——兼论托育服务行政主管部门的确立
刘中一
[摘要]西方主要国家托育服务行政管理职责体系大致归结为四种运行机制各不相同的模式。从我国托育服务行政管理的历史和现实来看，由教育部门或由卫生健康部门单独牵头的托育服务行政管理职责体系利弊参半。有鉴于此，建议在借鉴西方国家经验模式的基础上，充分结合我国的实际情况，在制度层面上确立地方基层政府作为托育服务行政管理的主导者和责任者，实现我国托育服务行政管理职责体系由传统的“业务部门主管”到“地方基层政府主导”的转型。
[关键词]托育服务；行政管理；职责体系
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
所谓托育服务是指3岁以下婴幼儿正常的家庭照顾功能不足或者家庭照顾功能遭到破坏，3岁以下婴幼儿必须在一天当中的某个时间段离开父母亲，通过其他人或者机构进行替代性照料或看护的机制或制度。2016年以来，陆续有研究表明，托育服务资源不足已经成为制约我国“全面二孩”生育政策效果显现的一个重要因素。[1]目前，在中央明确提出“幼有所育”战略和政府多次强调对托育服务进行行政监管的大背景下，我国托育服务不仅面临着再次发展的良好契机，而且寻求合理路径和突破口，建构和完善我国行政管理职责体系的需求也日加迫切。
一、托育服务发展简史及行政管理需求
传统农业社会中，3岁以下婴幼儿的日常照顾主要表现为私人领域中的家庭内部行为，主要依靠家庭成员之间的责任、义务和情感来分配和协调。现代工业社会中，随着妇女外出就业现象的普及和家庭结构变迁，3岁以下婴幼儿的日常照顾逐步走出私人领域，被公共化、组织化的托育服务，尤其是机构化托育服务所取代。不严格意义上说，机构化托育服务最初起始于18世纪初期的意大利。由于当时的母亲需要下田地劳作，产生了大量无人照看的3岁以下婴幼儿，罗马教会的一些神父自愿义务性地承担了照看这些孩子的工作。实事求是地讲，当时的托育服务大都属于自发性和公益性的活动，缺乏持续性长期发展的规划和保障。18世纪中叶之后，随着工业革命的爆发以及纺织工业在西方国家蓬勃发展，机器化大生产需要大量纺织女工投入生产中。至此，西方各国政府才开始陆续地划定专门的场所，组织一些下层社会的中老年妇女来集中照看纺织女工的孩子，以便孩子的母亲能够安心地工作。下层社会的中老年妇女大都是文盲和半文盲，主要依仗自身的生活经验提供一些简单化的照料和看护。虽然，从结果上看这种集中看护的方式效率很高，但是由于3岁以下婴幼儿年龄小，身体抵抗力比较弱，加上当时的卫生条件和公共防疫意识缺乏，很容易造成一些传染性疾病的蔓延。这一点也成为制约公共托育服务快速发展的一个硬伤。直到19世纪，当集中照看的方式传到美国之后，才有一些专门的医护人员来充当保育人员。结果显而易见，由于卫生保健意识和专业人员的介入，大大降低了集中照看儿童常见疾病的发病率，使得公共托育的理念迅速为公众所接受。
进入20世纪以来，托育服务发展的一个突出变化就是更加专业化。除了提供婴幼儿的照顾之外，还会考虑到婴幼儿各方面的发展需求。再加上近年来国际社会对儿童权利、儿童发展需求的认知与接纳，托育服务逐步成为提供儿童日常照顾、健康督导以及促进儿童早期发展所需各种制度和产品的总和。比如，随着时代发展和教保观念演进，除儿童照顾与保护的功能外，3岁以下婴幼儿家长还期待托育服务也能同时提供教育的功能，使得儿童照顾与早期教育的界限难以划分。换句话说，现代社会中的托育服务除了提供常规的保育服务之外，也开始提供预防性及发展性的早期教育服务。愈来愈多父母了解到生命早期的生活经验对儿童发展的重要性，都希望经由子女接受托育或学前教育服务，使孩子的潜能尽早得到开发和提升。由此一来，托育服务目的已由单纯的儿童生活照顾质变为一系列婴幼儿潜能开发。甚至在部分家长的认识中，早期教育已经取代保育和看护服务成为托育服务的主要内容。
从托育服务发展简史来看，托育服务初始的目的是要使3岁以下婴幼儿得到妥善的照料和安置，提升其父母的家庭生活质量，缓解其父母，尤其是母亲的工作与家庭之间的矛盾。在此意义上，托育服务更多表现为一项家庭福利或妇女福利。不过，随着时代发展和托育服务越来越专业化，托育服务已经由单纯的看护和照料质变为3岁以下婴幼儿的潜能开发和照顾并重。也就是说，托育服务已经不仅是一种妇女福利，也是一种有利于儿童早期发展的儿童福利。从政府行政管理和服务的角度，无论是作为一种社会福利，还是一种公共服务产品，托育服务都越来越需要政府的介入以维护其公共性和公平性。进一步说，当托育服务发展到需要以政府的力量来进行资源调整及分配的阶段，就产生了很多托育服务行政管理职责划分和职责体系建设的相关议题。
二、西方国家托育服务行政管理职责体系举凡
西方主要国家选择的托育服务行政管理模式并不统一。由于社会经济发展程度不一、政党更替和儿童福利意识形态领域内变革等方面的原因，托育服务行政管理职责体系划分情况也大相径庭。虽然，西方国家托育服务行政管理路径和策略表面上差异很大，但是，西方主要国家托育服务行政管理内部规律总体上还是清晰可循的。如果按照主管部门或主管机构的不同，可以把西方国家托育服务行政管理职责体系大致地归结为四种不同的模式。
第一种模式，同一部门负责运行的职责体系。这些国家3岁以下婴幼儿从出生至入幼儿园之前的托育服务管理均由同一部门负责，这个部门通常是健康和社会福利部门。这类模式包括法国、意大利等国。法国3岁以下婴幼儿的托育服务管理最高机构是卫生与儿童安全部，卫生与儿童安全部主要负责制定与儿童社会福利相关的制度和管理规定，并对各类儿童保障机构进行监督。在法国，市政府设有地区保健与社会事务署，地区保健与社会事务署负责本地区的医疗福利、儿童福利、老年福利和成年残疾人的福利管理与资助。[2]
第二种模式，多个部门负责运行的职责体系。这些国家3岁以下婴幼儿的托育服务有两种或两种以上的平行行政管理体系。一个体系强调照顾的功能，强调照顾功能的托育服务归健康、社会或福利部门管理。另一个体系强调教育的功能，强调教育功能的托育服务归教育部门管理。这类模式主要包括瑞典、冰岛等。在瑞典托育服务的整个行政体系中，中央（先前的卫生与福利部与现制的教育部）负责对于托育计划、地方政府管辖人员等的整体规划和部分经费的筹措。地方乡镇公所托育委员会（先前的社会福利委员会）负责托育措施的具体运作事宜。[3]冰岛于 1973 年通过的托育法案将托育机构划归文化与教育部管辖 ；1991 年修法将“托育机构”改称“游戏学校”。从1994 年起，托育机构的督管责任由文化与教育部挪至地方政府，于其下设“游戏学校委员会”管辖。
第三种模式，单一部门负责运行的职责体系。这些国家3岁以下婴幼儿的托育服务管理由健康、社会或福利部门负责；3岁以上儿童的幼儿园教育则归教育部或文化部负责。这类模式主要包括英国、比利时等。英国托幼机构的性质、类型多样，且长期以来形成教育和保育两个不同的公共服务体系。在管理的归属上，提供3岁以下婴幼儿托育服务的机构或人员由社会保障部门管理，招收3~5岁幼儿的托幼机构则由教育部门管理。不过，近年英国政府推出了将两者整合或推进“保教一体化”的新政策。这在2003年教育绿皮书、2004年《儿童法》以及2006年《儿童保育法》等相关报告和法律规定中均有体现，其中《儿童保育法》明确规定了地方当局要协调各相关部门合作的职责。在中央一级管理上，主要由英国教育与技能部负责全国的托育服务事务。[4]
第四种模式，专门部门负责运行的职责体系。这种模式也可以看作同一部门负责运行的职责体系的变种，在这种职责体系中，3岁以下婴幼儿托育服务有专门的行政管理机构和部门。这类模式包括美国、挪威等。美国有关托育服务的最高管理机构是儿童家庭署，儿童家庭署中有一个专门负责3岁以下婴幼儿托育服务管理的部门——托育局。托育局主要负责拨款补助各州拥有3岁以下婴幼儿的低收入家庭进行托育服务的研发与支援。在联邦之下，各州又有自己的儿童社会福利管理机构，各州大都设立有儿童与家庭福利科，具体负责3岁以下婴幼儿托育服务相关的福利事务。[5]挪威专设儿童与家庭事务部负责管辖有关儿童事务，托育机构既不归社福部门也不归教育部门管辖，而是隶属于儿童与家庭事务部。
无可否认，从促进托育服务发展的实际效果来看，西方主要国家目前的托育服务行政管理职责体系都有成功的地方。每种模式在其行政管理的效果上也都有其独特之处，严格意义上并没有优劣之分。应该说，只要适合了所在国家的国情和托育服务发展的实际情况，这种模式就应是合理的、优选的。因此，从这个角度而言，四种模式都有我们可以学习借鉴的地方。不过，与此四种托育服务行政管理职责体系相匹配的社会福利意识形态和托育服务发展阶段不同，我国现阶段托育服务行政管理职责体系建设所面临的内部条件与外部环境均有很大的变化。这也要求我国托育服务行政管理职责体系建设，必须坚持走出一条具有中国特色的新道路。不仅要注意对西方各国运行模式的本土化，也要注意对我国原有职责体系的“升级改造”。
三、我国托育服务行政管理职责体系的历史变迁
我国托育服务行政管理职责体系的建构，最早可以追溯到20世纪50年代初期。中华人民共和国建立初期，随着妇女劳动参与率的快速上升，全国城乡就开始掀起了创办街道幼儿园、托儿所以及农忙托儿组织的浪潮。
1950年12月，为了解决“托儿所和幼儿园的界限和领导关系未划清，形成该管不管，或都管都不管，有问题不能及时解决”等问题，当时的教育部小学教育司致函当时的政务部文化教育委员会，建议以3周岁为分界点，3岁以下婴幼儿进入托儿所，托儿所属卫生部门领导。3岁以上儿童进入幼儿园，幼儿园则属教育部门领导。[6]进入第一个“五年计划”后，当时的内务部、教育部、卫生部联合颁行了《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》。明确规定“托儿所和幼儿园应依儿童的年龄来划分，即收3周岁以下的儿童者为托儿所，收3至6周岁的儿童者为幼儿园”。幼儿园统一由教育行政部门领导，托儿所内附设的幼儿班由教育行政部门进行业务指导，主办单位应向当地教育、卫生行政部门报告工作。民政部门办的救济性质的托儿所、幼儿园由民政部门主管，但其业务亦分别由卫生、教育行政部门指导。[7]
1979年，当时的教育部、卫生部、计生委等13个单位联合召开全国性的托育工作会议。这次会议做出了由国务院设立“托育工作领导小组”的决定，以加强对托育工作的行政管理和组织领导。同年，中共中央、国务院转发《全国托育工作会议纪要》明确了“坚持‘两条腿走路’的方针，恢复、发展、整顿、提高各类托育组织”。这次会议强调托育事业是一项社会性的事业，需要全党全社会的重视和关心。
1980年11月，卫生部颁发的《城市托儿所工作条例》，初步确定了我国现行的托儿所制度：托儿所是3岁以下婴幼儿的集体保教机构，必须贯彻实行以保为主、保教并重的工作方针。不过，这个《条例》并没有对托育机构的行政管理体系建设和托育机构的具体教养工作内容做出明确的规划。直到1981年6月，当时的卫生部妇幼卫生局颁发的《三岁前小儿教养大纲（草案）》，才正式提出了托育机构教养工作的具体任务。
1985年，卫生部颁发了《托儿所、幼儿园卫生保健制度》，该文件对托育机构的各项卫生保健工作均做出了明确的规定，确保了婴幼儿的健康与安全。接着其他省市也先后出台了有关法规，如《浙江省托儿所、幼儿园卫生保健工作管理办法》《四川省托儿所幼儿园卫生保健管理办法实施细则》《河北省托儿所、幼儿园卫生保健工作管理办法》《青岛市托育管理条例》等。
1987年，当时的城市建设环境保护部、国家教育委员会颁布的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》规定了建筑设计与设备的标准与要求。1994年，当时的卫生部、国家教委在《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》中对托儿所的保健设备和保健人员的要求作了明确规定，对保健工作的内容也有详细规定。这10年期间的政策内容主要集中于托儿所的环境与保健方面。[8]
1999年，上海市政府办公厅颁发《上海市人民政府办公厅转发市教委等九部门关于推进上海市0~6岁学前教育管理体制改革若干意见的通知》，实行由市教委主管0~6岁学前教育、市卫生部门负责卫生保健业务的托育一体化管理体系。这个时期，托儿所和幼儿园分开管理，托育机构行政上归所属单位管理，业务上教育部门分管幼儿园，卫生部门分管托儿所。
2002年，原国务院副总理李岚清在中南海召开的幼儿教育和青少年营养问题座谈会上做出了“0~3岁幼儿的教育由教育部门负责”的指示，将0~3岁婴幼儿教育划归教育部门管理。[9]虽然这次座谈会主要围绕推动我国学前教育发展展开，但是也首次明确地提出了0~3岁婴幼儿教育的问题，使得0~3岁婴幼儿早期发展等问题的主管部门开始偏向教育部门。
2003年，当时的教育部发布《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，提出坚持实行地方负责、分级管理和有关部门分工负责的学前教育管理体制的制度设想。制度的初衷是主张与卫生部门紧密合作，共同开展0~6岁儿童的托幼工作。最终目标是建立一个政府统筹领导，教育部门主管，有关部门配合，社区内各类幼儿园共同参与的管理机制。这个指导意见再次明确卫生部门负责拟订有关托幼机构卫生保健方面的法规和制度，监督和指导托幼机构卫生保健业务工作。
2013年，我国“单独二孩”生育政策出台之后，很多群众反映托育服务资源的不足已经成为对生育意愿的严重制约。为了有效地促进政策落地，时任国务院副总理刘延东责成由当时的国家卫生计生委牵头研究和制定促进我国托育服务发展的政策体系。当时，也有全国人大代表建议明确当时的国家卫生计生委作为托育公共服务的业务主管部门，牵头协调相关部门，建立健全符合我国国情的托育服务体系。[10]
四、我国托育服务行政管理职责体系面临的现状与问题
虽然托育服务行政管理职责体系建构问题通过国家领导人的提议，重新被提到了政府工作日程，但是在中央层面上，由于托育服务行政管理牵涉到卫生健康、教育、民政、工商等多部门利益和权限调整，短时间内很难形成一个完美的方案。与中央层面的审慎不同，很多地方政府已经开始进行探索和实践。比如，2012年，江苏省南京市政府就发布了《关于推进南京市0~3岁婴幼儿早期发展工作的意见》，明确原来的人口计生部门是 0~3 岁婴幼儿托育机构的业务主管单位，工商部门负责经营性托育机构的登记管理工作，民政部门负责民办非企业单位的日常监督和指导。2018年，上海市人民政府也正式印发了《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》，明确托育服务工作由市区两级政府分级负责，专业管理机构协调指导，相关职能部门各司其职，最后由基层的街镇组织实施综合监管。
诚然，基层政府的探索和实践在一些地方也取得了一定的效果。但是，托育服务行政管理职责体系建设依然不能适应托育服务发展的现实。托育服务行政管理职责体系建构的滞后，直接制约和影响着托育服务的发展。粗略分析起来，这种滞后和不足主要表现在三个方面。第一，缺乏科学、明晰的职责分工和组织架构。在我国，尚无专门的托育服务行政管理部门和机构。目前的行政管理工作主要还是依靠历史惯性分散于两个专门的业务部门。教育部门主要围绕学前教育相关内容开展行政规划和行政管理工作；卫生部门主要围绕免疫接种、疾病防控和妇幼卫生等内容开展业务指导和健康督导工作。由于缺乏明确职责划分，这两个部门制定的政策很多时候都具有一定的局限性，缺乏在大局上促进托育服务发展的通盘考量。第二，限制地方政府的政策执行力和创造性。由于没有统一明确的主管部门，国家也无统一的制度设计。即使有一些地方政府有一些相关政策出台，也会由于部门间不配合，执行不连贯，影响政策的执行效果。同时，由于没有明确的责任方，地方政府也往往抱着“多一事不如少一事”的观望心态，难以积极作为。比如，2018年的地方两会中，仅有8省份在政府工作报告提及“托育”内容，只有上海在政府工作报告中提出解决婴幼儿照护问题的具体办法和任务——开办20个社区幼儿托管点。第三，影响相关社会资源的动员效果。由于没有统一明确的主管部门，在现行条块分割过于明显的行政管理体制下，大量的社会资源和企业力量由于缺乏统筹与协调，无法参与到国家统一的托育服务行政管理体系的建构中。近年来，这种问题突出地表现在各种民间非正规托育机构的行政管理上。由于未经相关行政管理部门注册和日常监督，这类以农民工学龄前子女为主要收托对象的托育服务机构在严格意义上都是“非法的”，是应该取缔的对象。
简而言之，缺乏“统一、权威的主管部门”已经成为制约我国托育服务行政管理职责体系建设的最主要的问题之一。从某种角度来说，建构托育服务行政管理职责体系的前提和必要条件是要明确“统一、权威的主管部门”。在这个意义上，我国托育服务发展和西方发达国家的差距，主要的不是托育服务质量以及市场监管等技术问题，而更多的是表现在行政管理的职责体系建设方面。
五、我国托育服务行政管理职责体系建构路径选择
2017年，党的十九大报告明确提出，要坚持在发展中保障和改善民生,保证在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等各个方面不断取得新进展。按照字面意思理解，幼有所育的“育”至少包含了儿童养育、托育和教育等多重内涵。2017年底，中央经济工作会议首次在国家层面上提出解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题，这也就意味着托育服务作为一项重要的民生工程，已经开始列入政府工作清单。2018年初的全国两会上，李克强总理在政府工作报告中再次强调：不仅要多渠道增加学前教育资源供给，并要加强对儿童托育全过程监管。以政府工作报告的形式鲜明地提出托育服务的监管问题，足见党和政府对托育服务行政管理以及职责体系建设问题的重视程度和担当意识。
在我国托育服务行政管理职责体系建设的历史上，卫生健康部门曾经成功扮演过托育服务主管部门角色，并且也对促进托育服务发展做出一定的贡献。原则上，让卫生健康部门来做托育服务的主管部门似乎顺理成章。同时，目前的卫生和健康部门还做了大量的前期准备工作。根据公开的新闻报道，原国家卫生计生委家庭发展司从2016年开始，就已经着手研究制定我国托育服务发展的管理规范。另外，卫生和健康部门储备了大量的人力资源。原先从计划生育系统合并过来的基层计划生育管理和服务人员，由于长期做群众工作，对群众的托育服务需求比较熟悉，由他们做儿童托育服务行政管理工作应该说顺理成章。但是，卫生健康部门毕竟是一个专业性很强的部门，在日益重视儿童早期发展的当今社会，由卫生健康部门主管托育服务略显有些势单力孤。教育部门也曾经是托育服务行政管理主管部门的另外一个重要选择。首先，托育机构和幼儿园在运作逻辑上一脉相承。有条件地区，甚至可以直接在幼儿园招收3岁以下婴幼儿，实现幼托一体化。其次，教育部门主管托育服务也迎合了现代儿童发展理念——保教并重，以教为主。西方社会中也有很多国家选择教育部门作为托育服务的主管部门。这两点似乎也足以证明教育部门是托育服务行政主管部门的不二之选。不过，仔细分析起来，教育部门主管托育服务也存在明显短板：第一，容易混淆教育和保育的内容。使得儿童过早进入教育行列，对儿童早期发展不利。第二，在学前教育资源短缺的前提下，教育部门应对3~6岁儿童的托幼工作已经不堪重负，再承担3岁以下婴幼儿托育服务的积极性和热情都不会很高。第三，托育服务是一个涉及到方方面面的系统工程。在我国目前的行政管理体系内，教育部门调动社会资源的权限和能力都很有限。从现实来看，教育部门推进托育服务发展的工作主要体现在对“幼有所育”战略的解读和理解方面，实际行动并不很多。
此外，追溯自1949年以来我国托育服务行政管理职责体系建设的历程，虽然政府文件中托育服务主管部门一直是卫生相关部门，但是在实际工作中教育部门却又扮演着十分重要的角色。这其中不排除部门管理职责重叠的原因，但是更多是与托育服务行政管理的指导思想有关——重视卫生保健，轻视早期教育。这样的指导思想显然已不能和目前的社会形势相适应。从现实来看，无论是应时代需要新组建的卫生和健康委员会，还是原来的教育部，就托育服务管理业务而言，其机构设置和“三定方案”都没有明确说明其已经或即将成为托育服务的行政主管部门。为此，直接确定卫生健康部门或教育部门任何一个作为托育服务的主管部门似乎都不是最优路径选择。而为了推进我国托育服务的发展，新成立或组建一个专门行政管理部门似乎又不太现实。换句话说，无论就我国托育服务行政管理职责体系建设的历史来看，还是从托育服务行政管理职责体系的现状来说，在我国完善托育服务行政管理职责体系，都还有很长的路要走。
综合考虑，建议从现阶段的国情出发，充分借鉴西方主要国家托育服务行政管理职责体系建设的经验，把主管部门的确立作为促进和推动我国托育服务职责体系建设的重中之重，尽快确立一个职责明确、边界清晰的行政管理者和责任方，尽量消除原有多头管理、交叉管理和重复管理的弊端，实现行政管理体制上的突破。尤其是要充分考虑到我国托育服务发展处于起步阶段的重要国情，更需要一个统一性、权威性的主管部门或机构，来统领和协调卫生健康、教育、民政、财政、工商税务、公安消防、住房建设以及人力资源和社会保障等各方面的相关资源。鉴于此，我们建议要在制度层面上确立地方基层政府才是托育服务行政管理的行动者和责任方。
我国的基层政府包括农村基层政府和城市基层政府，主要是指县乡（街道）两级政府。它们处在政府行政管理和公共服务的第一线，是国家相关制度、法规和政策的重要执行者，也是本地区经济社会发展和公共服务的领导者和推动者。由基层地方政府来全权负责托育服务行政管理，不仅有利于构建政府与托育服务机构之间的合作机制，让自上而下的“行政化”和自下而上的“社会化”紧密结合起来，成为我国促进托育服务发展的结构性力量。而且，由基层地方政府来主导托育服务体系建设也符合简政放权的行政管理改革的潮流。近些年来，从中央到地方大力推动简政放权，推进行政审批制度改革，将部分经济社会管理权限下放。而由地方基层政府负责托育服务显然更有利于发挥地方的能动性和创造性。另外，目前，我国很多民生工程所需资金都是通过大量中央财政专项转移支付补助地方，由于专项转移支付项目大都是采取了以“条块”为单位的支付模式，经常出现“买油的钱不能买盐”的现象，客观上导致了财政支出的“碎片化”，不能集中力量做大事，做好事。[11]如果明确地把托育服务等关系到国计民生的公共服务交予地方基层政府统一负责，并把相应公共服务所需资金一起打包交由地方政府。一些托育服务需求强烈的地方就可以根据实际情况优先安排资金，最大限度地解决托育服务发展过程中所遇到的资金不足问题。
概而言之，我国托育服务行政管理职责体系的建构过程就是由传统的“业务部门主管”到“地方基层政府主导”的转型。地方基层政府主导的托育服务行政管理职责体系有点类似于美国和挪威等国的专门部门负责运行的行政管理职责体系。虽然我国基层地方政府没有一个专门成立的儿童托育服务管理的部门，但是，基层地方政府当中原有的社会福利和社会保障部门以及妇女儿童权益保护部门完全可以承担这方面的职能。在“地方基层政府主导”的托育服务行政管理职责体系当中，地方基层政府不仅可以通过地方性政策法规来调控托育服务发展，将托育服务行政管理纳入日常工作职责范围；还可以协调卫生健康、市场监管、教育等行政部门研究和出台托育服务质量技术规范和标准，建立托育服务评估督导制度，以促进托育服务市场的健康发展。不过，需要注意的是，寻求或建立“地方基层政府主导”的行政管理职责体系，不仅需要强化地方和基层政府的宏观调控能力，同样需要合理界定地方基层政府的管理权限和范围。还需要对托育服务的混合产品性质有准确认识，以便对于政府与社会的合作有正确而积极的引导。比如，地方基层政府负责制定政策、标准和督导，具体的托育服务可以通过公私合营、公办民营或政府购买服务等方式，由市场或半市场机制运行。只有做到这些，才有可能实现事权统一和职责明晰，避免托育服务行政管理职责体系的建设流于形式或“换汤不换药”。
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