刘密霞
[作者简介]刘密霞，中共中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心副教授。
[摘 要] 电子政务的关注点正从信息技术的使用转向让信息技术以可持续的方式，在获得适当机构和立法支持的前提下完全融入和嵌入政府的业务流程，促进政府的数字化转型，并不断完善数字政府建设。根据《2018年联合国电子政务调查报告》分析政府数字化转型的历程和面临的挑战，提出推进数字政府建设的路径选择。
[关键词] 数字化转型；数据驱动；数据治理
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
各个国家正在根据本国的发展环境、战略和计划决定其数字政府发展目标的级别与程度，不断适应数字化的发展进程，从而能够经济、安全、有效地管理数据应用和资产，通过数字化转型让公众能随时随地通过任何设备方便、快捷获取政府的高质量服务，完善数字化治理体系和实现数据驱动的政府决策。
一、政府数字化转型的发展
（一）各国发布数字战略支撑数字化转型
欧洲《2016—2020年电子政务行动计划》旨在扫清现有的数字障碍和预防公共部门现代化发展中导致的分化割裂，加速政府的数字化转型，这是确保欧盟单一市场取得成功的关键要素。该行动计划中的优先政策包括采用“关键数字推进手段”促进公共行政现代化发展；通过跨境操作能力促进公民和企业流动；促进政府与公民、企业之间的数字互动。[1]
英国政府2017年3月发布了《英国数字化战略（2017）》，提出建设一流的数字化基础设施、开展先进的技能培训和有效的监管，打造英国数字化竞争优势。其中数字政府举措的目标是维持英国政府在线服务的全球领先地位，深入推进政府数字化转型，打造平台型政府，更好地为公众提供公共服务；在公众数字化服务方面，通过正确的文化导向和工作场所建设，大幅提升公务人员的技术能力；在政府数字化产品方面，着力打造政府在线身份认证（GOV.UK Verify）、在线支付（GOV.UK Pay）和在线通知（GOV.UK Notify）三大平台。
丹麦通过《2016—2020年数字战略》进一步向数字公共行政、沟通交流与电子服务转型。该战略重点关注的领域包括：用户友好、简洁的数字公共部门；更好地利用数据以及更快速地处理问题；更有凝聚力的福利服务；完善的商业框架；将公共部门数据作为一个促进增长的推动力；建立高效的公共事业部门；公共部门数据保护；面向所有人健全的数字基础设施和数字化发展；针对慢性病病患者的远程医疗解决方案、数字学习工具和在线提供公共部门数据——目前一视同仁免费向个人、企业和机构提供数据。该战略强调公共部门必须与商界、利益攸关方组织和其他各方合作，建设一个“灵活的、极具适应性的社会以及之后的数字化程度更高的国家”。
法国政府于2017年10月启动了“2022年公共行动”的公共服务转型项目，主要目标是精简行政流程，推动数字化发展，其关于实现公共服务数字化转型的愿景目标是到2022年实现100%无纸化公共服务。法国政府还启动了“数字空间管理协调发展计划”（DCANT18），以期建立应用程序、构件、存储和共享框架的共同基础，加快和扩大数字化转型。
日本制定了《数字政府战略》和《加强利用公共和私营部门数据的基本计划》，《数字政府战略》的三个支柱之一就是促进持久、包容和可持续的经济增长，促进充分的生产性就业，促进人人有体面工作，形成配套的公私合作平台。
澳大利亚政府2011年提出了数字转型战略，并成立了数字化转型局，其主要职责是通过作为开放式政府数据的中央数据库改善公共服务的交付，该平台为用户和整个社会创造新的价值。
（二）开放政府数据以发挥数据价值
Gartner提出数字政府5级成熟度模型，[2]第一阶段侧重用户使用在线服务的便捷性并节省费用，数据是孤立的和有限的；第二阶段是开放数据，促进数据的透明度和开放度，统筹数据的内部整合，梳理各个部门的数据资源，建设透明政府；第三阶段则完全以数据为中心，主要绩效指标是开放了多少数据，并在此基础上构建了多少应用，侧重于设计和执行数据为中心的战略，满足公众对数据的需求是以数据为中心阶段的最大价值，通过数据驱动政府服务优化；第四阶段是完全数字化阶段，与第三方合作，通过开放数据API，激活企业或者个人对于数据的创新应用能力，应用数据为中心的方法提升政府效能，不断促进创新；第五阶段是应用开放数据的数字化创新过程深入嵌入政府的整个流程,围绕建立数据服务的全新范式，通过更多数据产品和数据服务的开发，让政府变得更智慧，让百姓生活变得更便利，实现数据惠民、数据社会化的高层次目标。[3]可见数字政府的发展以数据为中心，促进政府的数字化转型。
各国对数字技术的依赖逐渐增强，例如在应急管理、履行主要职能、迅速危机恢复方面，加大了对地理信息系统（GIS）、开放政府数据，以及前沿技术（如人工智能与区块链）的使用，以提高反应速度、增强社会弹性。开放政府数据是由公共机构或政府控制的实体产生或委托产生的数据，可供任何人使用、重用和再分配。政府数据的获取、再利用和再分配不仅为公共部门机构创造了价值，更为整个社会创造了价值，使所有利益攸关方能够全面、免费地获取公共数据，并让个人有机会评估各行政机构的表现。随着ICT应用的深入，这个开放式平台让更多人能够更大限度地获得关键记录。数据获取的便捷性使得公众有机会就公共政策做出明智决定，并不断地发现发展机会。最终，开放政府数据能够提高资源的使用效率，改善服务供应——这是大多数国家电子政务战略的一个关键要素。
《2018年联合国电子政务调查报告》显示有139个国家拥有开放政府数据门户网站，这些门户网站中的84%还提供了目录或元数据库，并描述了数据的概念、方法和结构。同时报告还对40个试点城市从技术标准、内容提供、服务和参与度方面进行评价，有73%的城市提供了开放政府数据的倡议，这表明市政部门愿意变得更加透明和经济。这些城市中有60%提供开放政府数据的政策，制定并公布和使用开放数据集的规则和建议。在大多数情况下，市政网站提供到特定开放政府数据门户的链接。其中韩国政府制定了开放数据的实施框架，最顶层为开放数据战略委员会，由总统指派的前总理和一些私有部门的代表组成委员会的联合主席，委员会成员由牵头部门公共管理与安全部、专业组织开放数据使用支持中心、每个部门的首席开放数据信息官、解决数据开放争议的仲裁委员会构成，并通过举办私有部门与政府合作的开放数据论坛共同推动开放数据战略的实施。
（三）数据驱动政府决策
“用数据说话，靠数据决策，依数据行动”已成为共识，越来越多的数据来源和分析工具使得政府能做出更好的决策，同时还可加速数据的收集，减少政策周期和迭代所耗费的时间，对所收集的数据进行更加精细的分析，从而不断培育经济新动能、构筑竞争新优势、改善民生新服务。利用公共部门的数据进行决策，意味着需要扩大公共部门信息和统计的数据池，纳入产生数字经济的新数据源，包括移动数据、物联网和社交媒体等。利用数据驱动的决策可应用于公共部门的各个领域。例如，在拉脱维亚，企业破产数据被用于规划政策或支持公私营部门的运营。作为全国远程医疗战略部署的一部分，法国的卫生部门结合人口分布数据，使用普查数据和地区医疗保健设施地理分布，一直在用数据驱动的方法控制急性中风。
用于监测交通、空气污染、能源消耗等传感器，以及不断累积的移动设施等正在产生可用的实时数据，实时数据的好处是能够在特定位置发出行动提示。例如，在塞拉利昂、贝宁、几内亚和科特迪瓦爆发埃博拉疫情的关键头几天，红十字会采用移动电话作为传统通信方式的补充进行快速调查，制定应对措施。新加坡已宣布计划通过使用能够捕捉实时数据的无人机，结合数据分析和移动应用程序，对港口服务进行决策管理。
（四）数据应用改善政府服务
政府部门不断优化数据的使用，利用数字技术公共管理部门可以很容易检索数据，并限制用户请求数据的次数。反过来，公众也有权根据数据保护条例修改或删除数据，获知数据被如何使用及在哪里使用。欧盟发起一系列基于“仅有一次原则”的倡议，旨在简化真实数据源的使用流程，促进各种公共机构的不同信息系统机器之间的通信。该方法预计可使整个欧盟每年净节省大约50亿欧元。因为数据仅提供一次，可更好地控制数据，减少错误和差异；帮助公共管理部门更快速、更透明和更有效地工作，同时节省费用；使用前后一致的权威信息可减少欺诈；使用完整一致的信息可进行循证决策。
应用程序编程接口（API）是应用程序、系统、数据库和设备之间的联结，使用基于API的信息系统，可更好地整合公共管理部门、供应商等组织价值链，从而提高业务操作效率。通过获取公共管理部门收集到的数据，使用内部API接口来改进公共服务。公共管理部门在其访问权限内检索所需的数据，例如地址、职业或社会保障编号，爱沙尼亚、芬兰等国家和澳大利亚的新南威尔士州利用API来强化其政务平台，将政府变成一个完全一体化的一站式服务平台。新加坡的土地管理局通过利用地球空间公司的API和网络服务实现地理空间数据共享，为70个政府机构节省了1150万美元的应用程序费用。
二、政府数字化转型面临的挑战
（一）数字化转型储备不足
数字化转型不仅仅依赖于技术，还需要能够提供可用、快捷、可靠的个性化服务的综合方法，很多国家的公共部门对这一转型准备不足，传统的监管形式可能不再适用。因此，政府需要制定必要的政策、服务和监管来应对，需要在战略思维、立法和监管方面进行转变。在服务方面，满足特定的需求并适应特定的受众、行政、企业或公众。在立法方面需要采取具有法律约束力的法案、规章、指令、规范和标准的形式，用以界定可以做什么和不能做什么。一些国家的政府已经开始制定人工智能发展的道德和法律框架，重要的是在特定的社会环境中引入新技术，并通过对新技术的适当管制确保对社会产生积极的影响。
（二）数字鸿沟与数据鸿沟并存
“数字鸿沟”曾经被认为是无法联网和使用硬件设施，如计算机、电话和移动设备。但是，得益于技术进步和支付能力的提高，目前联网和硬件使用能力得以改善，并能通过使用手机获得所需要的资源和服务。然而，这又引起了新的数字鸿沟，比如该等设备的速度和质量，以及使用该等设备的数字素养和专业知识，尤其在老年人中存在的教育或数字技能缺乏问题。尤其各国推行的“数字优先”战略，政府可能无意中将那些不能使用在线服务的人排除在外，从而造成新的数字鸿沟。因此，数字鸿沟的问题已经从“单一”转向“多重”，在内容、带宽和技能可用性等方面，数字鸿沟不仅是一个全球性挑战，也代表了地方性具体问题。
另一方面，数据能力成为政府数字化转型的核心关键因素，要获得数据能力需要能够理解和使用数据的公众，能够懂得数据潜在价值和数据分析的企业，能够真实分析数据的专家和能够懂得数据、用好数据、增强利用数据推进各项工作的领导者。数据鸿沟是指生产、收集、分析和使用数据的个人或群体之间的能力差异。消除数字鸿沟在信息化社会的初期阶段是非常重要的，但是在政府数字化转型的过程中，数据鸿沟变得更为突出，因为数字媒体已经变得流行起来，每个人的活动都被转化为数字化的数据并被采集。数据在各个领域的利用和技术融合引起了数据生产、收集、分析和使用的差距，这影响着对实际使用的信息以及知识的数量和质量的决策。
（三）数据保护政策仍待完善
数据保护至关重要，因为它能确保个人、社区和各组织的隐私，使他们免于遭受未经授权的监督和歧视性监视。各国对于个人数据保护的监管各不相同。在欧洲，无论采用何种技术处理个人数据，个人数据都会得到法律保护。事实上，欧洲联盟被认为拥有最严格的隐私保护法律条款。《一般数据保护条例》于2018年在欧盟正式颁布，这将显著影响数据收集和分析流程。2017年，瑞士政府发布了一份新的《数据保护法》的初步草案，修订现有关于数字技术的条款和加强个人数据保护。制定该法的另一个目的是将欧盟委员会所掌握的关于确保个人数据在欧盟国家与瑞士之间自由流动的方法、知识持续下去。目前在违规和未经授权的数据检索方面仍然存在风险，例如对个人敏感数据的大量保存，参与数据收集和存储的人员的数量仍旧过多。数据的完整性和连续性也面临风险，如何确保数据安全备份以确定电子政务服务的顺畅运行需要数据保护政策的有效支撑。
三、推进数字政府建设的路径选择
（一）构建数字政府能力建设与实现框架
根据OECD的调查，[4]数字政府战略包含3个核心部分12块主要内容以支持各个国家实现公共部门的数字化转型。第一个核心为开放与参与，指的是开放、透明与包容性政府；在政策制定和服务交付中参与多个角色定位；创建数据驱动的文化；保护隐私确保数据安全。第二个核心为治理与协同，包含领导支持的政治承诺；跨政策领域的数字技术一致性应用；支持协同的有效组织和治理框架；增强国际合作。第三个核心是能力与实现，指的是有着明确的业务发展实践与目标；增强公共机构的能力；拥有完善的法律和监管框架。
如何帮助政府部门应用数字技术和数据向更加创新、开放和有效的方向发展，从而不断增强社会包容、经济进步和国家竞争力的条件，是数字政府的实现目标，也是实现政府数字化转型战略的必要条件，至少要考察以下6个核心维度的发展。一是用户驱动，政府采取的方法和行动能让公众和企业来决定他们自己的需求，即政策和公共服务的自我设计。二是主动性，即政府不需要等待正式的请求反应就能直接直达公众的需求，包括除了因为隐私和安全保护政府的数据开放；在用户请求服务之前就能把服务交付给用户；政府主动从公众那直接查看有关服务质量反馈，对服务提供者来说应用智能手机并创建检测服务交付的时事信息成为强制性要求。三是数据驱动，政府在形成和实现公共政策和服务的设计、交付和检测中管理和使用数据的度。四是设计的数字化，从一开始政府规划政策和设计服务时对数字技术的嵌入程度，这意味着调动新技术来重新思考和重新设计内部过程并简化内部程序以便达到同等有效的、可持续的和公众驱动的服务，而不考虑用户与公共授权服务交互的渠道。五是政府作为平台，利用数字技术和数据提升数据驱动公共服务的能力，在增强政府开放的过程中让公众和多利益相关者参与到服务设计中并协同工作。六是默认开放，政府开放数据满足用户对数据的归属权，并能对他们的工作产生价值，以及政府应用数字技术对业务流程（如政策制定和服务设计）的开放程度。
（二）以数据为中心构建数据治理体系
现代信息技术的发展，不仅在硬件上为政府治理功能的发挥和增强提供了坚实基础，也为政府在治理理念、治理模式和运行机制的转型上提供了新方法和技术支持。如今，为了促进政府的数字化转型，越来越多的国家积极推进物联网、云计算和大数据等现代信息技术的研发与应用，借此推动数字政府的建设与发展。[5]数据驱动的数字政府根据数据的开放和使用情况，在公众提出需求之前就分析结构化或非结构化数据，提前检查需求并提供服务。数据治理以数据为中心通过数据收集、确认、聚合、分析，产生数据服务与产品，并把服务进行聚类产生价值，数据的参与实体包括数据提供者政府、企业和公众；数据的中间过度参与者为政府、企业和应用开发者；数据的最终使用者仍旧为政府、企业与公众；数据的发布与使用需要数据提供者的授权，然后产生数据驱动下的政策、数据驱动下的基础设施、数据服务提供者和数据分析服务提供者等。整体数据治理是明确决策与责任、政策与标准、指导原则、隐私与条约以及普通数据的集成框架。
（三）培养数字技能弥合数字鸿沟
虽然全球联网和服务交付已得以改善，但数字包容的出发点是在政府数字转型的过程中改善人们的经济地位，因而需要更加重视数字鸿沟问题。重视发展相关技能，培养数字素养，对电子政务服务的实施和使用具有重要的意义。数字技能的培养有助于改善社会包容，对抗数字鸿沟。在新加坡，政府设立了银发族资讯通信倡议（SII）等计划，解决老年人中存在的教育或数字技能缺乏问题，从而弥合网络连接鸿沟。欧盟委员会指出，提高公共部门公务员的数字技能对于获得电子政务的好处至关重要。因此，应向学龄儿童传授这些技能，并在公务员、私营部门和公共部门中强化这些技能。此外，还应率先提出数字援助倡议，支持自身无法使用在线服务的社会成员。这一切努力都源自满足公民和企业不断变化的需求的愿望。
[ 参考文献 ]
[1] 联合国经济与社会事务事务部. 联合国2018年电子政务调查报告(中文版)[R]. https://publicadministration.un.org/egovkb/Portals/egovkb/ Documents/un/2018-Survey/E-Government%20Survey%202018_FINAL_PRINT_Chinese.pdf，2018-10-4.
[2] Rob van der Meulen. 5 Levels of Digital Government Maturity[EB/OL].https://www.gartner.com/smarterwithgartner/5-levels-of-digital-government-maturity/, 2017-12-6.
[3] 吴志刚，廖昕，朱胜等. 政务大数据成熟度模型研究与应用［J］.中国科技产业，2016（8）.
[4] OECD. Digital Government Review of Sweden [EB/OL]. http://www.oecd.org/gov/digital-government/key-findings-digital-government-review-of-sweden-2018.htm,2018-10-1.
[5] J. Ramon Gil-Garcia, Sharon S. Dawes & Theresa A. Pardo. Digital government and public management research finding the crossroads［J］. Public Management Review，2017（3）.
