贾海薇
[摘 要] 《公务员法（修订草案）》将“科学发展观”和“习近平新时代中国特色社会主义思想”列入指导思想，并在进入与退出、职务与职级、晋升与罚降、奖励与惩处、使用与培育、权利与义务六大方面进行了制度创新，体现了我国对于公务员队伍管理坚持走科学化与法治化的路径，对我国正在进行的政府职能转变与行政机构改革具有重要的制度支撑意义。
[关键词] 公务员法（修订草案）；公务员管理；法治创新
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）于2006年正式实施，开启了公务员队伍建设有法可依的新局面。《公务员法》实施12年以来，对我国公务员队伍建设发挥了重大作用，但也逐步暴露出一些不适应的方面。例如，有学者认为分类管理不科学、缺乏有效的激励机制和竞争机制、对公务员行为约束无力。[1]也有学者认为在激励制度、退出制度、责任制度、惩戒制度四个领域存在集中缺陷。[2]
2008年以来，为了应对全球经济危机、国际政治环境变化，“国家治理现代化”成为我国重要的发展战略之一。党的十九大提出加快政府职能转变、深化政府机构改革。公务员是整个国家治理体系中最具活力的元素，是国家治理能力的微观承载者与具体执行者，所以公务员队伍就是落实政府行政职能、践行国家治理责任的战斗队，只有不断培育出更高素质的公务员、建设更高能力的公务员队伍，政府才能更好地服务于国家发展，行政体系效能才能不断提高。因此，修订《公务员法》就显得非常必要。2018年11月1日至12月1日全国人大常委会就《中华人民共和国公务员法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）向社会公开征求意见。
事实上，中国是全球最早创建国家公务人员制度的国家。自西周起，系统设计政府体系；自隋唐开始，广泛进行人员招考。这两个人类历史上重大的行政制度贡献，对古代中国的发展提供了强大的制度保障与源源不断的活力。由于西方国家更早进入资本主义社会模式，他们借鉴了中国行政制度经验，率先形成了适应工业化生产，适应市场经济的政府文官制度。在近现代历史中，中国转而向西方学习“现代公务员制度”。当下，全球经济模式从工业化生产转型为信息化生产，“互联网+大数据”的技术发展对各个国家的经济、政治、行政都产生了巨大的影响，力求在信息经济阶段实现“换道超车”的中国，自然会将公务员队伍建设作为一个重要的创新点进行谋划。《公务员法》的修订，就是一个具体的行动。
一、《修订草案》新的指导思想
作为国家政治体制和行政体制的一部分，公务员制度的设计必须与本国政治、经济、社会、文化的发展方向与发展现状相适应，并充分考虑未来的变化趋势，提前设计，定期更新，使之具有弹性和适应性，这是国家治理现代化的重要工作之一。
《修订草案》将“科学发展观”和“习近平新时代中国特色社会主义思想”写入了总则的第四条，明确为公务员管理工作必须长期坚持的指导思想。2018年7月习近平总书记在全国组织工作会议上提出要建立五个体系：第一，建立源头培养、跟踪培养、全程培养的素质培养体系。第二，建立日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系。第三，建立以德为先、任人唯贤、人事相宜的选拔任用体系。第四，建立管思想、管工作、管作风、管纪律的从严管理体系。第五，建立崇尚实干、带动担当、加油鼓劲的正向激励体系。习近平总书记的论述对《公务员法》的修订及未来公务员队伍管理都具有重大的指导意义。
《修订草案》在总则部分还新增了以下内容：
一是在第一条立法目的中，将“建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能”的表述，修改为“促进公务员正确履职尽责，建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍”。
二是在第二条公务员政治属性中，增加了“公务员是干部队伍的重要组成部分，是社会主义事业的中坚力量，是人民的公仆”的表述。
三是在第六条公务员管理原则中，在“坚持监督约束与激励保障并重的原则”基础上，增加了“坚持严管和厚爱结合的原则”。
四是，在第七条公务员任用中，将“坚持任人唯贤、德才兼备”的原则扩展为“坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持事业为上、公道正派”，并强调“突出政治标准”。
五是，新增第十条，规定“公务员工资、福利、保险以及录用、奖励、培训、辞退等所需经费，列入财政预算，予以保障”，提高了公务员的劳动保障。
二、《修订草案》新的制度规定
（一）进入与退出
公务员队伍在人员上既要保持一定的稳定性，又要具有一定的流动性，在进入与退出两个端口进行制度创新，可以更好地实现新旧交替。《修订草案》继续秉承《公务员法》“公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取”的原则，按照“综合管理类、专业技术类、行政执法类”分类考试与分类选拔。
《修订草案》在录用方面共有七个创新：
第一，《修订草案》第十二条公务员应具备的条件中，在“拥护中华人民共和国宪法”基础之上，增加了“拥护中国共产党领导和社会主义制度”的必备条件。
第二，《修订草案》第二十四条增加了“国家对行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员实行统一法律职业资格考试制度，由国务院司法行政部门商有关部门组织实施”的要求。
第三，《修订草案》第二十五条“不得录用为公务员”的人员类型中，增加了“曾被开除中国共产党党籍且未重新加入”与“正被列为失信联合惩戒对象”的两种人员类型。
第四，《修订草案》第二十九条将“考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置”修改为“考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别、不同层级机关分别设置”。
第五，《修订草案》对聘任制进行了更为具体的约定，允许对“专业性较强的职位”和“辅助性职位”实行聘任制，并限定“涉密岗位不能实行聘任制”，将试用期由原先的“一个月至六个月”改为“一个月至十二个月”。
2002年，中共中央发布《党政领导干部选拔任用工作条例》，规定党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制。《公务员法》将该制度纳入法律文本。聘任制可以较快吸收高端专业技术人员进入公务员队伍。例如，当前“互联网+大数据”成为国家治理现代化的重要工具与手段，“数据治理+治理数据”所急需的信息技术人才就可以采用聘任制吸纳，并以高薪激励为用人留人之策。一些技术含量较低、工作任务简单、程序性很强的岗位，就可以较低薪酬录用受教育程度与工作内容相匹配的人员，而不要再出现某些地方城管人员都要求博士研究生的人才浪费现象，并可以整体降低行政人力成本。试用期的延长有助于用人单位与被聘用人员更好地相互了解，并作出理性选择，做到“能聘能辞”与“能进能退”。
第六，《修订草案》第一百零九条规定：“在公务员录用、聘任等工作中，有隐瞒真实信息、弄虚作假、考试作弊、扰乱考试秩序等不正当行为的，由公务员主管部门根据情节作出考试成绩无效、取消资格、限制报考等处理；情节严重的，依法追究法律责任。”这是针对近年来公务员招考中出现的一些乱象，进一步明确了法律责任和惩罚措施。
第七，《修订草案》第四十七条增加“社会遴选”，规定“厅局级正职以下领导职务出现空缺且本机关没有合适人选的，可以通过适当方式面向社会选拔任职人选”；第七十条明确“公开选调”，规定“国有企业、高等院校和科研院所及其他事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员，可以调入机关担任领导职务或者四级调研员以上及其他相当层次的职级”。这两条规定打开了其他队伍中的精英进入高层公务员队伍的玻璃门，为高层公务员的选拔开辟了新渠道，可以有效解决内部层层晋升的行政人员“年龄太大、学历较低、知识陈旧”等问题，同时为高层公务员增加了竞争动力，形成“鲶鱼效应”。
此次《公务员法》的修订，体现出对公务员队伍建设“严把入口关”的法治精神，在退出方面则与《公务员法》保持一致，形成了良好的政策规定的延续性。其中，灵活的退休时间规定有助于配合此次党和政府机构改革的深度推进。
（二）职务与职级
《修订草案》将《公务员法》的第三章“职务与级别”修改为“职务、职级与级别”，详细规定了领导职务、职级层次的划分标准。
《修订草案》的重大修改在第十六条，“国家根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列”，把《公务员法》设置的领导职务、非领导职务调整为领导职务、职级。领导职务的层次与《公务员法》的设置相同，仍然是从国家级到乡科级五等十级，但职级由非领导职务中最高的巡视员到最低的办事员四等八级，调整为从一级巡视员到二级科员四等十二级，为公务员的晋升提供了一个更为广阔的空间。
《修订草案》第二十条将《公务员法》规定的“公务员领导职务、职级与级别的对应关系，由国务院规定”改为“由国家规定”，进一步明确了国家的政治主体地位；并规定“根据工作需要和领导职务与职级的对应关系，公务员的领导职务和职级可以互相转任、兼任，符合规定资格条件的，可以晋升领导职务或者职级”“公务员在同一领导职务、职级上，可以按照国家规定晋升级别”。明确了职务、职级之间可以同步走、单步走，也可以相互转换的灵活关系。
党的十六大提出职务与职级并行的构想，我国《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》予以明确。此次正式进入立法程序，将“职级”写入《修订草案》。职务职级“双梯”晋升制度，为中低层公务员在职务晋升之路以外，开辟了新的晋升渠道，为调动公务员的工作积极性实行更加科学的“职务+职级”的组合策略。
（三） 晋升与罚降
考核是现代人力资源管理的核心步骤，也是奖惩、升降的基本依据。《修订草案》在考核方面，也增加了新的要求。第三十四条在“全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核政治素质和工作实绩”的基础上，增加了“考核指标根据不同职位类别、不同层级机关分别设置”；第三十五条将“定期考核以平时考核为基础”扩展为“以平时考核、专项考核为基础”；第三十八条明确了“定期考核的结果作为调整公务员职位、职务、职级、级别、工资的依据”，增加了职位、职级两个内容。
晋升是人力资源管理中重要的激励手段。在公务员系统中，如果从低级职级岗升到高级职级岗，或从低级职务岗升到高级职务岗，或从同一级职级岗转为同一级职务岗，都被视为晋升，且后两种情况更具激励效果。具有职务的岗位才是核心岗位，才拥有法定的决策权与命令权。所以，《修订草案》规定“公务员领导职务实行选任制、委任制和聘任制。公务员职级实行委任制和聘任制”。在职务系列增加了聘任制，并明确了职级的任用方法，对破除“四唯”观念，即唯票、唯分、唯GDP、唯年龄取人具有很好的作用。同时，《修订草案》第四十五条还取消了《公务员法》对于“越一级晋升职务”的限定，改为“越级晋升”，为特别优秀的人才创造出担任高层职务的晋升空间。
关于罚降，《修订草案》第八十七条增加了“责令辞职”，规定“领导成员因其他原因不再适合担任现任领导职务的，或者应当引咎辞职本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务”。另外，第一百零七条对“公务员离职之后的行为”进行了新的限定。
（四）奖励与惩处
《修订草案》第五十一条奖励原则中补充了“奖励坚持定期奖励与及时奖励相结合”的原则，并将第九章的“惩戒”改为“监督与惩戒”；增加了第五十七条“机关应当对公务员的思想政治、履行职责、作风表现、遵守纪律等情况进行监督，开展勤政廉政教育，建立日常管理监督制度。对监督发现的问题，应当区分不同情况，予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织处理、处分”；第五十八条“公务员应当自觉接受监督，按照规定请示报告工作、报告个人有关事项”，明确了公务员应加强自我监督与接受组织监督的具体要求并规定了处理方法。
第五十九条禁止性纪律规定中增加了不能“违反国家的民族和宗教政策，破坏民族团结和社会稳定”、“不担当不作为”、“违反家庭美德”等新要求，对公务员的行为管理从工作领域拓展到生活领域。第六十五条中，将“处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人”改为“处分期满后自动解除”，减少了行政监察的工作事务量，并避免发生因各种原因未收到书面通知而导致当事人的处分期“被延长”的情况。
奖惩的目的是奖勤罚懒、惩前毖后。《修订草案》关于监督与惩戒的相关规定，凸显了党和国家坚持依法管理公务员队伍的决心，切实突出了厚爱与严管并用的原则，做到事前教育、事中监管、事后惩戒。
（五）使用与培育
《修订草案》突出了人力资源管理与开发并举的科学用人育人思想，不仅强调适才适用，而且注重培训培养，首先明确了“对公务员进行分类分级培训”。未来的公务员培训将按照“综合管理类、行政执法类、专业技术类”三种类别与“职务、职级”两个系列进行专门设计。第六十七条将培训内容扩展为“对全体公务员应当进行提高政治素质和工作能力、更新知识的在职培训”。公务员作为政府运行的具体承载人，更加需要进行全面的职业生涯规划与持续不断的工作能力培训，提高政治素质、身心素质、岗位技能，改进工作方法，特别是大数据时代的国家治理，要求公务员掌握数据治理技能更是迫在眉睫。
《修订草案》第六十九条将“挂职锻炼”从公务员交流方式中去除，只认定了“调任、转任”两种方式。第七十一条增加“上级机关应当注重从基层机关公开遴选公务员”，给基层公务员的晋升提供了制度保证。第七十二条将“根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼”修订为“根据工作需要，机关可以采取挂职方式选派公务员承担重大工程、重大项目、重点任务或者其他专项工作”。
《修订草案》第七十四条增加了“公务员不得在其配偶、子女及其配偶经营的企业、营利性组织的行业监管或者主管部门担任领导成员”的限制性规定。第七十五条将地域回避范围设定为“担任乡级机关、县级机关、设区的市级机关及其有关部门主要领导职务的”公务员，增加了“设区的市级”范围。
（六）权利与义务
《公务员法》对公务员的义务与权利都进行了具体规定，并将义务列于权利之前，就是要求全体公务员能够切实认识到义务第一的职业品德要求。和《公务员法》相比，《修订草案》没有修改权利的相关内容，但对义务内容进行了完善：
一是将“模范遵守宪法和法律”完善为“忠于宪法，模范遵守、自觉维护宪法和法律，自觉接受中国共产党领导”。
二是增加了“忠于国家”。
三是在“全心全意为人民服务，接受人民监督”的基础上增加了“忠于人民”。
四是在“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”的基础上，增加了“带头践行社会主义核心价值观”与“遵守家庭美德”。
三、《修订草案》的未尽述事项
系统谋划公务员队伍建设、科学编制党政人才发展战略规划，是为实现国家治理现代化打造高素质专业化公务员队伍的重要工作。《公务员法》的适时修订，并广泛征求意见，是我国公务员管理和队伍建设坚持走科学化、法治化道路的全面体现。
当然，《修订草案》仍有未尽之事。
1.如何弹性处理基层公务员的地方性和流动性
基层公务员是政府运行最关键的执行者，熟悉本地经济社会文化情况、具有地方区域知识、拥有微观空间人际关系资本等等，可以很好地促进地方行政事务的执行。但如果基层公务员都是本地人，就会形成地域性权力固结，乃至形成家族权力把控、地方黑恶势力，妨碍党和国家对基层的有效治理。如何弹性处理基层公务员的地方性与流动性，尽快提升基层公务员中的高素质人才比例，通过基层公务员的管理制度安排，防控地方治理变革中的社会风险，都应该逐步列入《公务员法》的制度设计中。
2.如何协调安排职务与职级的任命方式
在职务与职级的任命中，考录制、聘任制、选任制、委任制四种方法如何协调，不同方法的使用比例在不同层级应该如何安排等问题。考录制与聘任制中，如何分类、分级、分学历进行更为精准的笔试面试制度设计，也应该在实践中进行试点、逐步摸索，并提炼经验，纳入法律。
3.如何打开政社之间的“双向旋转门”
双一流高校、超巨型国企、知名智库团体等组织中，拥有非常多的专业技能人才、战略管理人才，如果政府机构与这些人才能够相互流转，将会促进政府与社会的合作共赢。学者、企业高管可以到政府部门进行公共管理实践而促进学术研究、市场研究，公务员可以进驻高校、智库、国企，推动物质生产与精神生产。如何让政社之间的“双向旋转门”顺畅打开，就需要在《公务员法》中进一步做好制度设计和创新。
2018年7月，习近平总书记在全国组织工作会议上指出：“全面贯彻新时代中国特色社会主义思想，以组织体系建设为重点，着力培养忠诚干净担当的高素质专业化干部，着力集聚爱国奉献的各方面优秀人才，坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤，为坚持和加强党的全面领导、坚持和发展中国特色社会主义提供坚强组织保证。”这既是新时代党的组织路线，也是新时代公务员队伍建设的组织路线。《公务员法》的修订将有助于我国建设一支上下齐心、共同奋斗的公务员队伍，在政府治理中，做到“人事匹配、事人协调、人勤于事、事毕于人”，为推进国家治理体系现代化和国家治理能力现代化筑牢人的基础。
参考文献
[1]景亭. 服务型政府视角下公务员制度的缺陷与重构[J]. 江苏社会科学，2007（3）.
[2]翟校义. 我国公务员管理缺陷的实证分析[J]. 政法论坛，2010（1）.
