陈 立 许正中
[摘 要] 新时代的邮政寄递业将成为支撑我国重大发展战略的民生服务中心、技术应用中心和价值创造中心。在此背景下，邮政寄递业社会普遍服务面临着从“以经营者为中心”迅速转变为“以市场需求为导向”的动态调整。新时代的邮政寄递业社会普遍服务需构建与国际接轨、增强社会融合匹配度、走叠加式发展之路的战略思维，建立需求变化调查机制、打造多元开放平台、协同多部门融合发展、引入市场竞争机制、强化绩效评估和社会监督评价机制。
[关键词] 邮政寄递业社会普遍服务；邮政寄递业；社会普遍服务
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
进入新时代，我国邮政业发展基础和环境正在发生深刻变化，行业发展的基本面总体向好，仍处于大有可为的重要战略机遇期和快速成长阶段，处于奋力实现由大变强的历史变革关键期。当前,邮政寄递业越来越具有商务服务综合体、政务服务综合体和民生服务综合体的互联互通和交互通达的兼具社会基础设施的综合服务业特征。所谓商务服务综合体是物流、信息流、商流、资金流、政策流的多流合一和末端集成；所谓政务服务综合体是政务周知、政策投送、政府文书送达、民情网络；所谓民生服务结合体是要保证老百姓的生计维护、生活保障、生命健康、生机催生的政策通达和落地。可以说，新的邮政寄递业将成为覆盖传统邮政业务、价值递送、产业融合、信息服务、管理服务、技术服务及交易服务的多元开放的现代绿色服务平台，成为支撑国家重大发展战略的民生服务中心、技术应用中心和价值创造中心。
在此背景下,邮政寄递业社会普遍服务正处于从“以经营者为中心”迅速转变为“以市场需求为导向”的动态调整中。邮政寄递业社会普遍服务需在两个方向发力：一是让现代邮政寄递业服务体系向弱势群体、边远地区、关键时段延伸，实现无差异的现代邮政寄递业服务。在一定意义上,普遍服务是专门针对高成本地区和低收入人群的一种特别服务。[1]坚持眼睛向下，脚步向下，尊重基层群众实践，解决群众生产生活中面临的突出问题，务必使改革的思路、决策、措施都能更好地满足群众诉求，做到改革为了群众、改革依靠群众、改革让群众受益。[2]二是用现代邮政寄递技术（比如区块链技术）装备邮政寄递业，进而衍生现代产业体系、改造政府功能和流程、推动社会结构改变和进步。在此基础上，保证邮政寄递业社会普遍服务继续提供均等化、全覆盖、可获得、可持续、公正、无差异的服务，形成“强政府，大市场”的格局，成为为中国从经济大国走向经济强国提供无差异服务的叠加网络综合体。
一、我国政府在提供邮政寄递业社会普遍服务领域存在的问题
邮政寄递业是具有国家战略支撑作用的基础性产业，在国家经济创新和可持续发展的过程中发挥着基础性和引导性作用。当前，我国邮政寄递业社会普遍服务还存在诸多问题，与经济社会发展特征以及公众的需求之间存在较大差距，时效性、准确性、方便性和普遍性等方面均不能满足人民日益增长的需求。
（一）邮政寄递业社会普遍服务的功能定位不清，缺位严重
1.与发达国家相比，我国邮政寄递业的业务范围严重短缺。以日本为例，日本邮政寄递业系统同时是世界上最大的金融机构，是日本社会福利、公共财政与政党政治的重要基石。它不断营造更为透明、有效的金融监管环境，改善日本政府财政状况，并为民营部门创造巨大商机。现代邮政寄递业社会普遍服务带有逆市场操作的色彩,往往与政治、人道主义、地区平衡发展联系在一起,存在于电信、电力、邮政、交通、教育、医疗等基础产业或基础设施领域。[3]我国对邮政寄递业社会普遍服务的定义仍停留在传统的四项邮政业务（函件、包裹、汇兑和报刊发行）上，这与经济社会发展的需求越来越不相适应。
2.我国邮政寄递业社会科技创新支撑力不强。全球邮政寄递业消费理事会的报告指出，邮政寄递业在一个动态变化的数字世界运行，邮政事业的经营要更加符合社区居民的预期并且满足客户消费行为的快速变化。作为最具有牵引和支撑作用的多关联度产业和社会性基础设施，邮政寄递业一方面需要新技术装备以驱动自身发展，另一方面要具备平台能力牵引其他产业协同发展。到目前为止，我国尚未建立相应的邮政寄递业技术创新平台和行业检测标准，科技创新与产业发展的融合水平较低。
3.邮政寄递业作为社会信息知识普遍服务体系主抓手的作用远远没有发挥出来。现代社会是信息社会，信息是公共物品，相关行为主体有权获取应该得到的公开信息。现代经济也是知识经济，知识拥有产权，但本质上也具有公共物品的特征，对其采取适当的补贴措施，可扩散为社会所有。对信息知识的社会普遍服务可以减少经济活动的交易成本，形成良好的社会资本积累机制，营造人们共享知识财富的氛围。邮政寄递业具有充当传播、共享信息知识社会普遍服务之抓手的独特优势，然而当前我国的邮政寄递业主体意识不强、创新能力较弱、业务范围拘于传统，服务的广度与深度亟待拓展。
（二）技术创新不足，新型业务归属不明
邮政寄递服务往往是一个国家新技术的创新和应用的示范平台，普遍服务的业务发展需要通过应用新技术和新模式来实现。“云物大智”（云计算、物联网、大数据和人工智能）等技术已在彻底装备现代邮政寄递业，与此同时，区块链技术横空出世。诺贝尔经济学奖获得者Thomas J. Sargent在世界科技创新论坛上表示，区块链是值得探索的技术，这项技术使用高水平的数学理论对事物进行编码，将给世界带来巨大改变。[4]2016年万国邮联的邮政寄递业发展指数（2IPD）数据显示，中国的综合指数为78.73，位列亚太区第二，低于新加坡（83.77）。邮政寄递业发展指数是以邮联大数据为基础，提供了全球邮政行业的运行情况。它的数据来源由三部分构成，邮联IPS系统中每年超过300万条的跟踪查询信息、邮联官方统计数据、邮联定期开展的关键调查项目。指数有4个一级指标：广泛性、关联性、可靠性、适应性。中国邮政在广泛性和关联性上均达到100%，可靠性为56.86，低于工业化国家（79.4）和东欧及独联体国家（74.7）。中国邮政的适应性为42.34，低于工业化国家（66.1）和东欧及独联体国家（67.5），甚至低于非洲国家（46.5）。数据反映出中国邮政寄递业需要提升创新能力、重视创新可持续、加强包容性业务的发展。
随着新信息技术广泛应用到经济生活的各个方面，用户对邮政寄递业服务的需求越来越呈现多元化和个性化趋势，邮政寄递业服务与经济、民生的关联性更加紧密。例如要求寄递业服务提供多种投递方式选择（上门投递、邻居代收、便利店代收、智能快件箱、多个取件时段选择等）；要求退换货服务提供货品追踪信息系统，提供灵活的退换货服务，改进退换货的便捷性、价格透明度和申诉处理机制。各国的邮政寄递业均在根据市场需求不断调整和改进服务方式，以便更加适应现代用户的消费行为特点。法国邮政在其普遍服务中增加了“跟踪函件”服务，德国邮政增加了“货到付款”服务，并为部分普遍服务产品提供APP、线上查询等多种服务方式。
另外，利用普遍服务网络创新的业务，如果归属到普遍服务当中，新业务的名称、监管的办法、服务提供的范围与现行的政策、法律的规定之间界定尚不够清晰，难以准确对接。比如业务名称，快递包裹是属于普遍服务还是属于快递？如果归属到快递里头，会出现一个问题，快递包裹是完全搭载在邮政寄递业社会普遍服务网络上运行的一个业务，由于邮政寄递业社会普遍服务网络是依托国家财政补贴建立的，因而邮政提供的快递服务会涉嫌不公平竞争，会引起其他快递同行的不满。这种不公平竞争对于整个快递行业的发展会带来负面影响。
（三）与交通、海关、电商等节点资源的衔接严重割裂
邮政寄递业与交通业融合发展是产业发展的主要支撑。邮政寄递业是现代交通的主要组成部分，交通是邮政寄递业服务的主要载体，但是在与交通运输业的融合发展中，远远未能体现邮政寄递业的产业牵引、社会融合和民生保障的支撑地位。高新技术企业对寄递服务需求迫切，是否具备良好的快递服务网络,能否提供高效、便捷、安全的快递服务,直接影响到一些高成长和高科技产品的投资决策。[5]
邮政寄递业社会普遍服务实现的是多流合一的商务、政务和民生普遍服务，是物流、信息流、商流、资金流、政策流的交互，需要与各个专业部委、政府机构，特别是土地、交通、财政部门合作发展。在发达国家,基础设施的建设已经不再成为一个问题。但发展中国家还没有建设足够的基础设施提供服务,尤其是在农村地区,因此，网络建设仍然是发展中国家普遍服务政策的一个重要方面。[6]中央和地方政府对邮政寄递企业提供邮政寄递业社会普遍服务在设施规划、用地用房、车辆通行等方面的政策支持力度不断加强，但是邮政寄递企业用地难、车辆通行管理不善等问题极大地限制了邮政寄递业务的进一步发展。邮政寄递业社会普遍服务网络的资源没有对外开放形成共享大平台，产业融合协同、社会设施共享的力度不足。
（四）监督管理体系权责不对等，机制运行不畅
从管理来看，国家邮政局作为行业主管部门，不仅要监管服务质量，还要负责行业整体发展。就普遍服务的管理来看，由于企业的人事管理权在中组部，运营补贴权在财政部，建设资金补贴权在发改委，国家邮政局实际话语权较小，缺乏实质性的行政资源、行政手段。另一方面，国家对邮政寄递业社会普遍服务每年60亿左右的财政补贴使用有效性不足，由于补贴发放的预算未与邮政寄递业应向社会提供的服务水平挂钩，决算没有与绩效考核关联，补贴在企业内部的使用也不清晰，这在一定程度上挫伤了基层邮政寄递服务人员的积极性。
二、建构新时代邮政寄递业社会普遍服务的战略思路
根据万国邮联对邮政寄递业社会普遍服务动态变化的观察，社会普遍服务将成为全球邮政寄递部门运行的指导思想。基于国家的国情和人民的需求，将服务覆盖至所有地区的邮政寄递网点，设定可负担的价格，确保普遍服务的全球利润来自持久、高质量、基础性的邮政寄递业务。新时代邮政寄递业社会普遍服务包含邮政人文普遍服务、邮政产业普遍服务、邮政信息知识普遍服务三大服务体系。邮政人文普遍服务体系重在提升社会能力，主要解决民生问题，保持社会发展的公平、公正与均衡稳定，保障国家发展的动力及持续竞争力，防止群体间、区域间和人的内在心理出现失衡与断裂。邮政产业社会普遍服务体系重在提升产业结构竞争力，主要解决产业文明共享、创业生态培育、产业创新和企业价值导向等问题。邮政信息知识社会普遍服务体系重在降低社会运行成本，主要保障社会发展所需信息和知识的不断积累，为迎接知识经济的到来、快速实现工业经济向知识经济的转化，为更加注重经济增长的质量和效率，以及依附于知识和信息的技术创新做准备。
1.推进邮政寄递业社会普遍服务与国际接轨并下好先手棋。国家公共服务作为人类最基本的生存和发展权利，既是维系社会公平和公正的基石，又是实现人的全面发展的基本社会条件。尽可能将所有邮政寄递业社会普遍服务纳入国家公共服务体系，使更多的人从邮政寄递业社会普遍服务中受益。因此，要实现从单纯的更快到更可靠、更精准、更可信，加快调整邮政寄递业社会普遍服务范围和服务标准；交付方式从单一上门投递到更加多样和灵活；投递时间、地点从确定到更有弹性、可调节；寄递内容从一般商品到更多、更丰富的物品；服务方式由“人+机器”到人工智能和无人化。
2.增强社会融合匹配度,强化绩效考核。邮政寄递业服务领域从“信报函汇”主导向公众生产、工作、生活全方位渗透，与经济、军事、文化、政治等方面发展全面匹配，全面开展绩效考核。绩效考核是现代政府治理的重要抓手，健康的绩效考核评价体系是绩效考核能否发挥正向激励作用、推动政府顺势而为的关键。要将普遍服务开展的内容，达到的目标、水平、质量与预算绩效考核挂钩，提高经费使用效能。以健全发展成果考核评价体系为抓手，全面革新政府运行理念、机制和手段，提高政府的宏观调控能力和效果，更好地发挥宏观调控“靶向制剂”的作用，充分释放政府作为枢纽在塑造社会秩序、推动社会正向演进中的潜在能量，以政府现代化带动和推动中国经济社会全面现代化。
3.走叠加式发展之路。未来的经济是信用的，基础设施是智慧的，产业布局以智慧为基石，以云化为组织，以泛在为特征。信息可追溯、叠加式发展的下一代基础设施，向高度发达的具备思维、感知、学习、推理判断和自行解决问题等能力的智能系统网络转变，是中国邮政寄递业实现“弯道超车”引领世界的必由之路。要以确保人人享有迅速、准确、安全、方便的寄递业社会普遍服务为根本出发点和落脚点，按照便民利商原则，搭建邮政寄递业多元开放平台（MOP），开发和增加新业务，创造增值性服务，提高资源利用效率。同时，放眼全球，建构全球合作经营网络，推进中国邮政寄递企业通达全球。
4.提升即时转化能力。邮政寄递业社会普遍服务体系是一个丰富而巨大的服务网络，这个网络的内在设备设施要具备即时转化的能力。一方面，服务军民融合，成为国家战备能力的储存舱。2017年施行的《中华人民共和国国防交通法》规定：“国家以大中型运输企业为主要依托，组织建设战略投送支援力量，增强战略投送能力，为快速组织远距离、大规模国防运输提供有效支持。”这对快递物流行业做好军民融合提出了明确要求，赋予了行业新的使命和任务。例如，让邮政寄递车的功能设计与零部件使用都与军用车辆匹配对接，以备在特殊时期立即转为军用。无人机是世界各国物流业寄希望大幅提升速度的一大“利器”，而未来的空战，也将是具有隐身特性的无人驾驶飞行器与防空武器之间的作战。中国邮政寄递业要以全电动邮车与无人机对接的创新投递系统为特色优势，加强军民融合的效果，让邮政寄递企业成为第二战备力的最佳选择。无人机在寄递服务中同时完成不同工作场景和应用模式的训练，成为随时可调动参与战斗和应急物资精准投送不可或缺的力量。另一方面，加快布局区块链及相关基础配套设施，完成邮政寄递业自身数字化转型，即时转化应用。运用电子化手段和移动软件平台、区块链技术加速邮件集成，并以此作为营销和沟通渠道提升邮件价值。给客户提供前所未有的可见性和极具竞争力的运送解决方案。应用区块链技术打通转账业务，作为邮政寄递业直面客户的金融工具，可以用来支付邮资、进行转账，甚至还可以作为不同国家邮政寄递机构的结算工具，进一步简化当前的终端费系统。中国应在布局下一代基础设施的同时，加快布局以区块链技术为核心的邮政寄递业社会普遍服务，即时向相关业务类型转化切换。
三、邮政寄递业社会普遍服务的发展对策
新时代的邮政寄递业，要从国家的战略角度去定位功能，给邮政寄递业社会普遍服务一个核心载体；要从顶层制度设计着手，推动以服务产品为主界定邮政寄递业社会普遍服务，向以服务需求为主界定邮政寄递业社会普遍服务方向转变，拓展普遍服务内涵，丰富普遍服务网络功能，强化普遍服务的牵引和保障作用。要建立大邮政观，让邮政寄递新业态在全国周知；要制定普遍服务标准，同时把这个标准变成国标标准，成为中国参与国际治理的主抓手。
（一）建立邮政寄递业社会普遍服务需求变化的调查机制
建立由政府主管部门和行业监管部门发挥主导作用，采用定性与定量相结合的方式，定期跟踪了解用户需求变化并进行国际发展方向预判的邮政寄递业社会普遍服务需求变化的调查机制。定性方法主要为一对一座谈，定量方法主要为“支付意愿调查”。这种方法也是目前欧美国家普遍采用的，如法国邮政监管部门通过“支付意愿调查”，了解到用户对普遍服务的新需求，因而在2011年的政府采购谈判中，要求法国邮政增加D+2信函投递服务、绿色信函、跟踪信函等新业务种类。美国邮政通过“支付意愿调查”，了解到用户对周六信函投递需求不大，但对包裹投递需求增长，因而支持美国邮政取消周六信函投递，增加价格低廉的周日包裹投递。新的欧盟海关法典（UCC）（以下简称新法典）对邮政寄递业社会普遍服务处理和报关流程的电子化程度提出了新的要求：物品类邮件（包括小包）必须采用电子报关方式，以保障贸易便利、提高通关效率、加强风险防范。法国、德国、意大利、英国等欧洲国家在此背景下开始了邮件电子报关的测试工作。新法典于2016年5月全面推行，其中涉及邮政的部分将于2021年执行。
（二）构建多元开放平台，打造新技术的引领者
科技兴则民族兴，科技强则国家强。必须坚持走中国特色自主创新道路，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求，加快各领域科技创新，掌握全球科技竞争先机。[7]要将邮政寄递业打造成技术创新和应用平台，以世界领先的高科技确保社会成本更优化，确保高效、安全以及令人满意的群众消费体验。例如，以无人机技术等作为军民融合的技术切入点，发展国家第二战备力。依托区块链技术，建立高级别的供应链和电商、物流管控模式，开展供应链金融等新型跨界业务，充分发挥邮政寄递业服务流的优势，为消费者提供高级别的寄递、仓储、电商、物流解决方案。当前，在应用新技术方面，至关重要的是培育区块链邮政寄递业新生态。在区块链邮政寄递生态中，大数据向长数据转变，更加注重数据的横向延展和纵向延伸，整个生态成为记账系统，但系统中的每个节点都不是中心，也无权控制这个系统，因此对于邮件和包裹跟踪是非常理想的选择。分布式的信息储存和处理方式，可以邀请更多的运营商或中间商加入该系统，而且不会因为一方停止工作而使整个系统陷入瘫痪。区块链技术允许多方使用和共享相同的数据信息，对于邮政寄递业来说，最直接的应用就是跟踪货物从一个国家运输到另一个国家的物流信息，通过信息抓取精准定位货物的位置。
同时，也要做好技术创新的激励工作和技术储备工作。英国政府自2011年至2018年在维护和打造现代化邮政寄递网络方面已投入20亿英镑，邮政寄递有限公司负责管理英国11800个邮局分支机构网络，约97%由特许加盟合作伙伴运营，他们采取独立的商业经营。只有一小部分邮局由邮政有限公司直接管理。邮政网络因其广泛的覆盖性，为物联网技术的应用奠定坚实基础。比利时邮政参与了安特卫普市基于物联网技术的智能城市系统，在其运输车辆上安装探测器，可用于监测手机覆盖信号、交通堵塞情况和空气质量。所收集到的数据，可以用于电信企业监测信号覆盖情况、指导市民出行等。在包括邮政停车位在内的城市停车位上安装探测器，投递员在规划路线和寻找停车位时，可以通过安装在手机上的APP搜索可用停车位，从而提高城市停车位的使用率，提升邮政车辆的运营效率。这些措施能增加邮政网络及车辆的社会价值和商业价值，既服务于城市管理（监督污染、交通堵塞等），又为自身创造了新的收入来源。
（三）开放邮政寄递网络，协同多部门军民融合发展
开放邮政寄递网络，充分发挥邮政寄递网络的基础作用，支持邮政寄递企业和快递企业、物流企业、电子商务企业等创新合作模式；充分利用现有邮政寄递网点优势，提高邮政寄递基础设施利用效率。加快开放邮政寄递行业的竞争性业务，面向社会资本扩大市场准入，引导社会资本进入邮政寄递服务领域，扩大代理服务的业务范围，为消费者提供更灵活的邮政寄递服务、更便捷的便民服务、更丰富的电商服务、更实用的公共服务以及更专业的金融服务。打通上下游，拓展产业链，画大同心圆，构建生态圈。
以服务流（物流、信息流、商流、资金流、政策流）为抓手，主导多部门的融合协同发展。交通部提出统筹推进铁路、公路、水运、航空、邮政、物流等基础设施网络建设，全面建成布局完善、互联互通、绿色智能、耐久可靠的综合交通基础设施网络体系。[8]邮政要通过与发展改革、财政、国土、交通、海关、税务、铁路、民航等相关部门的沟通协调和融合发展，协调运用金融、土地等政策手段，争取在国际邮件互换局等邮政寄递业基础设施的建设和土地使用方面给予政策支持，在资源共建共享方面获得政策空间，在产业联动和服务网络拓展方面获得资金支持。同时大力推进邮政寄递业的军民融合。随着科学技术快速发展，国家战略竞争力、社会生产力、军队战斗力的耦合关联越来越紧，国防经济和社会经济、军用技术和民用技术的融合度越来越深，[9]科技发展趋于军民一体。[10]要衍生新产业、推广新产业，改变传统的邮政寄递业的商事制度、商业模式、商业环境。
（四）开放普遍服务业务，实施政府购买
从世界邮政寄递业社会普遍服务实施状况看，引入竞争机制、开放市场、政企分开、规制完善等已成为邮政寄递业发展的共识与改革方向。开放不涉及国家安全、国防巩固和政权稳定的普遍服务业务，将现有的财政补贴方式转变为政府购买服务方式，在基础设施布局规划、产业扶持和多部门联动等方面推动保障政策落实。注重强化邮政寄递业社会普遍服务保障政策落实效果的监督、评估和考核，进一步营造促进发展的产业政策环境。根据未来邮政寄递业发展的趋势及特点，在城市规划中可将快递物流服务的设施规划纳入邮政寄递业基础设施规划。
（五）加强普遍服务监督管理
通过引入第三方，对经营邮政寄递通信业务企业进行绩效评估，实现标准体系、统计体系、指标体系、绩效考核体系、政绩考核体系和政策体系六大体系的建设。建立和完善邮政寄递业社会普遍服务事中事后监管机制。加大对违法行为及不合格业务的查处力度，切实维护消费者合法权益。强化公众参与的社会监督和评价机制，发挥公众对规范普遍服务市场主体行为的积极作用。明确并连贯普遍服务满意度调查，有效利用大数据、云计算等信息技术，提高对邮政寄递业社会普遍服务的监管和服务能力。推行随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制。
夯实邮政寄递业社会普遍服务体制机制改革基础，营造有利于邮政寄递企业创新发展的政策环境和制度环境，一方面可支撑中国的现代社会能力建设，另一方面将迅速提升中国的国际竞争力。
[ 参 考 文 献 ]
[1]Luigi Guiso and Giuseppe Parigi: Investment and Demand Uncertainty, Quarterly Journal of Economics [J]. 1999(2): 185-226.
[2]习近平在中央全面深化改革领导小组第四次会议上的重要讲话[EB/OL].人民网，http://cpc.people.com.cn/n1/2016/1229/c409028-28986091.html.
[3]胡汉辉，刘怀德.产业开放背景下的普遍服务问题之我见 [J].东南大学学报（哲学社会科学版），2002(5).
[4]Thomas J. Sargent在世界科技创新论坛上与极客公园的对话[EB/OL].极客公园网，http://www.geekpark.net/news/231890.
[5]商务部研究院课题组.中国快递市场发展研究报告[J].经济研究参考，2006(34).
[6]J.-J.拉丰，张昕竹.发展中国家普遍服务义务的经济分析[J].当代财经，2004(1).
[7]习近平在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上的讲话[EB/OL].央广网，http://china.cnr.cn/news/20160531/t20160531_522278354.shtml.
[8]杨传堂，李小鹏.奋力开启建设交通强国的新征程[EB/OL].http://www.zgjtb.com/2018-02/23/content_139840.htm.
[9]习近平在十二届全国人大五次会议解放军代表团全体会议上的重要讲话[EB/OL].人民网，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0313/c64094-29140512.html.
[10]董晓辉.军民融合产业集群协同创新的研究评述和理论框架[J].系统科学学报,2013(11).
--------------------------------------------------------------------------------
[作者简介]陈立，中共中央党校（国家行政学院）校（院）委委员；许正中，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院副院长。
