孙迎春
[基金项目]国家社科基金项目“一带一路”政策、规则、标准三位一体软联通研究（18BZZ073）。
[作者简介] 孙迎春，中共中央党校（国家行政学院）图书和文化馆译审，国际行政院校联合会科学委员暨领导力与公共部门治理工作组联席组长。
[摘 要] 美国自2018年底因总统和国会之间艰难拉锯而导致的“政府停摆”事件，虽经双方多轮漫长的磋商和努力而最终基本尘埃落定，但频繁停摆背后的原因，特别是支撑政府有效治理和运行的财政体制机制亟待探讨与研究。美国在政府现代化过程中所探索并积累的实践经验，对于我国推行国家治理体系和治理能力现代化，特别是全面实施绩效预算的今天，具有一定的启发和借鉴意义。
[关键词] 政府停摆；美国预算；联邦政府；治理体系；治理能力
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
政府停摆（Government Shutdown or Lapse in Appropriation）指的是，宪法三权分立的国家治理框架下，因总统提交的新一财年预算案未获国会通过（appropriation bill）或总统未能及时授权持续决议案（continuing resolution）而出现了拨款资金缺口（funding gap），从而导致联邦政府因缺乏运行经费而被迫关闭受影响的机构和服务。
从历史上看，自1974年《预算与会计法案》实施至今，美国政府一共停摆21次。其中，福特政府1次，卡特政府5次，里根政府8次，布什总统1次，克林顿政府2次，奥巴马政府1次，特朗普政府3次。因每届政府停摆的次数不同，持续时间长短不一，所产生的影响也不一而论。例如，克林顿政府长达21天的停摆曾经成为有效制约国会的“紧箍咒”，为联邦政府带来了长达17年不再停摆的平静岁月。奥巴马政府果断让非核心部门彻底停摆了16天，却因政府关门严重影响百姓的正常生活而饱受争议。但特朗普政府在与国会的博弈中貌似更加技术和巧妙。2018年年初的两次停摆巧妙利用了周末和日/夜的时间差，基本没有对政府工作产生影响。本次长达35天的“关门”刷新了美国政府停摆的历史纪录，但其影响范围和程度仍然可控。因为按照总统和管理与预算办公室的指导，大部分联邦机构使用了本部门的结转资金（Carry-forward Funds），基本保证了政府关门期间的正常运行，特别是涉及保护国家和国民生命与安全的服务和工作都没有真正停摆。
那么，频繁停摆事件背后能够折射出怎样的国家治理结构？联邦政府的财政权力是如何配置的？又是如何运行的？整个预算过程需要经过哪些阶段？包含什么内容？具有哪些特点？又有哪些有效的管理和控制工具？
一、美国联邦政府的基本治理结构
《美利坚合众国宪法》前三章确立了美国联邦治理的基本结构，即立法系统、执行系统和司法系统之间相互制衡的权力结构。其中，立法系统由众议院和参议院组成，负责制定国家所有法律，确定执行系统与司法系统的人员；执行系统由总统领导的联邦政府部门和机构组成，负责国家机器正常平稳的运行；司法系统由联邦最高法院和国会随时下令设立的次级法院组成，负责审判裁定立法系统和执行系统是否不合宪或违宪。[1]在三者关系中，立法权可以弹劾总统、确认司法官员的任命，执行权可以否决国会法案、任命联邦法官，而司法权可以宣布法律不合宪或总统违宪。
第一章第七条规定：“所有法案由众院提出，提交参院以修正案的形式提出建议或表示同意。但任何须参众两院同意的命令、决议或表决，经两院通过后在正式成为法律之前，必须提交总统签字批准方可生效。国会赋予总统签署或否决联邦立法的权力。若总统接到法案后十日内不退回（星期日除外），则视为总统批准同意。如果总统不批准，则会连同其异议退至提案议院进行复议。但如果参众两院依照其通过法案所规定的各种规则和限制，各以2/3的多数表示赞成，则该法案将成为法律。”[2]
第九条规定：“国库不能提取任何资金，联邦政府所有运行经费必须经国会立法划拨。”[3]
第二章规定建立联邦政府执行系统并将整个政府的执行权力赋予总统，包括总统有权执行和强力推行法律。
应该说，宪法为联邦政府设定了三权分立且权力制衡的基本治理结构和运行路径，为理解联邦政府预算编制、审议、执行和审计机制，奠定了坚实的理论和思想基础。
二、美国联邦政府中央财政治理结构和治理能力
为了不断提高政府的工作效率和经济绩效，联邦政府进行过多次现代化改革，逐渐依法建立并形成了一套权责明确、综合系统的中央财政治理体制与机制。
（一）在治理结构方面
联邦政府依法搭建出职能和作用分工明确的中央财政治理框架。执行系统建立国库和总统管理与预算办公室，负责联邦政府的财政和金融政策制定与监管以及执行系统各部门财政政策的管理与协调。立法系统成立国会预算办公室和政府问责办公室，分别负责联邦政府财政和绩效的审计与问责。
1.国库（Treasury）。[4]国库是1789年国会第一次会议决定正式成立的执行部门，主要负责制定国内经济、国际经济和财政政策；管理政府会计、现金和债务；颁布和推行税收和关税法律；评价与收缴国内税收；生产货币；监管国家银行和存款机构等工作。2012年财政部通过合并公债局（BPD）和财政管理服务局（FMS）成立财政服务局（BFS），力争通过卓越完备的会计、融资、收缴、支付和共享服务，转变联邦政府财政服务管理方式，为普通老百姓、政府机构和商业组织提供更有效率、更为透明和更负责任的跨机构行政服务。
2.总统管理与预算办公室（The Office of Management and Budget, OMB）。[5]前身是根据《预算和会计法案》于1974年成立的预算局，属于执行系统的中枢机构，主要协助总统监督联邦预算的编制以及联邦政府执行系统各机构的管理与协调工作；负责评估机构项目、政策和程序的有效性，权衡机构之间的经费需要，设定经费划拨重点；保证机构的报告、规则、证词和建议立法与总统预算和政府政策相一致。此外，OMB还负责监督协调政府采购、财务管理和信息与监管政策。
3.国会预算办公室（The Congressional Budget Office, CBO）。[6]根据《预算和截留控制法案》于1975年成立，是国会领导的非党派性质的研究机构，负责以不同的方式在立法过程的不同阶段，定期或不定期向国会及其参众两院预算委员会提供客观公正的预算和经济信息，包括每半年发表《预算和经济展望报告》；每年发表《总统预算分析报告》和《长期预算图表》，以及每两年发表《减少预算赤字的系列选择方案》等，但不会提出政策建议。
4.政府问责办公室（The US Government Accountability Office，GAO）。[7]前身是根据《预算和会计法案》于1993年成立的会计总署（General Accounting Office，GAO），2004年更为现名，是联邦政府非党派性质的独立审计机构，通常被誉为“国会的调查机构”或“国会的看门狗”，负责为国会、联邦机构以及公众提供客观真实有效的审计结果，并向联邦政府的所有职能和部门提出工作改进意见，从而支持国会履行制度责任，帮助政府提高运行绩效，保证联邦政府的责任性。
（二）在治理能力方面
为了更好地保障联邦政府财政运行的效率性、有效性和责任性，在联邦政府统一筹钱、批钱、花钱和控钱的长期磨合中，慢慢创生出一种犬牙交错、综合系统的整体政府跨部门运行机制，基本实现了相互协作、创新发展、灵活管理、自主调适和共享服务。
1.协调有序的跨部门运行能力。联邦政府的财政治理结构是按照宪法分权制衡的理念搭建起来的，各职能之间界限清晰、分工明确。但为了有效发挥整体协同又相互牵制的作用，各职能在实际运作中形成了明显的跨部门运行机制。比方说，OMB在国家预算过程中负责横跨执行系统各部门和机构进行指导、管理与协调；OMB提交总统预算后，CBO就开始总统预算的重新概算；OMB和CBO都会确定立法的费用得分，国会依据CBO概算，总统依据OMB概算，最终由OMB负责协调或解释两套自由支配预算概算之间的差异；OMB在预算编制期间和拨款法案变成法律之后，都会联合BFS共同建立新的财政账号；OMB和BFS共同负责概算预算年的实际支出，共同开发GTAS预算申报系统，BFS负责制定符合OMB定义要求的标准分类总账指南；BFS和GAO负责向财政管理者提供联邦财政工作指南；OMB在项目评审中既使用GAO的综合审计和评估结果，也参考各机构总检察官们的审计和评估结果；等等。
2.专业客观的研究咨讯能力。联邦政府专门成立一个完全跨学科、跨部门研究的高端智库—国会预算办公室（CBO），拥有大量的经济学家、公共政策分析家以及律师、信息技术专家、编辑等专业人士，每年通过撰写大量的研究报告和上千份费用概算，为联邦政府科学决策提供预算和经济决策咨讯，包括基准预算和经济预期、长期预算预测、费用概算、分析报告、总统预算分析、预算选择方案、联邦法定义务分析、预算月度评审、立法数据量表（scorekeeping）、非授权拨款和授权过期综合信息、没收报告、工作分析、数据与技术等信息。CBO崇尚客观透明，建有严格的分析报告评审流程和利益冲突防范规则以及多元跨界的研究机制，所有研究方法和数据可视、可追溯，所有工作人员只论专业能力不论政治属性，不受既有公共政策影响，具有强大的专业化、标准化、精细化咨询能力。
3.创新高效的服务共享能力。为适应不断创新发展的财政服务需要、促进财政廉洁、提高运行效率，联邦政府重新设计整合了财政服务职能，转变了财政管理与服务方式。除了负责改进联邦政府征收和储蓄系统、财政长短期债券和国库票据销售等传统职能，还更新了联邦政府集中支付服务系统，建立了统一的会计和报告服务系统，并通过Treasury Direct在线服务平台和行政资源中心（ARC），为普通老百姓、联邦政府机构和商业组织提供个性化、精细化、信息化、透明化的综合服务，表现出全面系统的服务共享能力。
4.严格规范的财政问责能力。美国宪法要求联邦政府的所有开销都必须经国会审批。为此，《反不足额法案》（1884）要求OMB分派账户并监管开支，禁止各机构超额花费划拨或分派的经费，并为控制开支和超支设定了相应的报告和处罚机制。法案特别规定，各机构首脑必须按照规定建立行政经费控制系统，不能在启动拨款和分派账户之前购买服务或商品，不能超出当年预算拨款或OMB分派金额签署合同，不能在拨款或资金账户现金为零的情况下支付账单。每个机构的首席财政官与OMB和GAO共同负责监管本机构的财政运行情况，如任何一方发现有违规情况，都可以马上启动明确的报告问责程序，即发现违规情况—机构首长汇报OMB主任—OMB汇报总统（含违规数额、涉及人员、职务以及性质）—总统汇报众院议长和参院主席—提交GAO审计总长—机构的补偿措施以及行政与刑事制裁。尽管这是预算执行和跨机构审计的特殊机制，但也反映了在管理国家钱袋子过程中立法权对执行权的有效制衡。
4.独立透明的绩效问责能力。为保证联邦政府工作的效率效力，《政府绩效与结果法案》要求联邦政府建立独立客观透明的绩效问责机制。在制度安排上，美国审计总长由总统在国会提议的两党候选人名单中筛选提名，经参议院通过后任命，任期长达15年，可不受政府更迭影响；联邦政府各部门也都设有独立的检察总长，可自由调阅部门财务账目；所有工作人员只根据知识、技能和能力确定，不论政治党派。在运行程序上，美国政府问责办公室（GAO）负责每四年出台一份《发展战略规划》，列出联邦政府所有部门长期的战略目标和任务，本届政府所要完成的重点工作以及可能影响政府和社会进一步发展的问题和趋势分析；每年在联邦预算中公布涵盖每个战略目标活动的《年度绩效方案》，报告在下一个财年预计完成的工作以及原有目标的完成进度，不仅要显示战略目标和战略任务之间的关系，还要显示可能会影响工作的主要问题；每年发布《GAO绩效和问责报告》，描述本财年的绩效测评、结果和问责过程，在评估绩效时注重将实际结果与年度绩效方案和绩效预算中所列出的目标任务相比对，从而更加有针对性、更有效率和效力地贯彻落实政府的战略方案，保证联邦政府的廉洁、高效和公正。
三、联邦政府的预算过程、主要内容和基本特征
（一）联邦预算过程及其法律依据
联邦政府的预算过程漫长而复杂，整个周期长达33个月。在一个财政年度内，即每年的10月1日到次年的9月30日，联邦政府要在执行本财政年度预算的同时，审核上一财政年度的预算，并编制下一财政年度的预算，主要经历预算编制、审批、执行和审计等阶段，各阶段之间一般按顺序排列且相互勾联，拥有明确的法律依据：
1.预算编制。联邦政府执行系统负责准备总统的预算案，基本上是在向国会提交一份预算案的同时，就开始准备下一个财年的预算。OMB一般会在每年春季向各行政机构发送规划指南，正式启动预算过程，直到总统按照法律规定在来年2月的首个星期一向国会提交预算案为止。有的时候，总统会因各种原因推迟预算提交时间，比如，政府换届期间会因适应新总统的预算变化而延期。该阶段最重要的法律依据是《预算与会计法案》（1921），该法建立了执行系统年度集中预算机制，要求总统负责协调联邦政府所有机构的预算要求，向国会提交一份包含特定信息的综合预算，为此专门成立了预算局（BOB），也就是现在的管理与预算办公室（OMB），帮助总统完成上述工作。
2.预算审批。国会在一月末或二月份收到总统提交的国家统一预算后，交给拥有支出管辖权的委员会以及参众两院的筹款委员会进行审议，同期交由国会预算办公室进行“重新概算”后报预算委员会，预算委员会再结合各专门委员会收到总统预算六周内提出的预算收支评估意见，提出国会预算决议草案，提交参众两院讨论通过后通知总统，总统提出修改意见后报国会，由两院的拨款委员会和筹款委员会按照决议起草拨款和征税法案。国会每年6月30 日完成所有拨款建议的立法工作，并于9月15日前通过具有法律约束力的预算决议后，正式提交总统。该阶段的重要法律依据是《国会预算法案》（1974），该法建立了立法系统年度集中预算机制、预算决议机制、参众两院的预算委员会、国会预算办公室以及与预算总额相关的个别拨款程序；定义了一些关键的预算术语，例如用于总统预算编制和国会预算流程所有阶段的预算权（Budget Authority）。
3.预算执行和审计。经国会通过并由总统签署后，预算就会以法律的形式固定下来。OMB负责执行分派预算，按照法律规定将划拨经费分派给联邦政府各部门，特殊情况下可以推迟或取消某些项目的支出，但必须向国会报告。国库负责执行收入预算，负责国内税赋征收和税法执行，并根据预算安排将各部门政府采购经费直接划拨给相关供应商。如果出现收不抵支，国库会根据国会核定的债务额度、资金缺口时限和当时的银行利率，灵活发放公债。CBO负责监测预算执行情况，预测并报告各部门的赤字或盈余。GAO负责监督联邦预算是否依法执行。预算年度结束后，OMB和国库共同编制并向国会提交反映预算年度内预算收支执行情况的决算报告，经国会批准后成为正式决算。该阶段最重要的法律主要有两个：《反不足额法案》（1884）设定了联邦政府预算执行和财政审计框架，要求OMB分派账户并监管开支，禁止各机构超额花费划拨或分派的经费，要求必须控制开支并为超支设定了相应的报告和处罚程序。《GPRA》（1993）和《GPRA现代化法案》（2010）规定了联邦政府工作绩效审计框架，要求政府各机构实施绩效预算报告和问责机制。此外，《平衡预算和紧急赤字控制法案》（1985）、《法定现收现支制法案》（2010）以及《预算控制法案》（2011）都有利于建立强制收支和自由开支的法定预算执行机制。
（二）联邦预算的主要内容
作为整个国家的综合预算，联邦预算包含两部分，一是立法系统和司法系统提交给总统的各自下一财年的费用概算和立法建议，但总统无权控制和修改这部分内容；二是由执行系统开发的预算草案，以最新的2019财年美国预算为例，[8]主要包含三份文件：《2019财年美国政府预算》《2019财年美国政府预算：分析报告》《2019财年美国政府预算：附件》。
1.《2019财年美国政府预算》。长达160页的总统预算内容非常丰富，不仅包含总统本人的施政纲领和工作重点，还包括联邦政府执行系统19个组成部门和机构的详细工作任务和预算。具体而言，特朗普“在总统致国会的预算要义（President’s Message）”中强调，2019财年预算主要用于12项政府改革工作，包括终结浪费性开支、扩大经济增长和机遇、通过强国建设保卫和平、建墙、消除跨境犯罪组织并力推移民法、重建基础设施、支持美国工作家庭、保护退伍军人、打击毒品犯罪、打击高价医药、从福利转向工作、为上得起学和找得到好工作提供更多途径、提高学校的可选择性。在“更加具有效率性、有效性和责任性的美国预算（An American Budget）”中明确提出，2019财年的目标愿景是维护美国人民的安全和保障、建设更强大更健康的美国经济、提高美国工作家庭的生活质量、承诺创建更美好的未来。“21世纪的政府现代化（Modernizing Government for 21st Century）”列出了联邦政府面临的各种挑战和问题以及应对挑战和解决问题所要采取的现代化改革议程，重点是联邦政府的机构重组和现代监管制度改革所要完成的关键目标与任务。“为服务人民而制定的联邦新预算（A New Federal Budget that Works for the American People）”详细列出了六大项政府优先工作的功能、项目和活动及其概算经费。随后19个部分分别是联邦政府执行系统19个组成部门和机构2019财年的工作重点和概算经费。最后是10个总结性表格，不论按什么基础分类，表格的内容都要求覆盖2017—2028十年间每一年的实际发生或概算数据以及分别是四年（2019—2023）和九年（2019—2028）的概算总额。
2.《2019财年美国政府预算：分析报告》包含为突出特定主题领域或展示其他重要预算数据信息而设计的报告，包括经济和会计分析、联邦收据和托收信息、联邦开支分析、联邦借贷和债务分析、基准或当前服务概算，以及其他技术信息。分析报告部分还有补充材料，包括按照机构和账户或按照职能、二级职能和项目分类显示预算的各种图表。
3.《2019财年美国政府预算：附件》包含构成预算不同拨款和经费的详细信息，主要是提供给拨款委员会使用。附件还含有比其他任何预算文件都要详细的单个项目和拨款账户的财务信息。针对每一个机构的信息都包括：拨款语言的建议背景；每个账户的预算明细表；立法建议；每个预算账户的叙事性解释；应用于整个机构或机构组拨款的通用条例建议。附件还会提供某些交易不在预算总额里的活动信息。
（三）联邦预算的基本特征与启示
除了严格依法进行预算编制、审批、执行和审计外，联邦预算还具有以下几个特征：
1.系统综合的国家预算。总统是联邦政府预算提案的唯一合法人，总统预算不仅要包含执行系统的费用概算和立法建议，还要包括立法系统和司法系统分别准备的经费概算和立法建议，所以，总统提交的预算是名副其实的国家预算。
2.国家治理的纲领性文件。总统是美国国家代言人、联邦政府首脑和三军总司令，总统提交的预算不仅体现了总统下一财年的施政要义，也指明了联邦政府各部门的战略目标和工作任务，是国家提供政府服务和进行绩效问责的理论基础。
3.长期可预见的政策性文件。联邦政府预算的概算基础涵盖前后十年，既需要参考前两年（当年正在执行的预算和上一年已经完成的预算）的实际数据，也需要根据发展趋势预测后四年和后九年的虚拟数据。这种长期的时间跨度和超前预期有利于保证预算的合理性、客观性和可持续性。
4.科学决策的有力咨讯手段。联邦预算附加的各种分析报告和详细数据，即表明了科学分析的严谨性和规范性，也展现了强大的可视化和专业化咨讯服务能力，体现了国家预算标准化、信息化和综合化的建设水平。
5.跨界协同运行的实践成果和服务依据。联邦预算饱含了跨越政府各部门的专业知识、研究结果和实践成果，既是推进国家整体治理体系和治理能力建设的完美结晶，也是跨机构工作绩效管理和财政服务供给的指导性文件。
6.公正透明的良好体现。联邦预算所推行的国家财政问责和绩效问责机制，不仅有效约束了联邦政府各机构的财政管理行为，提高了政府工作效率和效力，还为国家带来了显著收益。仅美国政府问责办公室一家，2018财年就创收了751亿美元。[9]
综上，尽管美国联邦政府被划分为立法、执法和司法三部分，权力分割有的时候也可能造成短暂的断档或停摆，但美国在政府现代化过程中所探索并积累的实践经验，对于我们推行国家治理体系和治理能力现代化，特别是全面实施绩效预算的今天，具有一定的启发和借鉴意义。其一，建立界限清晰且相互制衡的国家权力结构，特别是维护立法权力的监督审查功能，加大行政权力的自省自纠功能，可以推动政府在不断自我调适和完善的基础上，保证决策的科学性、合理性和责任性，保持政策的长期性、稳定性和可持续性。其二，建立完备的法律制度和运行规则，真正做到让政府有法可依、有法必依、违法必究，让“法无授权不可为”成为有效约束政府、维护国家和人民利益的“紧箍咒”。其三，建立独立于政治党派的专业化研究智库，保证政府获得真实、客观、可靠的专业咨讯，帮助政府作出及时、准确、正确和高质量的问题判断与政策决定。其四，建立整体政府跨部门协同机制，加大中央依法协调统筹力度，推行开放透明的绩效问责制度，保障政府创新发展的运行动力和改革成效，不断提高政府治理能力和治理水平，努力让国家愿景尽快实现，让人民满意落在实处。
[ 参考文献 ]
[1]The United States Constitution，Article 1-3, 1789.
[2]The United States Constitution，Section 7 of Article 1, 1789.
[3]The United States Constitution，Section 9 of Article 1, 1789.
[4] Executive Office of The President，Office of Management and Budget（OMB）Circular No A-11：Preparation，Submission and Execution of The Budget，June 2018。
[5]OMB，www.whitehouse.gov.
[6]CBO, www.cbo.gov.
[7]GAO, www.gao.gov.
[8]OMB， Budget of the U.S. Governmentfor Fiscal Year 2019, www.whitehouse.gov/omb/budget, 2018.
[9]GAO, Fiscal Year 2019 Budget Request: U.S. Government Accountability Office, April 25, 2018.
