).

  [7][8]夏志强. 公共危机治理多元主体的功能耦合机制探析[J]. 中国行政管理, 2009(5).

  [9]欧黎明, 朱秦. 社会协同治理:信任关系与平台建设[J]. 中国行政管理, 2009(5).

(责任编辑:年巍)

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