汤文仙
[摘要]城市执法重心下移的属地化管理已成为社会关注的一个焦点，也是事关我国依法治国和城市发展的一个重要问题。新时代应高度关注城市执法重心下移出现的新情况，妥善处理好城市执法下移后执法范围与执法效果、执法主体与规范执法、综合执法与专业执法、城市治理与城市执法、高层统筹与下移执法等五大关系。
[关键词]城市治理；行政执法；执法权下移
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
党的十九大提出了许多新理念，确定了许多新任务，将“全面依法治国”“加强和创新社会治理”作为新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，其中将“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”等命题纳入新时代的历史任务，这无疑给深化城管执法体制改革、提高城管执法水平指明了明确要求和方向。
目前，按照《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》要求，各城市积极推动执法事项属地化管理，下移执法重心。新时代的属地化城管执法已成为社会关注的一个焦点，也是事关我国依法治国和城市发展的一个重要问题。
一、解决城市治理领域主要矛盾的着力点
我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这是我们对中国特色社会主义进入新时代得出的科学论断。现阶段，特别是城市管理领域，随着城市建设的飞速发展和城市化进程的日益加快，我国社会转型的不断推进，社会结构日益复杂，不同社会阶层的利益需求形成不同的利益取向和价值取向，由此产生的城市公共问题也不断增多，这些直接或间接地影响着与城市居民密切联系的城市管理工作，城市治理关系着老百姓生活的方方面面，社会整治关系复杂，治理面广、治理难度大，城市管理领域的不平衡不充分发展显得尤为突出。城市治理作为社会发展和社会治理不可分割的一部分，其根本目的是解决人民日益增长的美好生活需要和城市治理不平衡不充分发展之间的矛盾。
城市治理已经成为国家治理体系最重要的组成部分，必须清醒认识我国城市管理已经进入精细化管理的新时期以及阶段性特征，要求城市管理必须顺应人民群众不断发展的新需求，把加强城市精细化管理摆在突出位置。城市管理的重点在基层，难点在街面，解决城市治理领域主要矛盾的着力点应该在街道等基层。城管执法作为政府部门与人民群众距离最近的行政行为之一，其在执法主体、职责权限、执法程序、强制手段、结果反馈等一系列方面呈现出的种种问题，将城管一次又一次推向社会舆论的风口浪尖，甚至成为政府与公民矛盾最为集中的焦点之一。[1]
从改革开放初期的初步探索阶段，到《行政处罚法》出台后的相对集中行政处罚权和综合行政执法阶段，我国的城市管理执法体制目前已经进入了重心下移为特征的深入推进改革与创新阶段。[2]依法行政、程序正当、高效便民、责权统一的城管执法是提高精细化管理水平的重要体现，不仅是当下着力解决城市精细化管理发展不平衡不充分的矛盾与问题的需要，更关系着如何满足新时代人民日益增长的美好生活需要。实行城市管理的管理权限和执法力量向基层下沉成为目前解决城市治理领域主要矛盾的着力点，在街道一级设立城管综合执法队一定程度上解决了城市综合执法中长期存在着的基层力量薄弱、执法效率不高的问题，但也面临着以下亟待解决的新情况，这些问题如果没有解决，将严重影响城市执法体制改革的成效。
二、关注城市执法重心下移出现的新情况
（一）城管执法机构职责目标内生冲突
城市管理有系统性和整体性，而街道因发展程度存在差异，其短期目标往往与市、区的整体目标有所不同，会产生宏观与微观、整体与局部、上层与基层不可避免的矛盾。一方面，上层的执法力量完全下沉后，基层难免存在着本位主义倾向，城市综合执法的目标将大受影响，甚至会影响政令畅通。有些街道把城管执法队视为自己的“机动队”，无论是否属于其职责范围，甚至无论是否合法，都调用城管执法力量，城管执法队的工作任务除了城市管理综合执法外，往往还要负责街道办事处其他工作，如维稳、征地拆迁、治理黑网吧、计划生育等事务。另一方面，市区级城市管理部门负有对街道执法指导和监督的职责，重心下移后，街道执法队的时间掌握在街道办事处，导致各街道执法队各自为政，各执法队的执法间隙也难以协调，难以组织全区范围内的统一执法行动。财务由街道管理，集中培训的费用分摊也有难度，对执法行为缺乏流程和标准方面的培训，统一组织管理弱化，缺乏系统的法律专业知识和业务素质培训，难以适应复杂多变的执法环境，这些都直接影响了基层执法工作易造成选择性执法、暴力执法和滥用执法权等问题，严重影响执法规范性、公正性，损害城管执法队伍形象，甚至引发社会矛盾。
（二）执法人员和执法能力结构性错配
在街道，城管执法面对的事项越发庞杂和专业，导致城管执法人员常常感到力不从心。一是城管执法人员专业能力制约了执法能力。执法下移后，按照综合执法要求将专业管理部门职能转移到街道执法层，承担了有关专业管理的监督处罚职能，如果相关专业人员没有下移或者街道执法人员专业能力没有跟上，则会造成管理事项与执法能力的错位，反而降低了执法效率。如现代食品药品安全风险的复杂性要求监管工作高度专业化，对食品药品监管人员的专业性、技术性提出了较高的要求。二是城管执法人员数量制约了执法能力。城管执法普遍不能满足城市急剧扩大、人口激增的现实需要，城管执法工作量显著增加，但因编制和经费的严格限制，城管执法人员数量远远不能满足执法工作需要。为了应对大量的执法任务各地普遍聘请协管人员协助执法。据了解，到2015年底，全国城管系统事业编和行政编人员有45万左右，协管人员大约是正式编制人员的3倍，有的地区则达到6倍。人员数量不足、身份多样、素质不高，加之不同身份执法人员的录用、考核和问责还没有建立一套完善的制约监督制度，直接严重影响执法的规范性和执法水平。[3]
（三）碎片化的部门职能稀释执法效力
推进下移到街道综合执法能够强化基层执法力量，破解基层执法力量薄弱、多头重复执法等问题，逐步实现跨部门跨领域的综合执法。目前，很多城市的街道办事处普遍设立了综合执法部门，以派驻街道的城管分队为主体，整合公安、工商、食品卫生、安监、环保、消防、园林等多个部门共同参加执法。城管部门的执法行为离不开其他职能部门的配合和支持，但是有关职能部门对城管执法机构的执法配合不力，加之协调机制不健全，城管部门往往难以得到其他部门的配合。如有的街道城管执法机构需要的信息查询，相关部门以只能为公检法或纪检监察部门提供信息查询服务为由拒绝；有的街道城管执法机构的行政处罚需要来自相关部门的鉴定、证据或技术处理意见，却迟迟得不到答复；由于城管执法机构不具有采取行政强制措施的权力，在实际执法过程中，常需要申请公安、法院强制执行，但目前多数城市没有建立城管公安联勤联动机制；[4]一些职能部门本应对本相关领域内的违法行为进行管理和处罚，但害怕自己一家部门被起诉、被追责，只愿意参加由街道牵头的联合执法或实施一般性的行政检查、巡查、行政劝导等软性执法，由此导致没有执法权的街道办事处在牵头执法过程中执法效力大打折扣和弱化。
三、妥善处理城市执法下移后的五大关系
（一）执法范围与执法效果的关系
城管执法从相对集中行政处罚权到综合执法，执法范围事项已经多次变迁。根据2017年5月1日起实施的《城市管理执法办法》规定，城市管理执法的行政处罚权范围包括住房城乡建设领域的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。该办法采用概括性的表述，为各地方立法指明了执法事项的范围和空间，但在实际工作中，往往陷入只要“发生在城市内”的均为涉及城市管理，皆可纳入城管事务，城管执法则不可避免负责起城市的方方面面。据对46个城市公布的权力清单统计，城管执法事项涉及27个领域，执法事项累计共968项。这说明城管的职责范围已极为广泛，但也存在争议，比如有些省市将城管执法纳入参与打黄扫非、禽流感防控等工作是否合适。特别是在基层城管执法部门的人、财、物以及执法人员能力水平和技术力量有限的情况下，很有可能降低执法效果，损害行政相对人的合法权益，影响政府公正规范执法。
因此，地方城市应把握好基层综合执法范围，一方面在街道和市区权责划分、财政供养保障关系、组织人事激励机制和执法队伍培训等具体工作机制方面，还需要进一步探索和寻求有效方式。笔者认为，宜采取弹性方式，随着街道办事处执法能力和经验的提高，逐步增加下移的执法职权。另一方面，应全面理清市区综合执法与街道承担的具体职责和执法边界。凡是适合直观的、路面上的、简单易行的和容易发现的执法事项可以纳入下放到街道，对于一些综合性强、专业性强、执法技术要求较高的事项，在基层执法能力还没有达到规范执法的要求时，不宜一揽子都下放到基层执法队，均应由市区综合行政执法局承担。
（二）执法主体与规范执法的关系
街道办事处作为区政府的派出机关，本身没有实施执法处罚的主体资格，不具备独立的行政执法权，执法工作通常采用授权或委托形式实施，受区政府的领导，其职责权限来源于区政府的授权或委托，代表区政府行使权力，由委托部门承担相应法律责任，因此，城市执法管理重心可以下移，执法队伍可以下移到街道办事处，但城管执法主体不能下移，执法主体至少要保留在区一级，而不能下放到街道办事处。市区相关执法力量延伸和下移街道，基层执法力量和能力普遍不足，必然带来的问题是不能及时有效发现和处置城管执法人员的违法行为，特别是在街道层面，违法行为处置的滞后性更为明显。
基层执法过程中的不规范和有效监管缺失导致城管执法的负面新闻总是不断，影响到公众对政府的认同感。为此，打造一支强有力的基层执法队伍更加迫在眉睫。一是参照借鉴公安、部队的经验做法，在现有区级督查和考核的基础上，建立更加严格有效的内部监督工作制度，强化日常规范监管、精细监管。二是基层城管执法队伍在工作机制、人员招录和培训方面形成统一的标准，出台城市街道综合执法队伍硬件建设标准和执法队伍建设标准。加强跟踪培训，全面提升城管执法人员的法律适用能力和知识更新的运用能力。三是提倡基层执法倾向于柔性执法，与区级不同的是，基层执法点多面广量大，遇到的违法案件往往很难界定法律依据。从工作实践中看，街道办事处接近80％的案件是通过各自灵活多样的柔性方式解决的，如劝说、协商、感化、补偿、服务等来解决实践中的问题，这些处理办法可以有效地拉近城管执法与市民社会之间的距离。
（三）综合执法与专业执法的关系
综合执法和专业执法不是简单的集中和分散的关系，综合执法突出在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题严重、专业技术要求较低等领域，目的是从源头上逐步解决多头执法、重复执法和执法缺位等问题。强调综合执法绝不是要取消专业执法，在城管实际执法过程中，更多地是依靠环保、规划、土地、建设、工商、食药等专业部门规章制度去执法，专业性更能保证城管执法的依法公正，如在城市大气污染防治领域，赋予街道办事处监督检查以及发现和制止违法行为的权力，但环保部门对污染源进行监测的装备和专业能力，环保专业部门应当承担监测管理职责和处罚裁定。特别是随着城市管理问题日趋复杂和依法行政的日益强化，专业执法在当今城市显得更加必要。在综合执法中体现专业性，采取专业适度的综合城市执法模式，两者之间是资源共享和协调促进的关系。
目前在城管执法实践中最难办的就是相关部门的处罚权划归城管执法机构，但相关部门从事该项执法工作的人员、编制等并没有相应地划转到城管执法机构，导致对某些专业违法行为的鉴定能力没有随着职能的划转而划转，很容易导致执法能力跟不上的现象。因此，基层城管执法体制改革，要在整合行政管理职能和机构的基础上相应实现综合执法。对于专业性较强的执法领域，首先应积极整合部门内部的执法资源，实行部门内部的综合执法。相关部门的处罚权整体划转到街道，人财物必须一同划转，否则就应该暂停划转或者分步集中、逐步划转，更不能以划转了处罚权而放弃作为业务主管部门和监督部门的监督与管理等职权。
（四）城市治理与城市执法的关系
城市管理和城管执法如同“一体两翼”“一车两轮”，相辅相成，缺一不可，城市管理为综合执法提供管理资源，综合执法为城市管理提供执法保障。在当前的城市管理中普遍存在着监管缺失、管罚脱节问题，主要原因是城市管理部门与执法部门之间协调机制不完善，导致城市管理工作落实情况难以及时掌握，问题不能及时发现，形成了城市管理执法“最后一公里”难以打通现象，不仅提高了城市管理成本，而且造成了城市运行安全隐患和市容环境“痼疾顽症”。
城市治理能力是城市政府能力要素的重要体现。《世界银行发展报告》将政府能力区分为潜在能力和现实能力两类，潜在能力包括人力、财力、物力等资源，现实能力则聚焦信息获取、利益平衡、政策执行、学习发展等维度。反映在基层执法中，潜在能力体现在执法队伍、工作经费、技术装备等可能调动的静态资源总量变化，现实能力则表现为依法行政要求下的执法公平与效率相统一的治理能力，它是通过管理体制机制的载体与内外部行政资源的转换实现的治理能力。管理是目的，执法是手段。基层执法应加强信息反馈，将发现的问题向城市管理部门报告，并提出相应改善建议，实现前端审批、中端管理、末端执法的有效配合衔接，标本兼治从源头上根除问题。
（五）高层统筹与下移执行的关系
城管管理执法是政府部门与人民群众距离最近的行政行为之一，城市执法的事项，大部分集中在基层，集中在一线。实行城管执法重心下移，充分发挥街道属地化管理的作用，由于城市管理执法是一项动态的、繁杂的、系统的社会工程，具有职责范围宽、执法内容多、现场执法为主、直接面对相对人等特点，决定了基层执法工作不能仅仅依靠一个部门的力量，涉及组织、人社、编制、财政、法治、城管、公安、食药工商、水利、环保等多个部门，需由高层统一协调进行，而且必须通过整合全社会的城市管理资源，凝聚合力、强化联动、畅通渠道、提高效率。
一方面，高层统筹要集中履行规划指导、政策制定、组织协调、监督检查职能，统筹协调解决制约城市管理工作的重大问题，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。下移执行将管理与执法力量下沉到基层，业务工作接受上级部门的指导，日常管理以街道为主，集中发挥属地管理、精细执法、服务民生、促进和谐效能，切实解决“看得见的管不了，管得了的看不见”的现象。另一方面，高层统筹成立一个上位的指挥机构统一调度，推行大城管的管理模式。城管部门和其他部门在厘清权力责任清单的基础上，接受指挥机构的统一调度，各司其职履行执法职责，行使督察权和赏罚权等权力，否则就进行问责和处罚，从而有效解决执法力量下沉到基层后协调专业部门的难题和困境。
[ 参 考 文 献 ]
[1] 刘福元．城管事权的法理构筑——从相对集中处罚权到大城管立法[J].法学论坛，2017（5）.
[2] 曹海军．人员下沉、事权下移、就近管理——以天津市城市管理执法体制改革为例[J].行政论坛，2016（5）.
[3] 王满传，孙文营，安森东．地方城市管理执法机构存在的问题和改革建议[J].中国行政管理，2017（2）.
[4]胡颖廉．综合执法体制和提升食药监管能力的困境[J].国家行政学院学报，2017（2）.
