张红 刘航
[摘要]近年来，行政执法与刑事司法衔接工作受到行政执法机关、司法机关以及理论界的共同关注。行刑衔接程序分为行政机关向公安机关移送案件、公安机关受理移送案件以及检察机关对案件移送的监督三个环节，均存在衔接不畅的问题。完善行刑衔接程序，应当遵守有限执法资源合理配置原则和“不法行为适度容忍”原则。具体制度方面，建议建立案件线索制，将行政机关的专业知识与公安机关的侦查手段相结合，建立提前介入制度，建立行刑衔接工作信息共享平台。
[关键词]行政执法；刑事司法；衔接程序
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
近年来，行政执法与刑事司法衔接（以下简称行刑衔接）工作受到行政执法机关、司法机关等诸多实践部门以及理论界的共同关注。2001年，国务院制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。中共中央办公厅、国务院办公厅、最高人民检察院、公安部等多个部门先后出台了有关行刑衔接的规范性文件。党的第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确要求，健全行政执法和刑事司法衔接机制，实现行政执法和刑事司法无缝衔接。最近几年，许多地方政府先后出台了有关行刑衔接的地方性法规或行政规章，还有若干地方政府职能部门出台了许多规范性文件。
一、行刑衔接程序的困境
实践中是否存在“有案不移、有案难移、以罚代刑”现象？这些现象是否严重？为了解开这些疑惑，笔者开展了一系列调研活动。根据行刑衔接的程序和环节，分为行政机关向公安机关移送案件、公安机关受理移送案件以及检察机关对案件移送的监督三个环节来阐述。
（一）行政机关向公安机关移送案件
我国《行政处罚法》第七条第二款明确规定，违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑罚。对于行政机关发现涉嫌构成犯罪的案件向公安机关移送的程序，国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》进行了明确规定。
1.移送机制
由于不同的行政机关所管理的领域复杂多样且差别甚大，在行政执法与刑事司法移送的机制方面也存在不同的情况：
第一种情况，行政机关向本级人民政府的公安机关移送涉嫌犯罪的案件。通常情况下，行政机关发现本机关所调查的行政违法行为涉嫌犯罪，应当向本级人民政府的公安机关移送案件。具体有三种模式：第一种模式，“行政机关直接向公安机关移送案件”，这是最常见的模式。在具体操作层面，行政机关一般是向公安机关内部的经侦部门移送案件，而能否立案，一般是由公安机关内部的法制部门来决定。第二种模式，“入驻式”联合执法。例如，2006年3月，河北省安平县公安局成立了全国首家“环保公安”——安平县环境保护派出所，设在县环保局。干警由县公安局派出，属于公安局编制序列，与环保局法规科合署办公，在环保执法时民警同时出动。第三种模式，公安部门内设独立警种。行政机关认为所调查的违法行为涉嫌犯罪时，向公安机关内部专门设立的独立机构移送案件。例如，公安部于2013年12月成立了证券犯罪侦查局，同时成立了6个直属分局。欺诈发行股票债券案件、上市公司提供虚假财会报告案件、内幕交易泄露内幕信息案件、操纵证券期货交易价格案件以及公安部交办的其他经济犯罪案件等5类案件由公安部证券犯罪侦查局直属分局直接立案侦查。
第二种情况，在行政机关内部实现行政执法部门向刑事司法部门移送涉嫌犯罪案件，主要涉及森林和海关两个领域。例如，根据我国《海关法》及各地反走私综合治理立法，工商、烟草专卖、质监等行政执法机关在执法过程中发现走私犯罪案件线索应向海关缉私部门移交。
2.移送案件的情况
实践中，同一行政机关向公安机关移送犯罪案件的数量远远少于该行政机关的行政处罚案件，有的行政机关甚至从来没有向公安机关移送过刑事案件；另一方面，移送案件的成功率极低，行政机关认为某一违法行为涉嫌构成犯罪的情况下，向公安机关移送案件及有关材料，但同级公安机关往往会以行政机关移送的案件达不到刑事案件立案标准为由，不予接收案件。从此可以推断出的确在一定程度上存在着行政机关有案不移、以罚代刑的现象。[1]调研过程中，有些行政机关工作人员也提到有时候“把握得比较松”，这就印证了这一判断。
值得注意的是，行政机关有案不移、以罚代刑现象的存在，除了行政机关不愿意将涉嫌犯罪的案件移送公安机关之外，还有一个重要的原因是公安机关不愿意接受行政机关移送的案件。如果公安机关不接受行政机关移送的案件或者将案件退回行政机关，行政机关迫于行政处罚结案率等评估指标的影响，只能以行政处罚的方式结案。因此，客观地讲，行政机关以罚代刑在很多情况下也是出于无奈。
（二）公安机关受理移送案件
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确规定，公安机关应当自接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件之日起3日内，依照刑法、刑事诉讼法以及最高人民法院、最高人民检察院关于立案标准和公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定，对所移送的案件进行审查。认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，依法决定立案的，应当书面通知移送案件的行政执法机关；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案的，应当说明理由，并书面通知移送案件的行政执法机关，相应退回案卷材料。
1.公安机关受理移送案件的标准
在公安机关内部，通常情况下是由法制部门来决定案件是否受理，而侦查业务一般是由经侦部门在负责。实践中，对于是否受理行政机关移送涉嫌犯罪的案件，公安机关主要会考虑以下几方面的因素：
一是行政机关移送涉嫌案件所收集的证据是否能够达到刑事立案的标准，这是公安机关考虑的首要因素。通常情况下，公安机关要求行政机关移送涉嫌犯罪的案件已经达到刑事立案的标准。以逃税罪为例，公安机关希望地方税务局提交的证据包括案件来源、行为主体、违法手段、危害客体、危害后果、追缴措施。但通常情况下，公安机关会认为行政机关在调查违法行为过程中收集的证据太少，并且几乎都不能达到刑事立案的标准。
二是本机关的案件负担。目前各级公安机关的总体情况是案多人少。以北京市公安局为例，根据该局的内部分工，行政机关移送涉嫌犯罪的案件是由法制总队负责收案，由刑事案件支队具体办案。法制总队编制虽有30人，但目前仅有25名警察。北京市人民政府下设近40个委办局，理论上市公安局要接受这么多机关移送涉嫌犯罪案件，显得力不从心。
三是破案率、移送起诉率等考核指标。实践中，公安机关往往会考核刑事案件的破案率以及移送起诉率等，甚至每月一考核。因此，公安机关在考虑是否受理行政机关移送涉嫌犯罪的案件时，一般也会考虑如果受理了移送的案件，但无法破案或者不能成功移送检察机关起诉，势必会影响破案率和移送起诉率。虽然有些省份公安厅明令禁止考核破案率、移送起诉率等，但越到基层，这一现象越是严重。
四是其他考虑因素。实践中公安机关可能还会考虑行政机关所移送涉嫌犯罪案件的涉案金额大小、社会影响程度，以及公安机关如果成功处理案件之后是否会立功等因素。
2.存在的问题
一是公安机关并未遵守规定的程序。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和公安部于2016年发布的《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》，均明确规定了公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的程序和条件等，但实践中公安机关并不会严格遵守这些程序规定。例如，根据规定，公安机关对移送的案件审查后，认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案的，应当说明理由，并书面通知移送案件的行政执法机关，相应退回案卷材料。实践中，公安机关对于行政机关移送的案件，未达到受案标准的，很多情况下并不会出具书面的通知并说明理由，更多的情况下公安机关会选择与行政机关进行口头（当面或者电话）沟通。
二是证据的衔接存在问题。证据的衔接是行政执法与刑事司法衔接的核心环节，实践中主要存在以下问题：其一，公安机关认为行政机关在调查行政违法行为过程中的取证活动往往导致前期证据灭失，甚至很多情况下犯罪嫌疑人已经逃逸，这对后期公安机关侦办案件产生了很大的负面影响。其二，公安机关认为行政机关收集的证据过于简单，难以达到刑事立案的标准。其三，对于现场笔录、鉴定意见、专业意见等行政处罚证据形式，公安机关一般不予采纳。
三是公安机关对于多种类型的案件缺乏专业知识，因此不能快速地侦查犯罪。行政机关是专业问题的专家，公安机关则是刑事侦查的专家，双方各有所长。笔者调研发现，公安机关认为自己对于税务、环境保护、文物、海关等多个领域的案件，并不具备这些行政机关所具备的专业知识，往往缺乏侦查经验，不能快速甄别犯罪行为。
（三）检察机关对移送案件的监督
根据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，人民检察院可以对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件和公安机关是否予以立案进行立案监督。最高人民检察院随后陆续出台了多个意见和规定。
1.检察机关对涉嫌犯罪案件移送的监督
其一，对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十四条规定，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。任何单位和个人对行政执法机关违反本规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报。
其二，对公安机关的立案监督。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第九条规定，行政执法机关接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以自接到不予立案通知书之日起3日内，提请作出不予立案决定的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。
2.存在的问题
检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督，最大的问题是很难发现案件线索，监督权行使效果不理想，主要表现在以下几个方面：
一是检察机关获取行政处罚案件信息难。即使在建立了信息平台的地方，平台获取信息的能力较为有限，行政执法机关行政处罚案件信息少录入、选择性录入甚至不录入的情况大量存在。
二是检察机关即使获取了一定量的行政处罚案件信息，碍于人手少等客观事实，检察机关并没有精力去发现行刑衔接存在问题的案件。这在一定程度上使得共享信息平台的作用大打折扣。
三是行政机关缺乏动力在信息平台上录入行政处罚案件信息，加之没有刚性的约束机制，行政机关甚至为了规避检察机关的监督，故意少录入、选择性录入甚至不录入行政处罚案件信息。当然，行政机关之所以会做此选择，最主要的原因还是不愿意检察机关过多地干预行政机关处理行政处罚案件。
二、行刑衔接程序应当遵守的基本原则
如上所述，在行刑衔接程序中的行政机关向公安机关移送案件、公安机关受理移送案件以及检察机关对案件移送的监督这三个环节均存在诸多问题。完善行刑衔接程序，应当遵守一些基本原则。[2]
（一）有限执法资源合理配置原则
国内法学界主流的观点是，目前法律体系已经形成了，中国法治建设主要的任务就是法律的实施，一个核心的要求就是行政机关严格执法，对于违法的行为都要进行处罚，除恶务尽。坚持严格依法办事，保证有法必依、执法必严、违法必究，是社会主义法治原则的基本要求，是检验和衡量执法成效的基本标准。当前，我国正处于各类违法犯罪活动高发期，要有效遏制违法犯罪多发高发态势，必须毫不动摇地坚持严打方针，保持高压威慑态势，依法严厉打击、集中整治各种违法犯罪活动。[3]
但另一方面，执法资源有限这一现实问题摆在我们眼前。执法资源，不仅包括行政执法的资源，也包括刑事司法的资源。大量违法犯罪行为的存在与有限的行政执法资源和刑事司法资源之间，似乎永远不匹配。如前所述，在行刑衔接工作中，公安机关出于自身的一些考虑，往往会要求行政机关按照公安机关刑事立案的标准搜集证据。行政机关为了达到公安机关的立案要求，势必会耗费比调查行政违法行为更多的人力和物力。
行政的重要特点在于整体性、公益性、政策性，它必须要考虑行政执法活动的社会后果，尤其是对整体经济社会发展的影响；为个别事件所投入之人力物力是否影响其他公众事务的处理能力；是不是有可能导致大规模公民的不服从或者社会稳定等等。行政机关在执法过程中事实上会去考虑执法成本的问题。执法成本是经济学意义上的成本范畴在执法领域的运用，是指政府为了保障法律正常运行所支付的所有费用。从纵向方面来看是为了法律准确实施进行的前期宣传、机构设置、人员配备、执法监督以及相关的具体行政行为等的投入。从横向方面来看是指从侦破、逮捕到惩罚，即罚款、监禁过程的投入之间的成本。[4]与行政机关所采取的其他行政行为，例如行政备案、行政许可、行政裁决等行为相比较而言，行政处罚的执法成本最高。客观上讲，行政机关对违法行为在决定是否采取执法行为时，通常是基于对多项因素的复杂权衡，例如有限资源的有效配置、成功的可能性、与整体执法策略的联系，等等。
执法资源有限原则的要求体现在以下两个方面：一是在立法过程中，立法机关考虑设定行政处罚与刑罚时，首先应当考虑执法资源有限原则，并在此基础之上进行相应的配置。二是在行政处罚与刑罚衔接的程序设计上，行政机关认为违法行为涉嫌构成犯罪时，应当将与案件有关的所有材料整理作为刑事案件的线索向公安机关移送，公安机关接受移送的案件线索之后，可以选择不立案，或者作为自行侦查的案件予以立案并继续开展刑事侦查活动。
（二）“不法行为适度容忍”原则
长期以来，人们在探讨行政处罚与刑罚的衔接问题时，不自觉地会有一个假设，就是我们对所有的不法行为应当采取零容忍的态度、所有的不法行为都应当受到惩罚。这一假设直接影响到行政处罚与刑罚的立法层面。无论是国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，还是最高人民检察院发布的一系列意见，还是各部委制定的涉及到行刑衔接工作的规定，以及各地方制定的有关行刑衔接工作的规定，都不遗余力地试图构建一套行政执法与刑事司法的无隙缝无遗漏的衔接机制。然而，无论是行政执法和刑事司法的实践，还是官方统计的各种数据，都表明事实上有很多不法行为并未得到应有的惩罚。
最近，英国大伦敦警察局宣布，由于政府削减了4亿英镑的预算，伦敦市区警察将实行犯罪评估政策（Crime Assessment Policy），市区警察将不再侦查低等级犯罪，包括小偷小摸、驾驶罪等。这份《犯罪评估政策》手册中提到，对于金额低于50英镑的盗窃、驾驶罪以及一些袭击行为，除非受害人已经指认犯罪嫌疑人，并且监控器已经拍到发生在20分钟之内的犯罪行为。实行这样的政策，是因为英国枪支犯罪等暴力犯罪率节节上升，并且英国近日还面临着恐怖主义的威胁，所以警方力量不足以响应这些会消耗大量资源和对社会危害不大的犯罪。目前，警力主要用在对付日益增加的枪支犯罪、暴力犯罪以及性侵害犯罪、恐怖袭击以及更多的对社会安全的威胁。这是应对预算削减的一个无奈之举，在警力和经费不足的情况下，警察作出了最优选择。虽然这一做法在英国也引起了很多人的质疑，但其背后的成本收益分析理念对我们而言具有一定的启发意义。
因此，与其绞尽脑汁地去设计行政处罚与刑罚的衔接机制，不如首先放弃这种“对不法行为零容忍”的假设，从成本收益角度去看待这个问题，所有的制度设计应当基于“客观上无法对所有不法行为进行惩罚”这一理论起点，尤其是在行政处罚与刑罚衔接的领域，行政处罚与刑罚所要保护的法益或许并没有本质的区别，而仅体现为量的差异。因此，应当利用有限的行政执法和刑事司法资源，去解决一些重大违法涉嫌犯罪的案件，如此方符合成本收益分析方法。
三、完善行刑衔接程序的几点建议
（一）建立案件线索制
具体到行政处罚与刑罚衔接的程序，行政机关认为违法行为涉嫌构成犯罪时，应当将与案件有关的所有材料整理作为刑事案件的线索向公安机关移送，公安机关接受移送的案件线索之后，可以选择不立案，或者作为自行侦查的案件予以立案并继续开展刑事侦查活动。
（二）行政机关的专业知识和公安机关的侦查手段相结合
公安机关和行政机关在行刑衔接工作中各有长短。公安机关认为各行政执法领域具有很强的专业性，而公安机关没有相关的专业知识，因此在侦查案件过程中感到力不从心。同时，行政机关认为自己缺乏取证手段，特别是不能对行政违法行为人的人身自由进行限制。
建议借鉴北京市公安局的做法，各省公安厅成立类似联合办公室或者特殊领域的刑事支队，主要是税务、环境保护、食品药品等领域。北京市公安局于2017年1月18日组建成立了北京市公安局环境食品药品和旅游安全保卫总队（简称环食药旅安保总队）。该总队共有编制警力150余人，下设环境保护、食品药品、旅游和机动等4个支队，分别开展环境、食品药品、旅游类违法犯罪案件的侦办工作，并参与配合市级行政部门的执法活动。以环境领域为例，2017年7月14日，北京市公安局、北京市环保局在北京市环境监察总队设立“环境保护联合执法工作站”，工作站由环保和公安两个部门派员集中办公，双方各派员2名进驻工作站。环保、公安两部门衔接紧密，协作顺畅，配合有力，双方充分发挥自身职能优势。
（三）建立提前介入制度
最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部和监察部在《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（2006年1月26日）中明确提出，行政执法机关对案情复杂、疑难，性质难以认定的案件，可以向公安机关、人民检察院咨询，公安机关、人民检察院应当认真研究，在7日以内回复意见。对有证据表明涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据，需要公安机关参与、配合的，行政执法机关可以商请公安机关提前介入，公安机关可以派员介入。
（四）建立行刑衔接工作信息共享平台
许多地方为了发挥检察机关在行刑衔接工作中的监督作用，积极探索新的做法。最值得关注的就是搭建“两法衔接”信息共享平台。例如，北京市根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作办法》（2016年）第十八条规定，建立涉嫌犯罪案件移送信息系统。各级行政执法机关、公安机关应当即时将涉嫌犯罪案件移送的证据要件以及案件移送和办理信息录入系统。
应当充分利用已有电子政务网络和信息共享公共基础设施等资源，将行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台建设纳入电子政务建设规划，拟定信息共享平台建设工作计划，充分运用现代信息技术实现行政执法机关、公安机关、人民检察院之间执法、司法信息互联互通。行政执法机关应当在规定时间内，将查处的符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件信息以及虽未达到刑事追诉标准、但有其他严重情节的案件信息录入信息共享平台。各有关单位应当在规定时间内，将移送案件、办理移送案件的相关信息录入信息共享平台。加强对信息共享平台的管理，严格遵守共享信息的使用权限，防止泄密。积极推进网上移送、网上受理、网上监督，提高衔接工作效率。
四、结语
行刑衔接是行政执法的末端环节，涉及行政执法资源的调配，同时涉及刑事司法资源的使用。而无论是行政执法资源还是刑事司法资源，均无法满足惩罚违法犯罪行为的要求。
因此，立法机关在设定行政处罚与刑罚时，首先应当考虑执法资源是极为有限的，并在此基础之上进行相应的配置；其次，在行政处罚与刑罚衔接的程序设计方面，不遗余力地试图构建一套行政执法与刑事司法的无隙缝无遗漏的衔接机制并非明智之举。应当放弃“对不法行为零容忍”的假设，所有的制度设计基于“客观上无法对所有不法行为进行惩罚”这一理论起点。[5]运用成本收益分析方法，利用有限的行政执法和刑事司法资源，去解决一些重大违法涉嫌犯罪的案件。
[ 参 考 文 献 ]
[1] 练育强.行政执法与刑事司法衔接制度重构之理论基础[J].学术月刊，2015(11).
[2] 杨解君，蒋都都.《行政处罚法》面临的挑战与新发展——特别行政领域行政处罚应用的分析[J].行政法学研究, 2017(3).
[3]郭声琨.严格规范公正文明执法[J].人民日报，2014-11-13.
[4] 程然.执法成本的经济学分析[J].市场经济与价格，2015(12)..
[5]熊樟林.行政违法真的不需要危害结果吗?[J].行政法学研究,2017(3).
