祁述裕
[摘 要] 国有文化企业是推动我国文化发展的中坚。因此，搞活国有文化单位是创新文化管理体制头等重要任务。改革开放40年来，国有文化单位经历了四次改革，成效显著，但还存在一些误区。基于国有文化企业做大做强引发的一些问题和认识上的误区，需要进一步拓展对国有文化企业价值实现形式的认识。国有文化企业可以考虑引入“社会企业”的定义。国有文化单位作为一种社会企业其首要目标不是追求利润，而是在善用政府资助、吸纳和运用社会资本的前提下，承担起涵养文化产业发展资源、支持文化产业创新、实现文化传承、加强文化教育等多重社会责任。
[关键词] 文化生产；经营机制；国有文化机构；创新
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
文化企业是文化市场的主体，是推动文化繁荣兴盛的决定性力量。激发全民族创新创造活力，关键是激发文化企业的创新创造活力。国有文化企业是推动我国文化发展的中坚。因此，搞活国有文化单位是创新文化管理体制头等重要任务。
一、改革开放40年来，国有文化单位经历了四次改革
2017年年底，国有文化单位改革传出新信息。中央电视台、中央人民广播电台、国际广播电台启动了合并的步伐。在许多城市，市级电视台、广播电台、报刊社合并也在紧锣密鼓地进行。
实际上，新一轮国有文化单位改革的信息在2017年年中发布的《国家“十三五”时期文化改革发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）已经透露。《规划纲要》提出，要“发展骨干文化企业，推动产业关联度高、业务相近的国有文化企业联合重组，推动跨所有制并购重组”“加速培育一批主业突出、核心竞争力强、市场占有率高的综合性文化企业集团，力争若干家进入世界同行业前列”。《 规划纲要》还提出，“以党报党刊所属非时政类报刊、实力雄厚的行业报刊为龙头整合报刊资源，对长期经营困难的新闻出版单位实行关停并转”。
如果把此次视为新一轮国有文化单位体制机制改革的话，改革开放40年来，国有文化单位已经经历了四轮较大改革。
第一轮改革是20世纪80—90年代初，主要特点是放宽对传统媒体的数量限制。“文革”时期，媒体主要承担意识形态功能，数量受到严格限制。改革开放以后，随着文化市场的兴起，承担非意识形态功能的媒体，如都市报、晚报、娱乐性刊物、知识性刊物等出现了爆发式增长。以纸质媒体为例，改革开放初期，全国报刊只有数百种，20世纪90年代初，报纸刊物达到了1.2万多种。
第二轮改革是20世纪90年代—21世纪初。主要是推动传统媒体集团化。媒体数量大幅度增加带来了传统媒体的繁荣，但也出现新的问题，一是媒体数量增加的同时，也增加了管理难度，特别是意识形态管控的难度；二是国有文化单位小、散、差的问题突出，国际竞争力弱。为解决上述问题，20世纪90年代中期，以国有文化单位做大做强为目标，管理层着力推动传统媒体合并，走集团化的路子。广州报业集团和无锡广电集团是最早一批实行媒体集团化改革的单位，也取得了一定的成效。
广州报业集团的成功，使得传统媒体集团化成为国有文化单位改革的不二途径。在一些媒体集团化改革取得成效的鼓舞下，2001年，广电系统成立了号称中国媒体航母的中国广播影视集团。该集团把国字号的中央电视台、中央人民广播电台、国际广播电台、中国电影集团等六家国字号的广电媒体整合在一起，旨在打造国际媒体航母。有关部门对中国广播影视集团成立寄予厚望。成立大会开得轰轰烈烈，国际国内关注度都很高。中国广播影视集团尽管挂了牌，但没有真正运营过，六家单位还是各自独立经营，跟集团成立之前没有任何区别。一段时间以后，曾挂在国家广电总局门前的中国广播影视集团被悄无声息地撤下，集团也被撤销。究其原因，是这六家机构本身就是事业单位，不是企业。按照企业运行规则把这六家事业单位捏合在一起，按照企业化运营是不可能的。实际上，中国广播影视集团成立时需要到工商局注册，工商局就不同意，提出质疑：只有企业才到工商局注册。这六家机构都是事业单位怎么在工商局注册企业？后来经过中央领导协调才勉强注册下来。就是说集团成立本身就不合政策法规。
第三轮改革是2003年—2013年。世纪之交，我国加入世贸组织要求进一步放宽市场准入，允许更多的国外文化企业和文化产品进入中国，国内文化市场竞争加剧。这要求国有文化单位要提高竞争力。而中国广播影视集团成立的失败，给管理层一个启示，就是国有文化单位要提高竞争力，要做大做强，首先要由事业单位改制成企业。改制成企业意味着要参与文化市场竞争，自负盈亏，优胜劣汰。但并不是所有的国有文化单位都要改制成企业，有些国有文化单位承担着意识形态服务的功能，如人民日报、新华社等。有些国有文化单位承担着提供公共文化服务的功能，如博物馆、图书馆等。
于是，管理层从国有文化单位的功能切入，从2003年开始，启动了被称为“两分法”的分类改革。这次改革的基本特点是按照国有文化单位承担的功能，将其划分为两类：一类是承担公益性（主流意识形态宣传和提供公共文化服务）功能，一类是承担经营性（为市场提供文化产品和服务）功能。前者由国家财政提供运营费用，后者要通过参与市场竞争，自负盈亏，优胜劣汰。此次分类改革被划分为公益性单位数量很少，绝大多数被列为经营性文化企业。以出版社为例。2003年启动改革时全国出版社共有581家，从国家层面看，被列为公益性出版社的只有4家，分别是人民出版社、民族出版社、藏文出版社和盲文出版社，其他都要改制为文化企业。按照此次改革的政策，即使是承担公益性功能的国有文化事业单位，也只是将承担公益性职能的部门列为公益性文化事业机构，企业部门也要转制为企业。以人民日报社为例，除了编辑部门因承担服务主流意识形态功能仍然保留公益性事业单位职能外，其他部门，如广告、印刷、下属出版社、杂志社等都要转制为企业，优胜劣汰。按照当时的政策设计，中央电视台也如此。中央电视台除了新闻频道保留事业单位外，其他频道，如电视剧频道、体育频道、经济频道等，都要通过制播分离剥离出去。包括中央、国务院各部委的行业报刊、出版社等，都要由事业单位转制为企业，参与市场竞争，优胜劣汰。全国数千家演艺机构，除了少数可保留为事业单位外，绝大多数都要转制为企业。
这次改革本意很好，力度很大。但在改革过程中遇到的问题越来越多，阻力越来越大，以至于后来随着新一届中央领导集体的换届而中止。阻力来自三个方面：其一，政策设计有重大漏洞。国有文化单位千差万别，仅仅用公益性和经营性来分类过于粗疏。而且在公益性文化单位中过于强调意识形态功能，忽视其他公益性服务的价值，如服务于政府工作（如行业报）、历史文化传承（地方戏曲）等；其二，绝大多数国有文化单位缺乏在市场生存的能力；其三，合并同类项式的文化企业集团效果不佳，无法实现做大做强的目标。
2017年第四轮改革主要特点是融合和合并。一是推动传统媒体和新媒体融合。国有媒体机构集中在传统媒体领域，在20世纪80、90年代占据着绝对的话语权，互联网的兴起颠覆了媒体格局。年青一代将网络媒体作为获取信息的主渠道。正如习近平同志2013年在全国宣传思想工作会议上的讲话指出：“互联网已经成为舆论斗争的主战场。很多人特别是年轻人基本不看主流媒体，大部分信息都从网上获取。”传统媒体逐步从主流走向边缘，影响力急剧下降、舆论引导力减弱。为改变上述局面，2014年8月，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，强调传统媒体与网络媒体相融合，打造有竞争力的新型主流媒体，形成立体多样、融合发展的现代传播体系。二是跨行业融合。与第三轮改革合并同类项式的集团化改革不同，第四轮改革注重跨媒体、跨行业合并重组。如一些城市正在推动的电台、电视台、报纸的合并，此举打破了行业界限，具有积极意义。
此外，值得一提的是，适应国家经济发展的要求，此次国有文化单位改革还提到了鼓励混合经营，一些国有文化单位也有实践。但此项改革目前尚处于探索阶段，没有对全局产生什么影响，此处就不再赘述。
二、打破地域藩篱、行业界限，整合国有文化资源
当前，国有文化单位，特别是传统媒体机构迫切需要深化组织结构、传播体系、管理体制改革。诚然，目前我国传统媒体的困境与互联网的兴起有直接的关系。人类媒体发展的历程表明，一种新型媒体的崛起往往伴随着传统媒体的弱化乃至衰落。我国国有传统媒体的急剧衰落，更多是国有文化管理体制机制的束缚。正如中宣部原部长刘奇葆所说，“国有媒体组织结构、传播体系、管理体制不适应融合发展的要求，束缚了新闻生产力的发展”，也限制了传统媒体与新兴媒体相融合。美、日等发达国家传统媒体同样面临着互联网兴起所带来的冲击，但为什么这些国家传统媒体所受到的冲击远没有中国这么大？笔者认为，主要有两方面原因：
一方面，缺少对内容的知识产权保护。美日发达国家传统媒体企业固然在信息传输的便捷性等方面不如网络媒体公司，但传统媒体企业长期经营所拥有的内容生产优势仍然是网络媒体所无法比拟的。这种内容生产的优势，一方面使得传统媒体仍然在公众中拥有很大市场；另一方面，在传统媒体向网络媒体延伸过程中占有很大优势。这也是美国《纽约日报》仍然很有竞争力的原因所在。我国则不然。我国传统媒体既没有网络媒体的便捷性的优势，也缺乏内容方面知识产权的保护。
另一方面，文化体制的束缚。在市场经济条件下，任何一个行业都会经历一个从自由竞争，到相对垄断经营的过程。报刊、影视业同样如此。但中国的传统媒体市场是高度封闭的市场，也是不充分竞争的市场。这种封闭性和不充分竞争表现在：一是行业垄断。只有广播电视系统才能办电台、电视台，其他政府部门、社会机构禁入。二是行政垄断。中国是按照行政层级办电视，办广播，中央、省（自治区、直辖市）、地级市、县（区）四级体制。以电视为例，每一级都是几十个频道，重复覆盖，电视市场有四十多个主体同时竞争。相互之间无法整合，不能合并。这种状况必然是每一家电视台都活不好，也死不了，也就谈不上真正做大做强。作为鲜明对照的是互联网业。从1994年开始在中国出现到今天，仅仅走过二十余年的发展历程，现在互联网产业集约化程度已经很高了。以网络视频业为例。中国网络视频业经过十余年的发展，现在爱奇艺、腾讯、合一集团（优酷土豆）这3家企业占有全国超过50%的市场份额，网络视频业的产业集中度很高。
2017年启动的国有文化单位改革打破了行业藩篱，使得跨行业合并成为可能，这值得肯定。但还很不够，还要进一步按照市场规律去推动国有文化单位改革。
第一，要允许和鼓励跨地区兼并重组。跨行业、跨地区经营是国外跨国文化企业突出特点。如德国贝塔斯曼是世界最大的出版集团，但实际上出版只占其整个市场收入8%左右，它也经营音像、广播电视、网络等文化产品。贝塔斯曼公司的业务分布在全球各地。
第二，引入社会力量参与国有文化单位改革。如报刊业，大量娱乐休闲类的报刊完全可以通过引入社会资本盘活国有资产。出版社也一样。有关这方面内容，在前面的内容中已经有涉及，此处就不再详述。
第三，更多地尊重市场经济规律推动国有文化单位改革。文化企业能否做强做大，是市场选择，而不是取决于政府的意愿。采取简单的拉郎配的方式试图做强做大国有文化企业，往往事与愿违。迈克尔?波特研究世界许多国家产业政策后，有这样一段评论：“政府在制定产业政策时……常见的错误做法是，为了提高效率，做大做强企业，鼓励甚至强行实行国内的企业合并。凡是政府推行的合并，其结果很少是成功的，很难达到降低成本的效果，相反，却会带来减少竞争的问题。”
三、由公益性文化事业与经营性文化产业二分法，转向营利组织与非营利组织二分法
分类改革是2003年文化体制改革的一个重要特点。这项改革将原本统称为文化事业的国有文化单位划分为公益性文化事业与经营性文化产业两类。公益性文化事业机构承担提供公共文化产品的职责，其运营费用由财政包干，工作人员原则上参照公务员管理；经营性文化产业机构承担向文化市场提供产品，须进行转企改制，参与市场竞争，自负盈亏，优胜劣汰。
将分类管理引入国有文化单位管理，明确了不同国有文化机构的不同职责，改变了过去国家大包大揽的做法，是很大进步。但是，公益性文化事业与经营性文化产业二分法式管理在实践中也暴露出很多问题。
第一，分类标准存在致命缺陷。就媒体来说，公益性文化事业与经营性文化产业二分法是以文化单位承担意识形态职能作为划分标准，这样，党报党刊、政治类读物、出版社等被作为公益性文化事业机构；而其他报刊，包括承担公共文化职能的学术报刊和各部委承担政策指导职能的行业报刊均被划为经营性文化产业，要求这些报刊自负盈亏，按照上述改革思路，占总数95%以上的经营性报刊在市场竞争中将难以为继。
第二，管理体制存在重大缺陷。从公益性文化事业单位来看，由于运营经费财政包干，实行收支两条线，缺乏激励机制，这使得公益性文化事业单位缺乏活力。从经营性文化企业来看，一方面需要在市场竞争中生存，另一方面又受到社会效益第一、经济效益第二的严格约束，常常进退失据。
第三，管理范围存在重大缺陷。公益性文化事业与经营性文化产业二分法只限于国有文化机构的改革，没有兼顾民营公益性文化机构诉求。实际上，随着经济社会发展，民营博物馆、美术馆蜂起，这些民营文化机构同样承担着提供公共文化服务的职能。如何为这些民营公共文化机构提供同等支持，应该是迫切需要解决的问题。此外，非文化系统的公益性文化单位，如科委系统的科技博物馆、工会系统的职工之家等，也不在公益性文化事业与经营性文化产业二分法考虑之列。这使得这类文化机构陷入尴尬的境地。
公益性文化事业与经营性文化产业二分法，根本问题是设想公益性文化事业可以生存在一个没有市场干扰的真空地带，通过政府配置资源，就可以完成公益性目标。实际上，在市场经济条件下，文化事业与文化产业两者不存在无法逾越的鸿沟。第一，文化事业与文化产业都是为消费者提供文化产品和服务，都是为了满足公众精神文化需求。第二，文化事业与文化产业都要重视投入与产出。第三，文化事业与文化产业都可能产生良好的社会效益和经济效益。如中央电视台1频道属于公益文化事业，其新闻联播前后广告时段在中央电视台各个频道中广告收费最高，经济效益最好。文化事业单位也可以开发出适应市场需求的产品。如2017年北京故宫博物院开发的文创产品收入近10亿元。同样，追求商业价值的文化产业在传递社会价值观上同样能发挥巨大作用，如2017年国内票房收入列第一的商业大片《战狼2》同样在弘扬主旋律。可见，公益性文化事业需要重视开拓市场，经营性文化产业也要重视公共价值，两者并不矛盾。只有经济和社会效益都得到体现，文化产品才能实现价值最大化。
因此，调整分类改革思路，是新时代深化文化体制改革的一个紧迫问题。
按照营利组织与非营利组织的划分对文化单位进行分类改革是更科学也更符合国际惯例的改革思路。
按照营利组织与非营利组织对文化机构进行划分，其最大的特点是以文化单位承担的职能来进行划分，不论所有制，不论国有或民营，也不论文化系统的单位还是其他政府部门的文化单位。以营利为目的，经营者有权占有和支配经营收益的文化单位，就应该在文化市场自负盈亏，优胜劣汰；相反，以提供公共文化服务为目标、以非营利为目的，经营者无权占有经营收益，无论是国有还是民营文化机构都可以获得财政支持、税收政策优惠，也可以接受社会捐助等。
以美国为例。美国杂志有营利的商业杂志与非营利的公共教育（学术）杂志之分。广播电视业有公共电台、电视台与商业电台、电视业之分。美国共有1150座商业电视台和9800座商业广播电台，有公共广播电台l630座、公共电视台365座。美国的《联邦通信法》是针对电信和广播电视媒介的私营部分而制定的。公共广播电视台所遵循的法律并不是1967年美国国会通过的《公共电视法》。有线电视遵循1992年制定的《美国有线电视法》。美国演艺娱乐业有表演艺术与娱乐业两大类。其中，表演艺术属非营利行业，其资金来源是由表演艺术发展的基金会来运作，国家通过法律规定的免税政策提供支持，有严格清晰的法律规范和审计程序。而娱乐行业则是高度商业化和高盈利，其主要形式为大型演唱会、电影、电视、音像、体育等活动，主要是通过与媒体的紧密互动，运用企业的广告费进行大规模商业运作，以此来实现其盈利目标。
相比公益性文化事业与经营性文化产业二分法，营利机构与非营利机构的划分的优胜之处，一是按照单位所承担的目标确定其单位性质，而不是按照所有制、按照意识形态人为确定；二是将对收益的支配权作为衡定机构性质的重要标准，从而防止了公共资金的私人占有；三是强调无论什么类型的机构都必须最大限度地利用市场，都要以满足公众需求为目标；四是有助于调动社会力量支持非营利机构，使非营利机构资金来源多样化。
按照营利性文化机构与非营利性文化机构两大类来划分，并进行相应的改革，应是下一步我国深化文化体制改革的重要内容。
基于以上国有文化企业做大做强引发的一些问题和认识上的误区，就需要进一步拓展对国有文化企业价值实现形式的认识。国有文化企业完全可以考虑引入目前“社会企业”的定义。社会企业是以公共利益为目标的营利事业，其营利不全是为了出资股东，而是为了提升竞争力、永续经营和扩大服务。社会企业追求的目标是社会责任，而不是利润，主要通过商业活动创收所得为社会项目提供资金，兼具市场驱动和使命导向。应该鼓励国有文化企业向社会企业形式转变。国有文化单位作为政府职能的延伸，其首要目标不是资产增值，而是承担社会责任，维护社会公平正义，弥补市场失灵。其经营理念和治理结构应该接近于社会企业模式。国有文化单位作为一种社会企业其首要目标不是追求利润，而是在善用政府资助、吸纳和运用社会资本的前提下，承担起涵养文化产业发展资源、支持文化产业创新、实现文化传承、加强文化教育等多重社会责任。
