唐天伟 刘文宇 周 峰
[基金项目]国家社科基金重点项目“我国省级政府效率损失及规避机制研究”（17AGL022）。
[作者简介] 唐天伟,江西师范大学财政金融学院教授，江西师范大学管理决策评价研究中心常务副主任；刘文宇，江西师范大学财政金融学院硕士研究生；周峰，江西师范大学财政金融学院硕士研究生。
[摘 要] 本文基于不充分性研究文献及贫困县政府扶贫效率测度结果排名，认为我国不同地区贫困县政府扶贫效率及测度因素存在不充分性，并且同一地区内部的不同省域贫困县政府扶贫效率及测度因素不充分性问题更为凸显。解决这种不充分性的对策主要有两个：一是以西南、华北、中南地区为重点，扭转精准扶贫政策资源瞄准偏移、力度不够问题，优化当地扶贫服务投入结构及质量；二是创新精准扶贫机制，充分发挥相邻城镇对贫困县农村经济发展的辐射带动作用。
[关键词] 贫困县政府；扶贫效率；扶贫效率测度因素；不充分性
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
一、引言
2017年6月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，要求落实脱贫攻坚省负总责的主体责任，集中力量解决本区域内深度贫困问题。这就表明，解决包括同一地区内部的贫困问题已成燃眉之急。我国仍然面临3000多万人的脱贫攻坚任务。[1]完成该任务的关键在于提升贫困县政府扶贫效率，实现扶贫效率最优，按期完成国家级贫困县全部“摘帽”目标。
然而，我国不同地区，特别是同一地区内部贫困县政府扶贫效率高低不同，没有实现最优，客观上具有不充分性，主要在于：地区之间及同一地区内部不同贫困县政府扶贫效率及其测度因素的排名先后不同、相互差异明显，有些贫困县政府扶贫效率不高、排名滞后,[2]存在“木桶效应”及效率短板。
这种扶贫效率的不充分性是新时代我国经济社会发展不平衡、不充分的具体反映。研究这一问题，不但有利于更好发挥政府在深度贫困治理中的主导作用、补齐脱贫短板、[3]解决扶贫中的“木桶效应”，而且有助于丰富贫困县域经济发展及扶贫效率研究理论。因此，本文具有较高的现实意义与学术价值。
二、国内外有关贫困县政府扶贫效率不充分性的研究综述
国内外有关贫困县政府扶贫效率不充分性研究文献主要来自关于不充分性的研究、政府扶贫效率不充分性研究两方面。
首先，不充分性研究文献。一方面，不充分即相对差异性。“不充分”本意为相对最佳水平的“不够”、“不足”程度，能够揭示扶贫效率不充分性，因为贫困县政府扶贫效率也存在“帕累托改进”空间，即与理想最优效率之间的相对差距。这种相对差距是效率损失及资源浪费的隐忧。 [4]同时，“木桶效应”隐含了扶贫效率的不充分性及其治理的极值思维：补齐扶贫效率短板、消除扶贫最高效率与最低效率之间的极值，好比缩小最短木板与最长木板之间的相对差距，能够提高扶贫效用、解决扶贫效率的差异性及不充分性。类比这种极值代表的不充分含义，在不同“木桶”环境的限制条件下，衡量扶贫效率不充分就可转换成比较扶贫最低效率与最高效率的相对差距。效率不充分问题同样体现在贫困县政府的扶贫管理与实践中。这为本文分析贫困县政府扶贫效率的不充分性提供了理论指导。
另一方面，不充分即区域不充分性。不充分的界定与失衡、非均衡类似，具有区域化特征。近年来，不充分性聚焦于城乡、区域发展不充分，表现为城乡收入、环境及公共设施建设较自身最优水平所存在的明显差距，以及东西部地区基本公共服务方面所存在的相对差异。[5]换言之，不充分性是指与最高水平相比，我国区域之间在经济发展、社会管理等方面所存在的相对差异。这种不充分性及相对差异性也存在于我国贫困县政府扶贫效率方面。比如，有的贫困县政府扶贫效率水平不高、在全国或者地区排名滞后，不处于“最优效率状态”，存在不充分性，需要持续提升。因此，我国不同区域之间、同一区域内部不同贫困县政府扶贫效率水平有高低之分、排名有先后之别，存在区域差异，即不充分性。
其次，政府扶贫效率不充分性研究文献。政府扶贫效率大多是在相互比较中得到提升的，[6]在实现“最优效率”前都是不充分的。一方面，政府扶贫效率不充分性表现为政府扶贫服务方面的区域性及相对差异性，反映在政府技术效率的区域性及贫困地区基本公共服务非均等化中。我国多数贫困问题集中于经济发展落后的中西部山区和丘陵地区，[7]制约当地经济社会发展及政府扶贫服务供给。[8]即使同一地区内部，面对相似的经济发展条件，不同省域的政府扶贫服务水平参差不齐，扶贫供给与需求的矛盾凸显，加剧了扶贫效率不充分。各贫困县政府在公共服务供给、扶贫资金配置、政策实施路径、脱贫户评估等方面的差异化选择，都会拉大地区内政府扶贫效率的差距。综上，与区域间、区域内的“最佳水平”相比，我国不同区域的贫困县政府扶贫效率存在差异，[9]即不充分性，并且同一区域内不同贫困县政府扶贫效率的差距即不充分性更加突出，需要优先解决。另一方面，政府扶贫效率不充分性也体现在贫困县政府扶贫效率测度因素的区域性及相对差异性。由于各地经济发展水平、政府履职绩效、政府扶贫工作进度不同，导致贫困县政府扶贫效率测度因素，比如，扶贫服务、扶贫成效及精准扶贫等存在区域差异。又如，不同地区贫困县政府的精准扶贫力度及强度相差悬殊，[10]精准扶贫效率高低不一；不同贫困县在农村教育、医疗等扶贫服务投资方面差异较大；[11][12]政府高度重视提高脱贫攻坚特殊片区的扶贫成效，但是深度贫困地区的政府扶贫效率仍然偏低。[13]同时，发展县域特色产业有助于优化政府扶贫服务，缩小区域之间的扶贫成效差距及不充分性。[14][15]此外，同一区域内，不同贫困县政府扶贫服务、精准扶贫落实情况、扶贫效果不同，也会导致扶贫效率不充分，[16]比如，有些贫困县精准扶贫政策僵硬、扶贫服务不到位。[17]又如，扶贫资源往往流动到那些经济基础好、政绩明显的贫困县，或倾向“扶富不扶贫”，[18]存在“精英捕获”现象，[19]或者拒绝区域内部差异化，一味倡导“平均主义”的扶贫方式。[20]这都会导致扶贫成效存在显著差异性。
综上所述，贫困县政府扶贫效率不充分性客观存在，但已有研究主要是定性的、间接的；政府扶贫效率不充分性体现在不同地区或者同一地区内部不同贫困县政府扶贫效率的相互比较之中。同时，与地区之间贫困县政府扶贫效率的不充分性相比，我国同一地区内部不同省域的贫困县政府扶贫效率不充分性更加突出，需优先解决。
三、我国贫困县政府扶贫效率不充分性的定量分析
基于上文逻辑，定量诠释我国贫困县政府扶贫效率的不充分性就可以转化为不同地区或者同一地区内部不同省域的贫困县政府扶贫效率测度排名高低差距的比较分析。本文选取贫困县政府网站信息公开比较全面、具有代表性的400个国家级贫困县作为样本，测度贫困县政府扶贫效率，比较其扶贫效率及测度因素排名的高低，[21]进一步定量分析我国不同地区之间、同一地区内部不同省域的贫困县政府扶贫效率的不充分性。
1.分析扶贫效率不充分性的前提：贫困县政府扶贫效率测度排名的差异性
研究表明，直接研究贫困县政府扶贫效率的不充分性异常困难，因此，本文参考已有文献，论述定量分析扶贫效率不充分性的前提，即我国各地贫困县政府扶贫效率测度及其排名存在差异性，考察这一排名差异能够定量评价扶贫效率的不充分性。为此，这里简述贫困县政府扶贫效率测度及其排名①?。
结合贫困县政府扶贫实际，建立我国贫困县政府扶贫效率测度指标体系，包括精准扶贫、扶贫成效、扶贫服务3个因素及16个具体指标，然后采取标准离差法把测度指标数据进行标准化处理，加权计算、分析贫困县政府扶贫效率水平及排名。[22]计算贫困县政府扶贫效率指标的标准差和标准化值的公式分别是：
其中，Xi为i指标的原始值； 为i指标的平均值；n为贫困县扶贫效率测度样本数量；(STD)i为标准化值，S为标准差。
然后，根据400个贫困县政府扶贫效率测度样本的标准化值，进行贫困县政府扶贫效率及测度因素排名，按照华东、中南、西南、西北、华北、东北等六大地区予以分析②，据此揭示我国贫困县政府扶贫效率的不充分性。
2.贫困县政府扶贫效率不充分性分析
（1）地区之间贫困县政府扶贫效率不充分性分析
比较我国华东、中南等六大地区或者同一地区内部不同贫困县政府扶贫效率排名的相对差距，即贫困县政府扶贫效率的最低排名进入全国前百分比与最高排名进入全国前百分比的差距，就是贫困县政府扶贫效率不充分性的定量分析。比如，华东地区贫困县政府扶贫效率在全国的最低排名为第372名，而该排名属于全国400个贫困县政府扶贫效率测度样本的最后7%，即进入全国前93%；而华东地区贫困县政府扶贫效率最高排名为第6名，而该排名属于全国贫困县政府扶贫效率的前1.5%。那么，华东地区贫困县政府扶贫效率的不充分性就可定量表述为该地区最低与最高排名进入全国前百分比的差距=93%-1.5%=91.5%。同理可证，通过整理我国西南、华北、中南、西北、华东、东北等区域贫困县政府扶贫效率测度最低与最高排名，[23]就能定量揭示我国六大地区贫困县政府扶贫效率及测度因素的不充分性（见表1、表2）。
分析表1及表2，就可看出我国贫困县政府扶贫效率及其测度因素在地区之间的不充分性，主要在两方面：
第一，我国贫困县政府扶贫效率存在地区不充分性。从高到低排列，我国贫困县扶贫效率不充分性呈现西南、华北、中南、西北、华东、东北依次降低的分布特征。其中，作为国家重点扶贫的西南地区，贫困人口最多、贫困覆盖面最广，因此其扶贫效率不充分性程度最高。一方面，地处西南地区的部分县域，如旺苍县、小金县等，始终把脱贫摘帽作为第一民生工程和政治任务，扶贫攻坚工作成绩显著，成为扶贫效率优秀典型；另一方面，该地区未脱贫的贫困人口规模仍然较大，减贫的成本更高，碰上不少“难啃的硬骨头”，致使排名落后。与之相反，即使是扶贫效率不充分性程度最低的东北地区，其扶贫效果也并不乐观。东北地区的贫困户分布相对集中，片区贫困发生率较高，对政府财政脱贫依赖性较高，实际脱贫效果不佳，排名总体偏后。但是，东北贫困县政府扶贫效率最高与最低排名的差距不大，表明当地扶贫效率不充分性较低。
第二，我国贫困县政府扶贫效率测度因素也存在地区不充分性。一般情况下，贫困县政府扶贫效率不充分性比较高的地区，其测度因素不充分性也比较高，反之则较低。一方面，我国贫困县政府扶贫效率不充分性很高的西南地区，其精准扶贫、扶贫服务等扶贫效率测度因素的不充分性也比较高。原因在于：西南地区的布拖县等积极推进“四好”创建，致力解决“精神贫困”、“形象贫困”、“素质贫困”，扶贫服务优秀。此外，该地区有的贫困县由于精准扶贫过程中建档立卡成效不显、帮扶措施不到位等，不充分性较高；另一方面，贫困县政府扶贫效率不充分性较低的东北地区，其扶贫成效的不充分性也比较低，表现为 65%。其原因在于当地政府重视拉动就业及持续增收，注重解决该地区贫困县脱贫的共性问题，提升了政府扶贫成效。此外，东北地区人才流失严重，劳动力技能与岗位要求不匹配，缺乏主导产业，产业扶贫未能奏效，导致整个地区的扶贫服务水平都不高。比如，该地区扶贫效率排名最高的通榆县未能进入全国前100强，拉低了当地“扶贫效率最优标准”，故其扶贫效率测度因素：扶贫成效的不充分性最低。
（2）地区内部贫困县政府扶贫效率不充分性分析
我国贫困县政府扶贫效率不充分性也存在于地区内部。以扶贫效率不充分性最高的西南地区为例，参照前文推算方法，在此列出西南地区内云南、四川、贵州、重庆、西藏等省域的贫困县政府扶贫效率及其测度因素的不充分性。（见表3、表4）
分析表3及表4后看出，西南地区内部各省域的贫困县政府扶贫效率及其测度因素存在明显的不充分性，主要在两方面：
第一，西南地区内部各省域的贫困县政府扶贫效率存在不充分性。其中，云南省的贫困县政府扶贫效率不充分性极高。其原因在于：云南省国家级贫困县和贫困人口数量均居全国省级政府第一位，脱贫任务最为艰巨。不少贫困县（比如扶贫效率较高的禄劝县、文山市等）坚持扶贫与扶智结合，建立健全建档立卡识别机制，深化教育结对帮扶合作，脱贫攻坚取得重大进展。同时，该省地处偏远的贫困县经济发展严重滞后，脱贫基础薄弱，缺乏经济增长的内生机制，脱贫工作难见成效，致使扶贫效率排名非常靠后。这种贫困县政府效率最高与最低排名的巨大差异正反映了云南省的贫困县政府扶贫不充分性的严重程度。
第二，西南区域内部各省域的贫困县政府扶贫效率测度因素也存在不充分性。比如，西南地区的云南、贵州等省域的贫困县政府扶贫效率测度因素精准扶贫的不充分性差距较大。其中，贵州省的精准扶贫不充分性较高，位于西南前列，但该省内精准扶贫排名存在高低两极特点。比如，贵州省2016扶贫开发工作成效考核中获得全省第2名的丹寨县，位列西南地区精准扶贫第6名，精准实施对口帮扶项目建设情况，在精准扶贫中表现优秀。相反，贵州省有的贫困县精准扶贫动力不足，或者精准扶贫政策手段单一，加深了贵州省贫困县之间的精准扶贫不充分性。与此相似，西南地区各省域贫困县政府扶贫效率其他测度因素扶贫服务、扶贫成效也存在明显的不充分性。
同理可证，我国东北、中南、华东、西北、华北等地区内部的不同省域贫困县政府扶贫效率及其测度因素也存在不充分性。
四、解决贫困县政府扶贫效率不充分性的对策
综上，虽然我国贫困县政府扶贫效率及其测度因素在地区之间具有不充分性，但是同一地区内部的不充分性更加突出。为实现各地贫困县政府扶贫效率均衡、最优，采取以下对策有助于解决这种不充分性，提高贫困县政府扶贫效率整体水平。
首先，以西南、华北、中南地区为重点，扭转精准扶贫政策资源瞄准偏移、力度不够问题，优化当地扶贫服务投入结构及质量，以此消除地区之间的贫困县政府扶贫效率及其测度因素的不充分性。我国西南、华北、中南地区的贫困县政府扶贫效率不充分性极高，是解决地区之间贫困县政府扶贫效率不充分性的主要领域。而精准扶贫、扶贫服务不充分性是导致我国西南、华北、中南等地区贫困县政府扶贫效率不充分性极高的直接原因(见表2)。因此，应注重解决精准扶贫及扶贫服务的不充分性问题。一方面，统筹谋划、因地制宜，明确精准扶贫地区针对性与差异性，重点解决西南、华北、中南地区各贫困县政府精准扶贫实践中政策难落地、资源瞄准偏移、力度不够等问题；从“供给侧”发力、[21]加快各地产业升级与动能转换[22]、实现区域内部产业扶贫[23]、培养“造血”扶贫功能，[24][25]从根源上提升贫困地区自身发展能力。[26]总之，采取以上措施有助于缩小地区间精准扶贫差距，消除精准扶贫及扶贫效率的不充分性。另一方面，进一步优化扶贫服务投入结构，不断提升扶贫服务质量及效率，缩小我国西南、华北、中南地区贫困县政府扶贫服务的不充分性。明确当地政府责任，扩大基本公共服务投入，补齐基础设施和公共服务短板；同时，深入实施民生改善工程不但是改善扶贫服务、增收脱贫的必要环节，而且是实现区域基本公共服务均等化、有效缓解扶贫服务区域不充分性的重要措施。
其次，创新精准扶贫机制，充分发挥相邻城镇对贫困县农村经济发展的辐射带动作用，综合施策，有利于克服云南等区域内部贫困县政府扶贫效率不充分性问题，进而消除我国其他地区内部贫困县政府扶贫效率及其测度因素的不充分性。精准扶贫、扶贫成效的不充分是导致同一地区内部贫困县扶贫效率不充分的重要原因。这就要求各贫困县政府进一步推进精准扶贫，改变以往“大水漫灌”的做法，分类施策，保障帮扶到户、帮扶到人，创新精准扶贫机制，利用现代技术和大数据建立精准扶贫平台，不断提高精确识别、精确帮扶、精确管理的质量与效率；[27]结合区域特征，将精准帮扶与促进贫困地区发展相结合，强化周边城镇对贫困地区农村经济的辐射带动作用，[28]因地制宜，通过提升区域经济关联度，[29]大力促进云南等省域的经济社会发展，带动相关贫困县联动发展；建立贫困户和脱贫户的抽查核实机制，实时监测各贫困县脱贫数据，紧盯脱贫户，时刻关注返贫户；实施“雨露”计划，结合市场需求，强化贫困地区家庭劳动力职业技能培训，重视当地重点发展产业的人才培养，[30]为提升贫困县的就业数量与质量等提供有力保障；加大省域内部的相对发达地区与贫困地区的对口支援力度，推动区域内部协同发展，[31]提高扶贫成效；根据地区差异性，合理配置扶贫资源，重视教育、医疗等扶贫服务投入，大力推动“从注重减贫速度向更加注重脱贫质量转变”，确保高质量打赢脱贫攻坚战。总之，综合采取以上措施不但有助于缓解贫困县居民就业困难、提高当地居民可支配收入，提升贫困县政府扶贫成效，而且有助于解决同一地区内部不同省域贫困县政府扶贫效率及其测度因素的不充分性。
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