关于发展基本公共教育的建议

2019年02月28日 14:14   来源:行政管理改革   

  顾严

  [摘要]中国经济进入新常态,外部环境发生明显变化,数量型人口红利逐渐消退,迫切需要加快积累人力资本和延长教育年限。义务教育对政府和家庭具有双重强制性,受到修法流程和社会条件的制约,短期内不宜延长年限。可以将学前教育和高中阶段教育纳入国家基本公共服务清单,在解决家庭强制性难题的同时延长教育年限。实施十五年基本公共教育,从人口结构、公共财力、地方实践及学前和高中阶段教育自身发展看,在未来“十四五”时期具有可行性。

  [关键词]基本公共服务;学前教育;高中阶段教育

  [中图分类号] D63 [文献标识码] A

  一、我国迫切需要加快人力资本积累

  当前,我国经济运行稳中有变、变中有忧,外部环境复杂严峻,经济面临下行压力,加快积累人力资本的要求更加迫切。

  一是外部环境发生明显变化。部分制造业开始向东南亚转移、向欧美回流,我国在全球产业链中面临前有“标兵”后有“追兵”的两难境地。美国不时挑起贸易争端,中美贸易磋商曲折前行。我国急需的一些关键技术与核心零部件仍然受制于美国,产业迫切需要向中高端迈进。要保持和提升在全球产业链中的地位,有效应对前所未有的外部环境变化,推动产业转型升级,离不开人力资本的强有力支撑。

  二是中国经济进入新常态。国内生产总值年均增长率已经从1978年—2011年的10%左右,放缓至2012年—2017年的7%左右。[1]根据国内外权威机构预测,未来中国的潜在经济增长率还会出现阶梯性下行。高速增长阶段转为高质量发展阶段的历史性变化中,质量的提升、效率的变革、动力的转换都要以人力资本的积累为基础才能实现的。

  三是数量型人口红利逐渐消退。我国自20世纪末进入老龄化社会以来,老年人口从2000年的1.26亿人增加到2017年的2.41亿人,总量几乎倍增;老龄化率从10.2%升至17.3%,升幅是世界平均的2.3倍。[2]同期,劳动年龄人口先是出现增量的放缓,从2012年开始出现总量的净减少,年均减少数百万人,对潜在经济增长率产生下拉作用。数量型人口红利急需质量效益型的新红利来接替,加快积累人力资本、大力发展教育事业成为必然要求。

  二、短期内延长义务教育年限不现实

  延长教育年限是积累人力资本的重要途径。近年来,不论是在人大代表提案和政协委员建议中,还是在学术界的研讨中,屡屡出现实行“十二年义务教育”甚至“十五年义务教育”的声音,提出将学前教育、高中阶段教育纳入义务教育的意见。从强化政府促进教育发展的责任、加大财政对教育的投入力度、保障教育资源的供给来看,这样的意见是有道理的。然而,从政策实践和社会条件来看,延长义务教育年限面临较大障碍。

  义务教育具有鲜明的强制性。我国《义务教育法》第一章第二条规定:“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。”第五条规定:“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责,保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。”也就是说,政府有义务提供义务教育,家庭也有义务让适龄儿童、少年接受义务教育,否则就违法了。

  对于政府来说,义务教育就意味着要提供财政经费,建设基础设施和教师队伍,制定一系列相关标准。尽管在政策实践中有难度,但只要能够安排出一定的预算,在学前教育和高中阶段教育普及率已经达到较高水平的基础上,政府履行义务就是可行的。

  然而,对于一些家庭来说,要强制履行保证适龄儿童、少年接受学前教育和高中阶段教育的义务,有不小的难度。从学前阶段看,强制每一名3~6岁幼儿都进入幼儿园接受保育教育,是不符合这个时期儿童身心发展规律的。只要家庭能够自行实施科学养育,确保儿童健康快乐成长,并在游戏中习得初步的社会化能力,在家庭中度过学前阶段的儿童就可以为今后的学习、生活、融入社会打下良好的基础,并不一定非要通过集体化的学前教育才能实现。从高中阶段看,学生在此阶段已经进入劳动年龄,身心发育初步成熟,通过义务教育也形成了一定的社会化能力。当家庭有需要时,高中学龄阶段的家庭成员进入劳动力市场,以减轻家庭经济负担,帮助增收致富,是无可厚非的,也是符合现行《劳动法》相关条款规定的。非要强制这部分人群接受高中阶段教育,强制家长履行义务,与社会现实不符,难以真正落实。

  如果要延长义务教育年限,首先就要修法,既要修改《义务教育法》中关于“国家实行九年义务教育制度”的规定,又要修改《劳动法》中关于“禁止用人单位招用未满十六周岁的未成年人”的条款。修法需要相当长的时间,按照现行的法律制度和修法流程,短期内是无法延长义务教育年限的。同时,社会条件也不太支持让所有适龄儿童、少年接受具有强制性的义务学前教育和义务高中阶段教育。

  三、将学前教育和高中阶段教育纳入基本公共服务清单

  当然,短期内无法延长义务教育年限,不等于不能推动学前教育和高中阶段教育的普及,也不等于不能促进这两个阶段教育的低收费乃至免费化。“十二五”以来,基本公共服务体系建设和均等化的政策实践,给教育年限的延长、给学前教育和高中阶段教育的定性提供了新的思路,也提供了新的解决方案。

  2012年7月,国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(国发〔2012〕29号)。[3]这是中国基本公共服务领域的首部国家级规划,是“十二五”乃至更长时期构建国家基本公共服务体系的综合性、基础性和指导性文件,是政府履行公共服务职责的重要依据。这部规划明确提出了基本公共服务概念:“指建立在一定社会共识基础上,由政府主导提供的,与经济社会发展水平和阶段相适应,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利,提供基本公共服务是政府的职责。”

  基本公共服务概念的提出,解决了政府可以履行义务,但家庭不能履行义务的难题。纳入基本公共服务体系的事项,是政府的职责和义务,是公民的权利,但不一定是公民的义务。“十二五”时期,政府提供的基本公共服务包括公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域。其中,基本公共教育服务有:为适龄儿童、少年提供免费九年义务教育,为农村义务教育阶段寄宿生提供免费住宿,并为家庭经济困难寄宿生提供生活补助;为贫困地区农村义务教育学生实施营养改善计划;为农村学生、城镇家庭经济困难学生和涉农专业学生提供免费中等职业教育;为家庭经济困难学生接受普通高中教育提供资助;为家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供资助。显而易见,除免费九年义务教育以外,其他基本公共教育事项都不具有对家庭的强制性。

  2017年1月,国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》(国发〔2017〕9号),进一步提出:“国家建立基本公共服务清单制,依据现行法律法规和相关政策确定基本公共服务主要领域,以及各领域具体服务项目和国家基本标准,向社会公布,作为政府履行职责和公民享有相应权利的依据。”[3]《“十三五”国家基本公共服务清单》包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八个领域的81个项目。其中,基本公共教育服务项目共8项,包括:免费义务教育、农村义务教育学生营养改善、寄宿生生活补助、普惠性学前教育资助、中等职业教育国家助学金、中等职业教育免除学杂费、普通高中国家助学金、免除普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费。同样的,义务教育以外的服务项目也没有强制家庭履行任何义务。

  如果家庭有意愿和能力自行照护和教育3~6岁的儿童,就不宜强制其将儿童送到幼儿园接受保教。如果家庭有需要让16~18岁的家庭成员进入劳动力市场,也不宜强制其接受高中阶段教育。但只要是家庭愿意让孩子接受学前教育和高中阶段教育,国家就应该组织相应的资源,提供学前教育和高中阶段教育的学位及配套的服务,并且由公共财政按照一定标准进行保障,这就是将学前教育和高中阶段教育纳入基本公共服务清单的含义。

  在最新版的国家基本公共服务清单中,学前教育领域列入的项目有1项——“普惠性学前教育资助”,即经县级以上教育行政部门审批设立的普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童,给予减免保育教育费和补助伙食费的资助。高中阶段教育领域列入的项目有4项,包括:中等职业教育国家助学金;中等职业教育免除学杂费;普通高中国家助学金;免除普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费。[4]

  上述项目涉及的人群范围比较窄,在“十四五”制定国家基本公共服务清单时,可以直接将学前教育和高中教育列入。这样,基本公共教育就从现在的适龄儿童九年全覆盖、部分儿童十二年覆盖、部分儿童十五年覆盖,拓展为全部适龄儿童的十五年全覆盖。

  四、在“十四五”时期实施十五年基本公共教育的总体可行性

  将学前教育和高中阶段教育纳入基本公共教育,解决了义务教育对家庭具有强制性的难题。到“十四五”时期,从人口结构、公共财力、地方实践以及学前教育和高中阶段教育自身发展等方面看,实施十五年基本公共教育是可行的。

  从人口结构看,我国少子化进程持续发酵,学前教育和高中阶段教育的学龄人口总量稳中趋降。根据联合国人口司预测,中国0~4岁人口将从2020年的8084万人减少到2025年的7327万人;同一时期,5~9岁人口将从8569万人降至8067万人;尽管15~19岁人口从7854万人升至8195万人,但总体上看学前和高中阶段的人口规模呈下降态势。[5]

  从公共财力看,财政性教育经费持续增长,学前教育和高中阶段教育的公共财政基础更加雄厚。2017年,包括一般公共预算安排的教育经费、政府性基金预算安排的教育经费、企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费等在内的国家财政性教育经费已经超过3.4万亿元,占国内生产总值的比例达到4.14%。[6]只要将财政性教育经费占国内生产总值的比例保持在4%以上的水平,不断增加的经费是能够保障总体减少的适龄人口的就学需求的。

  从地方实践看,学前教育和高中阶段教育的公益普惠化、免费化在东中西部地区都有探索,积累了丰富的经验。不论是东部最发达的地区,还是中西部相对欠发达的地区,都在大力发展普惠性的学前教育,在省级、市级、县级均开展了学前教育免费化、高中阶段教育免费化的试点,运行状况和经济社会效益良好,可以为下一步在全国推开十五年基本公共教育提供有益的经验。[7][8][9][10]

  从自身发展看,学前教育和高中阶段教育加快普及,已经具备纳入基本公共教育服务的基础条件。2017年,学前教育的毛入园率达到79.6%,高中阶段教育的毛入学率达到88.3%。[11]根据《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》,到2020年,全国学前三年毛入园率将进一步达到85%,普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)将达到80%。根据《高中阶段教育普及攻坚计划(2017—2020年)》,全国各省(区、市)的高中阶段教育毛入学率到2020年均将达到90%以上。此后,将学前教育和高中阶段教育作为基本公共服务向适龄人口提供,具备了较好的基础。

  在国家基本公共服务清单将学前教育和高中阶段教育列入的同时,需要明确生均经费的标准和财政补助的标准。有了这两个标准,财政预算、成本分担、转移支付、购买服务、综合奖补等政策就有了依据,既有利于保障公办幼儿园、公立高级中学的发展,也有利于鼓励社会力量提供普惠性的学前教育学位和高中阶段学位。同时,还需要重点加大两个方面的投入。

  一是场地设施的投入。在城乡规划、土地利用总体规划和年度用地计划中,要留足学前教育和高中阶段教育的发展空间,确保普惠性幼儿园、普通高中、中等职业学校等用地需求得到满足。学前教育和高中阶段教育的基本建设,应当成为各地民生设施建设的重点工程。建议按照常住人口的一定比例,合理规划并及时补足学前教育和高中阶段教育的学位,并根据人口流动特别是适龄人口流动的状况做出适当调整,重点支持农村、贫困地区、城乡接合部以及全面两孩政策实施后新增人口比较集中地区的普惠性幼儿园建设,加大力度支持人口集中流入地和薄弱地区的高中阶段学校建设。

  二是人员队伍的投入。幼儿园和高中阶段学校的场地设施需要专业化的服务队伍来运转,才能发挥真正的作用。在提高教师薪酬待遇的基础上,考虑到短期内财政实际的可承受能力和编制管理的限制,可以考虑用类似“混合所有制”的办法,组建“混合所有制”的服务人员团队。管理层以体制内、事业编制人员为主组成,一线服务者以聘任制的职工、专业的社会工作者为主。相配套地,要建立起清晰的职业上升通道和有效的薪酬制度,不断扩大专业化、职业化的学前教育和高中阶段教育工作者队伍。

  [参考文献]

  [1]国家发展改革委宏观经济研究院社会发展研究所.民生:中国全面建设小康社会40年[M].北京:人民出版社,2018.

  [2]“国务院关于印发国家基本公共服务体系‘十二五’规划的通知” [EB/OL]. http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.

  [3]“国务院关于印发‘十三五’推进基本公共服务均等化规划的通知” [EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm.

  [4]United Nations (Department of Economic and Social Affairs, Population Division). World Population Prospects: The 2015 Revision [EB/OL]. http://esa.un.org/unpd/wpp/DVD, 2015-07-29.

  [5][6]“教育部 国家统计局 财政部关于2017年全国教育经费执行情况统计公告”[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/201810/t20181012_351301.html.

  [7]吕萍.建国以来我国关于幼儿教育事业发展的政策评述[J].中国青年政治学院学报.2008(2).

  [8]佘宇等.为了孩子,为了明天——促进学前教育健康发展研究[M].北京:中国发展出版社,2017.

  [9]唐淑,钱雨,杜丽静,郑影.中华人民共和国幼儿教育60年大事记(上)[J].学前教育研究,2009(9).

  [10]唐淑,钱雨,杜丽静,郑影.中华人民共和国幼儿教育60年大事记(下)[J].学前教育研究,2009(10).

  [11]“2017年全国教育事业发展统计公报”[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html.

(责任编辑:年巍)

精彩图片