史耀斌
[摘 要] 修改预算法是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，加强人大预算决算审查监督，深化财税体制改革，推动建立现代财政制度的一项重大举措。预算法修改包括立法宗旨、重要原则、建立规范制度机制等多个方面。目前，预算法的贯彻实施取得积极成效。全面深入贯彻实施预算法，要进一步提升认识，加快健全完善预算法配套法律法规，加强政府预算管理，深化财税改革，加强人大预算决算审查监督。
[关键词] 预算法; 财税体制改革；现代财政制度；预算决算
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
预算法是财政领域的基本法律制度，是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法（以下简称预算法），自2015年1月1日起施行。这是预算法施行20年来的第一次修改，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，加强人大预算决算审查监督，深化财税体制改革，推动建立现代财政制度的一项重大举措。
一、预算法修改的必要性和重要意义
现行预算法是1994年经八届全国人大二次会议通过、从1995年开始施行的。预算法的颁布实施，对于建立分税制财政体制，规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进国民经济和社会事业发展等，发挥了重要的作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制及其与之相适应的财政制度逐步建立，民主法治建设的不断推进，原有的预算法已经越来越不能适应形势发展和法治建设的需要。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度；要加强人大预算决算审查监督。政府预算反映国家的战略、规划、政策，反映政府的职责、活动范围、方向，是财政活动的核心。
按照党的十八届三中全会提出的财税改革要求，在预算法的修订过程中，始终注意立足中国基本国情，坚持问题导向，增强法律针对性、可实施性和有效性。一是贯彻党中央决策部署。全面落实党的十八大、十八届三中全会关于加强人大预算决算审查监督和深化财税体制改革的要求，体现现代国家治理和建立现代财政制度的理念，为全面深化财政预算制度改革提供重要法律依据，发挥立法引领作用。二是回应社会关切。积极回应人大代表和专家学者、社会公众关于增强预算公开透明、细化预算、规范财政转移支付、强化地方政府债务管理、加强社会监督等意见建议。三是总结实践经验。全面总结政府财政预算制度改革和人大加强预算决算审查监督的有效做法和成功经验，使预算法修改具有坚实的实践基础。四是适应改革的要求。按照实施全面规范、公开透明预算制度的要求，明确规定了建立全口径预算体系、规范财政转移支付制度、规范地方政府债务管理、建立跨年度预算平衡机制、编制政府综合财务报告和增强人大预算决算审查监督权威性、有效性等一系列具有制度创新意义的制度机制。
二、预算法修改的主要内容
预算法修改的内容很多，许多都是重要修改，概括讲主要有十个方面：
（一）对立法宗旨作出修改
按照党的十八届三中全会关于建立现代财政制度的要求，将“规范政府收支行为、强化预算约束”“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，明确写入立法宗旨。使预算法从过去主要突出行政管理功能，转变为更加突出规范和控制政府预算行为的功能；从过去“帮助政府管理钱袋子”转变为“规范政府钱袋子”的作用，这是一个重要变化，具有十分重要的意义。
（二）确立若干重要原则
预算法进一步确立了完整性、法定性、公开性等重要原则。如在完整性方面，规定政府全部收入和支出都应当纳入预算。在法定性方面，规定本级经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整；支出必须以经批准的预算为依据。在公开性方面，规定经本级人民代表大会或本级人大常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况报告及报表，应当在规定时间内向社会公开。预算法还规定了统筹兼顾、量力而行、讲求绩效原则，赋予“收支平衡”原则以新的内涵。这些重要原则成为贯穿整部预算法的灵魂。
（三）建立严格规范的地方政府债务管理制度
按照“疏堵结合、借用还统一”的思路，“开正门、堵偏门、筑围墙”，构建严格规范的地方政府债务管理制度，预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从六个方面作出规范性、限制性规定：一是规范主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务。二是规范用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是控制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。四是规范方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措。五是规范担保，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。六是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。
（四）建立规范的财政转移支付制度
为进一步规范和完善转移支付制度，预算法规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体；建立健全专项转移支付定期评估和退出机制；市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付；除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金；上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。
（五）全面细化预算编报
党的十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。预算法明确规定政府全部收入和支出都应当纳入预算，通过完整的预算决算全面反映政府及其部门的活动，并规定人大及其常委会对政府全口径预算决算进行审查和监督。预算法还进一步明确规定，目前我国政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，确立了全口径政府预算体系，并对四本预算的内涵、编制原则和相互关系作出了规定。
预算法对报送人大审查批准的预算、决算草案的细化程度作了明确规定：各级预算支出应当按照功能分类和经济分类编制；本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款；决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出；一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制，专项转移支付应当分地区、分项目编制。
（六）增强人大审批预算的权威性、严肃性
预算法规定，经人大批准的预算具有法律效力，要严格按批准的预算执行。按照“先有预算、后有支出”原则要求，规定列入预算的才能支出，没有列入预算的不能支出；规定在本级人代会批准预算前，政府可以安排上一年度结转的支出、法律规定必须履行支付义务的支出，必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出等，有关支出情况应当在提交本级人民代表大会的预算报告中作出说明；规定预算执行中，政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施。
预算法对人民代表大会举行会议前的预算初步审查制度作出了系统规定。明确了初步审查的范围、各级人大初步审查的机构、初步审查的时间、初步审查意见及其反馈的制度。预算法还对人大审查预算决算、草案的重点内容作出了明确规定。
（七）建立跨年度预算平衡机制
预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。同时，预算法规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府在一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。
（八）规范预算调整行为
预算法明确规定，经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。同时，预算法重新规定了需要报本级人大常委会审查批准的预算调整具体情形：需要增加或者减少预算总支出的；需要调入预算稳定调节基金的；需要调减预算安排的重点支出数额的；需要增加举借债务数额的。对不属于预算调整的地方各级政府因上级增加不需要本级提供配套资金的专项转移支付，而引起的预算支出变化的特殊情形，预算法也规定应当向本级人大常委会报告。
（九）推进预算公开透明
预算法规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。同时，预算法还规定，政府预算要按照规定程序征求各方面意见后，进行编制；预算初步审查中要听取本级人大代表意见；县、乡两级人民代表大会召开会议审查预算草案前，要组织本级人大代表听取选民和社会各界意见。公民、法人或其他组织发现有违反预算法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。
（十）健全违反预算法的问责机制
为了增强预算法的执行力和可诉性，预算法将法律责任从原来的3条3款增加到5条25款，区分不同情形，明确和细化了法律责任的规定。政府及有关部门、单位违反预算法规定，除了责令改正和依法追究刑事责任之外，预算法对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员还规定了一些具体的法律责任。如规定各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。
总的来看，修改后的预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，体现了党中央确定的财税体制改革和加强人大预算审查监督的要求，体现了财政改革发展和人大预算审查监督的成功经验，规定了进一步深化财税改革的方向。预算法的修改，是国家法律制度建设的一项重要成果，是我国财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步，标志着加强人大对政府全口径预算决算审查和监督、推动人民代表大会制度与时俱进迈出了重要的一步。
三、预算法的贯彻实施取得积极成效
（一）对预算法的重视程度有明显提高
总的看，中央和地方、人大和政府等各方面都高度重视预算法的贯彻实施工作。全国人大及其常委会、财经委、常委会预算工委和国务院及其财政等部门积极学习宣传预算法，带头遵守、实施预算法。各地党委、人大和政府将贯彻实施预算法，作为贯彻落实党中央加强人大预算决算审查监督改革要求和建设法治政府的关键环节。人大及其常委会依法审批预算和监督预算执行，政府及其财政等部门依法编制预算、执行预算，主动接受人大监督的良好氛围不断增强，预算法治意识不断提高。
国务院颁布了深化预算管理制度改革、加强地方政府性债务管理、改革和完善中央对地方转移支付制度等一系列规范性文件。财政部相继制定了完善政府预算体系、地方一般债券和专项债券预算管理等系列制度办法。地方党委、人大、政府也相继建立健全了预算管理制度。预算法配套制度的不断完善，为预算法的深入有效实施奠定了制度基础。
（二）依法细化和规范预算编报
按照预算法的规定，国务院和地方各级政府依法向本级人大提交的政府预算、决算草案不断细化完善。中央一般公共预算支出按功能分类编列到项、基本支出按经济性质分类编列到款；分项目、分地区编制中央对地方税收返还和转移支付预算草案，并详细说明各项转移支付的设立依据、管理办法、资金未落实到地区的原因等情况。国务院报送全国人大及其常委会的年度预算、决算草案和报告等相关材料，由2014年的1400多页增加到2018年的3400多页。地方各级政府向本级人大及其常委会提交的预算、决算草案的完整性和细化程度也明显提高。
（三）依法规范预算执行
国务院及其财政等部门坚持先有预算、后有支出，未列入预算不得支出的原则，加强预算刚性约束。依法做好预算批复和下达。建立健全预算支出责任制度，完善预算执行动态监控机制，提高预算执行效率和均衡性。地方各级政府强化支出执行管理，加强对本级部门和下级政府预算执行进度考核，实施执行进度通报制，增强了预算约束力。全国一般公共预算支出进度逐步加快，从2014年8月底的58%提高到2018年8月底的67%，提高了9个百分点。
（四）人大依法加强预算、决算审查监督
全国人大及其常委会健全完善程序、推进机制创新，加强预算、决算审查监督职能，深入贯彻实施预算法。一是延长全国人民代表大会及财经委员会审议预算时间；二是充分听取人大代表和社会各界意见建议；三是财经委员会依法提出预算、决算初步审查意见；四是每年的预算、决算审查结果报告都提出一些带有约束性的意见建议；五是为人大代表编写《政府预算解读》参阅资料。
2018年3月，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。这是党中央加强人大预算决算审查监督职能的重要决策部署，是在新的历史条件下推动人民代表大会制度与时俱进、健全人大监督制度的一项重要举措，也是对预算法、监督法关于人大预算决算审查监督规定的细化深化。
《指导意见》明确提出，人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管。主要内容包括五个方面：一是支出预算的总量与结构，二是重点支出与重大投资项目，三是部门预算，四是财政转移支付，五是政府债务。每个方面都进一步规定了审查监督的重点和要点。这就将预算法第四十八条、第七十九条关于预算审查重点内容的规定具体化了。《指导意见》还从程序和方法的角度，提出了八项主要措施。一是认真学习贯彻中央重要会议精神，坚持党对人大预算审查监督工作的领导。二是在每年的政府预算草案编制前，认真听取本级人大代表、社会各界的意见建议。三是深入开展专题调研。四是探索就重大事项或特定问题组织调查。五是探索开展预算专题审议。六是推动落实人大及其常委会有关预算决算决议。七是及时听取重大财税政策报告。八是加快推进预算联网监督工作。
（五）依法推进预算改革
国务院及其财政等部门不断加大预算统筹力度，改进预算编制方法，优化财政支出结构，重点保障民生领域支出。规范财政转移支付制度，一般性转移支付所占比重提高到2017年的63%，专项转移支付项目由250多项压减到76项。积极推进盘活财政存量资金，调整用于经济社会发展亟须支持的领域。加强政府投资管理，调整优化投资结构，国家重大建设项目库上线运行。
积极推进预算绩效管理改革。预算绩效管理的层级和范围不断扩大，重点民生支出绩效评价工作进一步强化，绩效评价结果与预算安排相结合的机制不断完善，“花钱要问效、无效要问责”的理念逐步确立。2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确提出用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。
（六）依法推进预算公开
各级人大积极推动，各级政府主动作为，预算公开取得重要进展。从2015年开始，财政部在全国人大及其常委会审批预算、决算后20日内，向社会公开中央预算、决算，接受社会查询和监督。2018年，除涉密部门外的中央96个部门单位预算，在财政部批复预算后15日内都向社会公开。各地方普遍建立了省级政府预算、部门预算统一公开平台，公开力度逐年加大，除涉密部门外，政府预算、部门预算公开实现全覆盖。
总的来看，修改后的预算法实施四年来，全国人大及其常委会、国务院及其财税等部门对贯彻实施预算法高度重视，态度认真，工作积极，预算法的贯彻实施取得积极成效。
在肯定预算法实施取得积极成效的同时，还要看到法律实施中存在的薄弱环节，需要进一步加强实施工作。主要是：预算法治意识需要进一步增强；预算法配套法规制度还不够完善；预算管理制度还需要进一步完善；预算审查监督工作需要进一步加强。
四、进一步全面深入贯彻实施预算法
要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习领会、深入贯彻落实党的十九大精神，进一步全面深入贯彻实施预算法，加强人大预算决算审查监督，推动政府规范预算管理、深化预算改革，更好地发挥财政的国家治理基础和重要支柱作用，更好地发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度作用。
（一）进一步提升对贯彻实施预算法重要意义的认识
党的十九大明确提出，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。”预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级党政领导干部要进一步增强责任感和使命感，带头学习预算法、积极宣传预算法、严格实施预算法，切实硬化预算约束，把依法治国、依法理财理念贯彻到制定政策举措、谋划事业发展、部署工作的各方面、各环节。
（二）加快健全完善预算法配套法律法规
尽早颁布实施“预算法实施条例”。按照党中央关于清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的要求，修改相关法律。进一步加快健全和完善预算法授权应当制定的具体办法或规定。省级地方人大应当加快制定或者修订预算审查监督等地方性法规。
（三）进一步加强政府预算管理
一是进一步提高预算编制的完整性和科学性。充实完善编制内容，提高预算编制透明度，切实增强预算的可读性、可审性。预算编制过程中要通过多种途径方式，听取人大代表和社会各界的意见建议。二是增强预算执行的刚性。严格按照经本级人民代表大会批准的预算执行，非经法定程序，不得调整。三是全面实施绩效管理，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程，提高资金使用绩效和政策实施效果。四是加快推进依法治税。各级政府要严格按照法律要求，依法组织收入，提高收入质量，保证收入真实性。五是全面推进预算决算公开。要依法细化公开内容、规范公开方式，使社会公众查得到、看得清、读得懂，接受社会监督。六是加强地方政府债务管理。加快建立统一规范的政府性债务统计标准。合理确定年度举债规模，加强赤字规模管控。严格查处违法违规举债，依法问责、公开曝光。
（四）进一步深化财税改革
一是加快推进政府间财政关系改革，科学界定中央与地方财政事权和支出责任，形成中央与地方合理的财力格局，加快推进基本公共服务均等化。二是完善转移支付制度。通过一般性转移支付，增强困难地区的公共保障能力，缓解基层财政困难，提升转移支付促进基本公共服务均等化的效果。通过专项转移支付对中央重大决策部署予以财力保障。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。三是逐步建立稳定、可持续的地方税体系。完善地方税税种。根据税种特点，通过立法授权，适当扩大省一级地方税收管理权限。深化清理收费改革，规范收费管理。
（五）进一步加强人大预算决算审查监督
一是要依法加强对预算的全口径审查、全过程监管。推动预算编制完整和细化，推进预算执行规范化，推进增强预算严肃性和权威性。二是紧紧围绕党和国家大局，围绕党中央重大方针政策和决策部署，围绕人大代表和人民群众关心的热点难点问题，抓住重点和突出问题，加大审查监督力度。当前特别要加强对地方政府债务的审查监督。三是积极贯彻落实党中央重要改革举措，推进贯彻实施预算法。经党中央审议通过，改进审计查出突出问题整改情况报告机制、建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制、建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度、人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见等重要改革措施，已相继出台实施。从全国人大到地方人大都要认真贯彻落实这些重要改革举措。四是在积极推进预算联网监督工作中贯彻实施预算法。要按照全国人大常委会部署要求和《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》，扎实推进预算联网监督工作，推动预算法的深入贯彻实施。五是完善预算审查监督工作机制。建立健全预算审查联系代表机制，积极发挥人大代表的作用。加强人大预算审查监督机构和人才队伍建设，提高人员专业素质和业务能力。加强预算审查监督工作信息交流机制建设，及时总结交流工作经验做法。
中国特色社会主义进入了新时代。新时代依法治国、依法理财的责任更大了、任务更重了、要求更高了。要认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深入贯彻落实党中央加强人大预算审查监督职能的重要改革举措，全面深入实施预算法，着力推进财政改革，加快建立现代财政制度，为更好地发挥财政的国家治理基础和支柱作用、推进国家治理体系和治理能力现代化做出积极贡献。
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[作者简介]史耀斌，全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任。
