方振邦 唐健
[摘 要] 高级公务员的能力素质与政府绩效休戚相关。本文对美国、英国、澳大利亚和韩国高级公务员胜任素质模型进行了系统梳理，归纳总结了发达国家制度完备、内容系统、可操作性强、重视实践应用等高级公务员胜任素质模型的主要特点，并从优化管理体制、体现中国特色、改进现有体系和强调有效落实等方面提出了改进我国公务员胜任素质模型的对策建议。
[关键词] 高级公务员；胜任素质模型；国际经验
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
公务员胜任素质模型的确立是公务员选拔和晋升的重要参考依据，加强公务员胜任素质模型建设既是促进公务员管理工作科学性和规范性的必然要求，也是提高公务员队伍基本素质和改进公务员队伍服务效能的切实举措。高级公务员作为公务员队伍中的核心群体，其能力素质直接关系到政府政策的制定和实施，与政府绩效休戚相关。当前，中国特色社会主义进入了新时代。习近平总书记提出了“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部五大标准，并指出理想信念坚定是判断是否是好干部的第一标准，确定了我国干部管理工作的核心理念。以美国、英国等为代表的发达国家自20世纪七八十年代就开始逐步探索建立高级公务员制度，在高级公务员胜任素质模型探索方面积累了丰富的经验，极大地提升了公务员能力素质，改进了政府的管理水平，为我国干部管理工作提供了有益的借鉴和参考。基于此，本文对美国、英国、澳大利亚和韩国的高级公务员胜任素质模型进行了系统梳理，并结合我国公务员胜任素质建设实际提出了具有针对性的意见和建议。
一、发达国家高级公务员胜任素质模型的概况
为了提高高级公务员的胜任能力，改进政府的组织效能，以美国和英国为代表的发达国家较早地开展了高级公务员胜任能力或者胜任资格的探索，澳大利亚、韩国等国家也紧随其后。
美国高级公务员的核心资格（Executive Core Qualifications, ECQs）于1997年首度提出，联邦人事管理总署（The Office of Personnel Management，OPM）于2012年发布了最新的《高级公务员核心资格指南》（Guide To Senior Executive Service Qualifications），该指南吸纳了美国联邦知识管理局及其他机构中最优秀的组织心理学家、人力资源专家和高级主管的意见。根据指南规定，美国高级公务员的核心资格包括领导变革（Leading Change）、领导人员（Leading People）、结果驱动（Results Driven）、运营管理（Business Acumen）、建立联盟（Building Coalitions）五个维度22项，同时联邦政府还十分重视高级公务员的人际关系能力、沟通能力和公共服务动机等6项基础性胜任素质（Fundamental Competencies）。[1]
2012年7月，英国内政部发布了公务员胜任力框架（Civil Service Competency Framework），并于2015年6月进行了更新，用于公务员的招募、绩效管理和个人发展等决策。该胜任力模型适用于高级公务员和一般公务员，把诚实、正直、公正、客观等公务员价值观置于公务员胜任力框架的核心，包含确定方向（Setting Direction）、管理人员（Engaging People）和取得成果（Delivering Results）3个维度共计10项胜任力。[2]在实践中，公务员是否具备某种胜任力一般通过其行为表现来判断，当其表现出有效行为（Effective Behaviors）时就可以判断其具备该项胜任力，而表现出无效的行为（Ineffective Behaviors）时则可以认定为不具备该项胜任力。
1984年，澳大利亚出台了《公务员改革法案》（Public Service Reform Act 1984）,正式建立了高级公务员制度。2001年澳大利亚发布了《高级公务员领导力框架》（Senior Executive Leadership Capability (SELC) Framework），为高级公务员的考核、晋升、领导力开发等活动进行统一指导。该框架包括五个维度：塑造战略性思维（Shapes strategic thinking）、完成任务（Achieves results）、建立积极的工作关系（Cultivates productive working relationships）、个人努力和自我完善（Exemplifies personal drive and integrity）以及高效沟通（Communicates with influence），每一个维度之下还有更为细化的要求。[3]
韩国于2006年7月1日起开始实施高级公务员团制度，将高级公务员作为一个特殊群体予以管理。高级公务员内部不分级别，而是根据能力或职位特征就任具体岗位。为了提高高级公务员的绩效水平，韩国也制定了针对高级公务员能力要素框架，主要包括三个维度六项能力，分别是思考能力（问题意识、战略思考）、业务能力（绩效导向、变革管理）和关系能力（顾客满意、协调整和）。
二、发达国家高级公务员胜任素质模型的国际经验
（一）建立规范系统的制度保障
在发布针对高级公务员行政核心资格的基础上，美国联邦人事管理局于2008年针对高级公务员的选拔试行了两种新的举措，即成果记录法（Accomplishment Record Method）和基于简历的选拔方法（Resume-based Method），而这两种方法都是在行政核心资格的基础上展开的。高级公务员的候选者需要在成绩记录或者简历中明确说明他们具备行政核心资格的某项素质能力。英国内阁办公室每年都要发布《高级公务员绩效管理指导手册》（Performance Management Arrangements for the Senior Civil Service），其中对于公务员胜任力框架的运用进行了说明。2015年2月英国正式发布了公务员领导力声明（Civil Service Leadership Statement），描述了公务员可以期望他们的各级领导者需要表现出的行为，对于高级公务员有效传达政府决策、实现公共价值和服务公众提出了挑战。2001年，澳大利亚的《高级公务员领导力框架》被确认为最合适的高级公务员选拔和开发工具。2004年，澳大利亚公共服务委员通过开发综合领导力体系（Integrated Leadership System ，ILS)）对原有的高级公务员领导力框架进行了扩展，这套新的领导力体系为支持澳大利亚公共服务的能力发展提供了统一的语言，旨在为确保高级公务员具备应对未来挑战的能力和行为提供有效保障。此外，为了满足高级公务员的发展需要，澳大利亚还成立了专门的领导和学习中心（Center for Leadership and Learning），通过提供各式的培训项目强化高级公务员的领导能力，帮助他们建立自信和改进绩效。
（二）构建结果导向的内容体系
公务员绩效是个体行为和结果的统一体，会受到态度、能力、环境等诸多因素的影响。建立高级公务员胜任素质模型，其目的在于提高高级公务员的能力素质和完善政府绩效水平。美国、英国和澳大利亚的高级公务员胜任素质模型中都包含有结果驱动这一维度，显示出强烈的结果导向。其中，美国高级公务员胜任素质模型要求雇员具备通过科学知识、问题分析和风险应对等能力以产出高质量的绩效结果。同时还规定在确定高级公务员绩效考核等级时，结果驱动这一关键要素的权重不得低于20%，其他要素的权重均不得高于结果驱动要素的权重。[4]除坚持结果导向外，根据表2 所呈现的素质模型内容，还可以发现西方发达国家高级公务员的胜任素质模型比较重视他们的领导能力、沟通能力和服务意识。如要求高级公务员具备战略性思维，能够总揽全局，深刻洞察组织目标与公众需求，通过制定长期战略创造公共价值；高级公务员应具备较好的沟通协调能力，通过建立联盟、互助协商和真诚沟通，对内明确组织发展目标和达成共识，对外了解利益相关者的目标需求，促进资源的合理利用。对于公务员来说，越来越重要的是利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足其共同利益，而不是试图控制或掌握社会新的发展方向。[5]国外的高级公务员胜任素质模型还明确了高级公务员应该坚持公众至上、服务公众的价值取向。如美国高级公务员胜任素质模型中指出高级公务员应具有客户服务能力，能预测并满足内外部客户的需求，提供高质量的产品和服务。同时在基础性胜任力中还要求高级公务员具有公共服务动机，乐于服务公众，行为符合公众的要求，将组织活动及实践与公共利益结合起来。英国公务员胜任力框架中指出高级公务员应有效回应多元化的顾客需求，运用合适的手段和高效的方式不断优化公共服务。
（三）确保素质模型的可操作化
胜任素质模型一般包括三个基本要素：胜任素质名称、胜任素质定义和行为指标等级。只有建立完善的胜任素质模型体系，才能确保这套体系有效实施。西方发达国家的胜任素质模型体系都比较系统全面，如美国的高级公务员核心资格指南中就用实例演示了如何运用成就记录法和基于简历的方法来评判高级公务员的胜任核心资格，并对每项胜任资格所占有的权重进行了原则性的规定。英国公务员自上而下可分为内阁大臣（Cabinet Secretary）、常务大臣（Permanent Secretary）、局长（Director General）、主任（Director）、副主任（Deputy Director）、六级公务员(Grade 6)、七级公务员(Grade 7)、资深行政主任（Senior Executive Officer，SEO）、高级行政主任（Higher Executive Officer，HEO）、行政主管（Executive Officer，EO）、政务主办（Administrative Officer, AO）和行政助理（Administrative Assistant，AA）等12个等级。在确立了公务员的胜任力框架之后，将除去内阁大臣和常务大臣之外的十个层级合并为六个层次，并分别详细阐述了公务员在各个层次上有效行为和无效行为的具体表现。澳大利亚设立了专门的公务员委员会，将高级公务员划分为三个级别，并分别列出了高级公务员在不同胜任素质上面的具体表现。
（四）重视素质模型的管理应用
基于胜任素质模型的政府管理关注公务员的关键特征，强调通过提升公务员的胜任素质改进公务员个人绩效，进而提升政府组织绩效。美国通过对高级公务员在领导变革、领导人员、运营管理、建立联盟等胜任素质要素的考核确定高级公务员的绩效总体表现情况，并为薪酬调整、奖酬确定以及采取相应的培训开发活动提供依据。对于绩效表现优异的高级公务员，可以获得总统奖或者绩效奖。对于绩效表现欠佳的高级公务员，一方面会对高级公务员绩效不佳的原因进行诊断，从而确定培训的具体内容；另一方面，也会结合高级公务员在一定周期内的绩效评级状况对其职位进行重新安排、调动或解聘等。英国在制定高级公务员的晋升决策时，不仅关注高级公务员的工作表现，还将高级公务员的胜任能力作为考核范畴，以此提高高级公务员队伍的综合能力水平。为了提高高级公务员管理的有效性，《高级公务员绩效管理指导手册》指出可以利用“绩效与领导力潜力九宫格”（9-box Performance and Potential Grid）来实施，通过对高级公务员的绩效和领导潜力进行分别评价，确立高级公务员在九宫格中的具体位置，并采取差异化的管理策略，以实现组织绩效的持续提升和高级公务员个人潜力的有效开发。澳大利亚为了指导高级公务员的考核、晋升、领导力开发、培训等人力资源活动，专门开发了《高级公务员领导力框架》，从而为政府的选人用人、长短期规划和更广泛的组织发展方案提供依据。
三、借鉴发达国家高级公务员胜任素质模型改进我国公务员胜任素质模型
为了开发公务员人才资源，打造一支高素质和专业化的公务员队伍，原国家人事部早在2003年就下发了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，指出我国公务员通用能力包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力以及心理调适能力等九大能力标准，并对每一条能力标准的内涵都进行了详细的说明。从我国公务员通用能力标准框架可以看出其具有以下特点：一是政治导向明显。要求公务员应坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，善于从政治上观察、思考和处理问题。二是强调公共服务。时刻牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，诚实为民，守信立政。三是注重问题解决。坚持实践第一，实事求是，正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系，善于分析新情况，提出新思路解决新问题。四是关注学习与成长。要求公务员应具有学习能力，树立终身学习观念，坚持知行结合，理论联系实际，学以致用。虽然我国公务员通用能力标准框架提出已十余年，但是从框架体系的确立到实践的运用都还存在一些问题。从内容上看，该框架的九大能力都是基于完成组织目标所应具备的能力出发，缺乏明确的结果导向。从应用来看，该框架只是指出了公务员应具备的各项素质和行为描述，总体上比较笼统，而且对于具体如何实施没有进行说明，胜任力模型的可操作性存疑。系统梳理美、英等发达国家高级公务员胜任素质模型建设的实践经验，对于改进我国公务员的胜任素质模型建设也具有一定的借鉴意义与参考价值。
（一）优化管理体制，加强公务员胜任素质模型的制度建设
建立健全的公务员管理体制，完善公务员胜任素质模型的配套制度建设，是发挥公务员胜任素质模型的人员管理和开发功能的重要保障。美国、英国和澳大利亚等国家都比较重视高级公务员素质模型的配套制度建设，通过发布指导手册、增加附加说明的方式建立了完善的制度体系，推动了高级公务员胜任素质模型在管理实践中的有效落实。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。公务员作为国家治理的责任主体，提高公务员管理的制度化、科学化水平也是实现全面深化改革总目标的重要一环。我国虽然于2003年就发布了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，但是该能力框架的体系并不完善，而且后期又没有建立相应的配套机制，未曾实现公务员通用能力标准框架与公务员选拔、培训、绩效考核等日常管理的有效对接。因此，我国应学习英美国家的发展经验，对现有的公务员通用能力框架进行完善，建立制度化、规范化的公务员胜任素质模型体系，同时还应建立与之相匹配的联动机制，将公务员胜任素质模型体系与公务员选拔、考核、晋升与开发等人员管理活动有机结合起来，从而提高公务员管理制度的科学化和有效性。
（二）体现中国特色，完善公务员胜任素质模型的内容体系
通过对美国、英国、澳大利亚和韩国高级公务员胜任素质模型的对比分析，可以发现西方各国的胜任素质模型都比较全面，在内容上体现出突出结果导向、重视领导能力、强调沟通协作和倡导服务理念等鲜明特点。但是，中西方在政治体制、社会文化、历史传统等方面存在较大差异，不可全盘照抄接收，因此需要结合我国实际探讨符合我国国情的公务员胜任素质模型体系。我国也有学者立足本土实际对领导干部职位的胜任素质模型进行了理论探索，祁光华基于政府回应的视角从基层、中层和高层三个层级对我国公务员的能力模型进行了探索。他认为高层公务员应具有战略管理能力和国际性视野，从而引领社会发展，有效回应公民需求。[6]谷向东和王璞通过对我国大量党政领导干部进行问卷调查和访谈，开发出了符合我国党政干部特点的胜任素质辞典。[7]结合西方发达国家的历史经验以及我国学者的本土探索，针对我国领导干部胜任素质模型的内容体系可以从以下几个方面进行完善：一是体现我国干部管理的特色性。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要突出政治标准，提拔重用牢固树立“四个意识”和“四个自信”、坚决维护党中央权威、全面贯彻执行党的理论和路线方针政策、忠诚干净担当的干部。[8]因此，突出政治标准，让组织路线为政治路线服务是我国公务员管理的鲜明特色。二是提高建立胜任素质模型方法的科学性，采用行为事件访谈法、问卷调查法和访谈法等技术手段，努力构建适合我国国情的领导干部胜任素质模型。三是突出领导干部胜任素质模型的独特性。突出结果导向，以构建领导干部胜任素质模型为抓手提高领导干部的整体绩效水平；强化领导开发，提高领导干部的战略眼光和愿景激励能力；加强沟通协作，提高领导干部建立组织内外部的联盟关系的能力，以促进资源共享，创造协同效应；始终坚持服务大众的基本价值理念，强化领导干部的公共服务动机，从而有效建设服务型政府等。
（三）改进现有体系，提升公务员胜任素质模型的可操作性
我国公务员通用能力框架虽然确定了九项通用能力，但未科学细分不同职务职级所应具有的能力要素，这也影响了公务员管理的其他环节。[9]而且，以往研究所提到的公务员胜任素质的概念界定都很笼统，缺乏明确、清晰的定义。[10]为了充分发挥公务员通用能力标准框架的作用，我国首先应当借鉴发达国家积累的历史经验，对我国的公务员进行分级分类，从而为建立具有针对性的胜任素质模型奠定基础。依据公务员法的有关规定，我国公务员分为综合管理、行政执法和专业技术三类，然而实践证明，这种分类方式显得笼统和粗略，不能满足公共管理精细化、专业化的实际工作需求。[11]因此，需要在坚持公务员法基本意见的指导下，进一步细化和完善公务员分类，在此基础上构建具有针对性的公务员胜任素质模型体系；其次，应对原有的国家公务员通用能力标准框架进行细化与修订，采用科学方法确定那些与高级公务员绩效水平密切相关的胜任素质，并对各项资格的内涵、行为描述和所占权重做出明确的说明，从而为确保胜任素质模型的采纳和实施奠定基础。
（四）强调有效落实，重视公务员胜任素质模型的实际应用
美国、英国、澳大利亚和韩国等国家普遍比较重视将高级公务员胜任素质模型与高级公务员人员管理活动相结合，通过对高级公务员的胜任能力进行诊断，为之后的选用育留等管理决策提供充分依据。我国虽然较早制定了国家公务员通用能力标准框架，但是没有将此能力框架与公务员的管理活动有效结合以来。为了提高我国公务员的管理水平，促进公务员绩效和政府绩效的持续改进，建立健全完善的公务员胜任素质模型体系，并促进该体系与政府管理活动的有效衔接和配套就显得尤为必要。我国需要在制定科学有效、具有操作性的公务员胜任素质模型的基础上，将胜任素质模型与公务员的选拔录用、培训开发、绩效管理、薪酬设置以及职业发展指导等有机结合起来。如在选拔环节，实施以胜任素质为核心的测评模式，既关注求职者的知识、技能等表层特征，也注重对动机、特质、价值观等潜在素质的考察，坚持“德才兼备，以德为先”。在培训环节，识别与公务员工作绩效显著相关的能力素质要求，确立针对性的培训开发计划。在晋升环节，将公务员的工作业绩与拟任岗位的能力要求结合起来，从而做出有效的晋升决策等。通过建立基于胜任素质模型的人力资源管理体系，提高政府组织的管理科学化水平。
参考文献
[1]Guide to SES[EB/OL].https://www.opm.gov/policy-data-oversight/senior-executive-service.
[2] Civil Service competency framework[EB/OL]. https://www.gov.uk/government/publications/civil-service-competencyframework.
[3] Integrated Leadership System (ILS) [EB/OL]. http://www.apsc.gov.au/working-in-the-aps/ils.
[4] 方振邦, 侯纯辉, 陈曦. 美国联邦政府高级公务员绩效考核体系及借鉴[J]. 国家行政学院学报, 2016(2).
[5] [美]登哈特.新公共服务:服务而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社,2004：100.
[6] 祁光华.基于政府回应的公务员能力模型[J].中国行政管理,2008(5).
[7] 谷向东,王璞.党政领导干部胜任素质模型的探索与构建[J].中国人力资源开发, 2015(14).
[8] 陈希. 培养选拔干部必须突出政治标准[N].人民日报，2017-11-16（6）.
[9] 刘洋. 中美公务员能力建设比较研究[J]. 天津行政学院学报, 2017(1).
[10] 方振邦. 国外人才能力标准与评价[M].北京：党建读物出版社, 2014:220.
[11] 萧鸣政, 唐秀锋, 金志峰. 我国公务员职位分类与管理:30年的改革实践与分析[J]. 中国行政管理, 2016(9).
