宋世明
[摘 要] 《公务员法》无论是立法，还是修法，都必须坚持公务员制度的政治性与科学性的统一，这是建立完善中国特色公务员制度的必由之路。《公务员法（修订草案）》延续了《公务员法》确定的分类管理原则，延续了监督约束与激励保障并重的原则，对分类机制、更新机制、激励保障机制、监督机制四大公务员管理机制相关内容作出重要修订。《公务员法（修订草案）》对完善公务员管理四大机制演进的规定，始终遵循着中国公务员管理制度的政治属性和科学属性。
[关键词] 公务员法；修订草案；公务员管理；分类管理
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
2006年1月1日实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）是我国干部人事管理第一部基础性法律。随着中国特色社会主义进入新时代，《公务员法》迎来了自己的新时代。2018年10月22日第十三届全国人大常委会第六次会议审议了《中华人民共和国公务员法（修订草案）》（以下简称《修订草案》），这是《公务员法》实施12年后的首次修订。
此次《公务员法》修订意义重大，主要在于进一步贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，加强中国共产党对公务员队伍的集中统一领导，贯彻落实党的十九大关于建设高素质专业化干部队伍战略部署，吸收干部人事制度改革与各地创造的新经验新成果，有针对性地解决公务员管理实践中的突出问题，推动中国特色公务员制度与时俱进、完善发展、成熟定型，为建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍提供更为有力有效的法律保障。
2018年11月1日至12月1日，全国人大常委会就《修订草案》向社会公开征求意见。本文是从学术层面考察《修订草案》对《公务员法》规定的分类机制、更新机制、激励保障机制、监督机制等四大公务员管理机制作了哪些重要修订，在试图作出学理解释的基础上，谨慎提出进一步完善公务员管理四大机制的建议。
一、有效激励与科学管理比翼齐飞，优化分类机制
分类机制，是《公务员法》实施中的“硬骨头”。《公务员法》第三章“职务与级别”确立了公务员分类机制，分类机制由职位类别、职务序列、级别、衔级四个关键环节构成。《修订草案》中，分类机制由职位类别、领导职务序列及职级序列、级别、衔级四个关键环节构成。
（一）关于分类机制的重要修订
《修订草案》第十五条规定：“国家实行公务员职位分类制度。”这表明将继续巩固公务员职位分类制度，延续公务员科学管理探索之路。与《公务员法》相比，重大变化是重新设置了公务员职级序列与职级功能。
1.关于职级序列
《修订草案》第十六条规定：“国家根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列。”《修订草案》第十八条规定：“公务员职级层次在厅局级以下设置。综合管理类公务员职级层次分为四等十二级：一级巡视员、二级巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员、一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员、一级科员、二级科员。综合管理以外其他职位类别公务员的职级序列，根据本法由国家另行规定。”
2.关于职级功能
《修订草案》第二十条规定：“公务员的领导职务、职级与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。”由此，国家为公务员设置了三类晋升阶梯，也是三类职业发展阶梯：领导职务晋升、职级晋升、级别晋升。
一是国家设置统一的领导职务序列，所有类别的公务员都有机会担任领导职务。《修订草案》第十七条第一款规定：“公务员领导职务根据宪法、有关法律和机构规格设置确定，承担领导职责。”二是国家根据公务员职位类别分别设置职级序列。换言之，有几类公务员职位，就有几类职级序列。即国家针对综合管理类、专业技术类、行政执法类等不同类别公务员设置符合职业特点和管理需要的职级序列。与领导职务序列对比，职级序列自身不承担领导职能，只担任职级的公务员不承担领导职责。这是职务与职级之间的本质区别。《修订草案》第二十条第二款规定：“根据工作需要和领导职务与职级的对应关系，公务员的领导职务和职级可以相互转任、兼任，符合规定资格条件的，可以晋升领导职务或者职级。” 由此可以推断，只有兼任领导职务与职级的公务员才承担领导职能。三是国家针对所有类别公务员设置统一的级别序列。目前公务员级别分为27级，级别既是平衡比较各类公务员的统一标尺，又是公务员晋升的一个职业发展阶梯。《修订草案》第二十条第一款规定：“公务员领导职务、职级应当对应相应的级别，公务员领导职务、职级与级别的对应关系，由国家规定。” 《修订草案》第二十条第四款规定：“公务员的级别根据所任领导职务、职级及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一领导职务、职级上，可以按照国家规定晋升级别。”
（二）对公务员分类机制演进的分析
1.借助分类管理提升科学管理水平，是国家实行公务员职位分类制度的根本目的
《公务员法》实施以来，为提高对不同类别职位公务员管理的科学性和针对性，开始探索对不同类别公务员采取有所区别的管理。《修订草案》则延续了优化管理的制度设计。
《公务员法》在四个环节明确了分类管理的内容。首先是职务分类。《公务员法》第十五条规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。”其次是录用考试内容分类。《公务员法》第二十八条规定，“公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行,考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置”。再次是分类培训。《公务员法》第六十条规定，机关“对公务员进行分级分类培训”，第六十一条规定，“对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训,其中对担任专业技术职务的公务员,应当按照专业技术人员继续教育的要求,进行专业技术培训”。最后是工资制度分类。《公务员法》第七十三条规定，“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度”。
在专业技术类、行政执法类职位方面，2016年7月中办、国办印发的《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》，分别对专业技术类、行政执法类公务员设计了区别于综合管理类公务员的分类管理制度。
在法官、检察官类职位方面，2015年9月中央全面深化改革领导小组审议通过的《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》和《法官、检察官工资制度改革试点方案》总体考虑是建立有别于其他公务员的法官、检察官单独职务序列及工资制度。法官、检察官单独职务序列以《法官法》《检察官法》规定的四等十二级为基础，与行政职级完全脱钩，在法官、检察官员额制基础上实行单独管理，健全配套的法官、检察官职业保障制度，探索建立以法官、检察官等级为依托的法官、检察官薪酬制度，按照基本工资+津贴补贴+绩效奖金三部分确定法官、检察官薪酬。
2.职务晋升与级别晋升“双梯制”没有发挥应有的激励作用，是分类机制演进的根本内驱力
《公务员法》中的职务设置以职位分类为导向，级别设置更多吸收品位分类合理因素。《修订草案》将其调整为：领导职务设置以职位分类为导向，职级设置、级别设置更多地吸收了品位因素。《公务员法》执行的是职务晋升与级别晋升“双梯制”，《修订草案》则设计了领导职务晋升、职级晋升、级别晋升“三梯制”。
何为职务晋升与级别晋升的“双梯制”？职务晋升当然以有职务序列设置为前提。《公务员法》第十五条规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。” 《公务员法》第十六条第一款规定：“公务员职务分为领导职务和非领导职务”，“非领导职务层次在厅局级以下设置”。从《公务员法》职务序列设置本意及其实施来看，国家设置的领导职务序列是统一的，职务层次是确定的。而各类别非领导职务序列则体现了类别特点，其非领导职务序列的职务层次与职务名称各有不同。根据《公务员法》规定，综合管理类公务员的非领导职务分为八个职务层次，即大家耳熟能详的“巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员”。《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》基本明确了专业技术类公务员、行政执法类公务员的适应范围，确定了专业技术类公务员职务序列（11个职务层次）、行政执法类公务员职务序列（11个职务层次），确定了专业技术类公务员、行政执法类公务员“职务与级别”的对应关系（参见图1）。其实，专业技术类公务员、行政执法类公务员职务序列可以理解为专业技术类公务员、行政执法类公务员的专有职务序列，不承担领导职责，只要符合这两类公务员各自履职特点的职业发展阶梯的条件，可以沿着专业职务序列晋升。
图1 综合管理类公务员非领导职务序列、专业技术类公务员职务序列、行政执法类公务员职务序列及其与级别的对应关系
在职务晋升之外试图确立一条级别晋升的职业发展渠道，这是《公务员法》级别设置的根本目的。级别是反映职务、能力、业绩、资历的综合标志，兼容了职位与品位因素。级别功能主要体现在两个方面：一是确定工资及其他待遇的依据，二是平衡比较各类公务员职务序列的统一标尺。《公务员法》第十九条规定：“公务员职务应当对应相应的级别。公务员职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。公务员级别根据所任职务及德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。”
然而，职务晋升与级别晋升的“双梯制”在实施中没有发挥应有的激励作用。2015年1月15日中办、国办印发的《关于县级以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》明确指出：“从目前情况看，公务员待遇主要依靠职务晋升，级别的激励作用没有得到充分发挥，特别是在县级以下机关，公务员受机构规格等因素限制，职务晋升空间小，待遇得不到提高的矛盾更为突出，需要加以切实解决。”解决问题的对策是：对县级以下机关公务员设置5个职级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级、正处级。
为什么《公务员法》实施10年后，级别激励作用没有得到充分发挥？除了“官本位”观念的影响之外，还与级别只为公务员带来级别工资，级别从来不与公务员基本工资以外其他待遇挂钩有关①。
（三）对继续完善国家公务员分类管理的建议
1.不宜将公务员分类管理简化为对领导职务序列与职级序列进行分类管理
提高公务员管理科学化水平与增强对广大公务员队伍的激励是中国公务员分类管理的两大基本功能，在制度设计与实施中不可偏废。领导职务序列是世界各国公务员制度普遍采用的制度设计，用以解决公务员队伍的领导指挥关系，这是机关正常有序高效履行法定职责的内在需要。职级序列是中国特色的公务员职业发展阶梯，是合理改善公务员待遇的一种方式。但绝不能把公务员分类管理蜕变为解决待遇，不能把科学管理蜕变为解决待遇。合理改善待遇应是科学管理的结果，而不是科学管理的前提。调研数据表明，目前公安机关法医、网络技侦等特殊专业人才严重匮乏，缺口约五万人。只有通过全面的科学分类管理，如让专业技术类公务员拥有独立的专业技术结论签字权，才能使其拥有更加稳定、更加鲜明的职业归属、职业尊荣感、职业自豪感、职业角色认同。
2.职级晋升面前公务员人人平等
基于以下三点考虑，担任领导职务的公务员在职级晋升时有可能占尽先机，冲淡了职级晋升对所有公务员的激励作用。一是，《修订草案》第十七条规定：“公务员晋升职级，根据个人德才表现、工作实绩和任职资历，参考民主推荐或者民主测评结果确定人选，经公示后，按照管理权限审批。”二是，领导职务与职级都有职数限额。三是，根据领导职务与职级对应关系，领导职务一定兼任职级，但综合管理类、专业技术类、行政执法类职级序列的公务员未必兼任领导职务。上述理论上推演的问题普遍存在于2015年以来的职务职级并行试点实践中。因此建议在下一步制定《公务员法》配套法规的制度设计时应力避此类问题的发生。如，可以规定特定数量的较高层次职级限额应保留给不担任领导职务的公务员。
3.职级晋升应更加鲜明地体现倾斜基层
倾斜基层一直是级别设置、职级设置的本意。《公务员法》实施后职务与级别的对应关系遵循“一职数级、上下交叉”且倾斜基层原则。《关于县级以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，本意也是提升基层机关公务员职务晋升空间、合理提高待遇。根据该文件，公务员的职级晋升是普惠制的（参见图2），即公务员职级晋升并没有职数限制。试点经验表明，职级晋升普惠制是受广大公务员普遍欢迎的制度设计。2016年12月25日，全国人大常委会关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用《公务员法》有关规定的决定，要求部分地区和中央机关试点公务员职务与职级并行制度。由此，国家探索将职级晋升作为所有层级机关公务员与领导职务晋升并行的另外一个职业发展阶梯。《修订草案》并没有将职级晋升普惠制，而是规定了职级数额限制。350万县乡公务员会普遍担心《修订草案》中职级晋升的限额制的激励作用不如职级晋升的普惠制。建议在《修订草案》中明确规定职级晋升体现倾斜基层原则，在配套法规中规定，较高层次的职级有职数限额，其余一律实行普惠制，彻底解决乡镇公务员晋升职级时间远远长于省、市、县三级机关的问题。
图2 县级以下公务员职级晋升条件(2015年)
二、“择优”并“纳新”，完善更新机制
更新机制，旨在实现中国公务员队伍的更新和公务员素质的更新，保持公务员队伍的生机活力。由录用、职务任免、培训、交流、辞职辞退、退休、职位聘任7个管理环节构成，涉及公务员管理“进口”“出口”，以及进出之间管理环节。“进口”包括录用、交流中的调任、职位聘任；“出口”包括辞职辞退、退休；进出之间包括人岗匹配的职务、职级任免，公务员素质提高的培训和公务员队伍内部横向纵向流动的转任。
“纳新”是形式，“择优”是实质。把好入口关，吸纳优秀人才是建设一支高素质专业化公务员队伍的基石。
（一）关于更新机制的重要修订
1.关于录用
一是重新界定了“凡进必考”的适用范围。《修订草案》第二十二条第一款规定：“录用担任一级主任科员以下及其他相当职级层次的公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”二是增加了不得录用为公务员的两种情形。《修订草案》第二十五条第二、第四款规定：“曾被开除中国共产党党籍且未重新加入的”；“正被列为失信联合惩戒对象的”。三是拓展了录用考试方式，增加了考试内容规范。《修订草案》第二十九条规定：“公务员录用考试采取笔试和面试等方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别、不同层级机关分别设置。”
2.关于职务职级任免
一是重新规定了任职、任职级方式。《公务员法》第三十八条规定：“公务员职务实行选任制和委任制。”《修订草案》第三十九条规定：“公务员领导职务实行选任制、委任制和聘任制。公务员职级实行委任制和聘任制。”二是增加了就职宪法宣誓的规定。《修订草案》第四十条规定：“公务员就职时应当按照法律规定公开进行宪法宣誓。”
3.关于培训
在延续分类分级培训、四种培训方式的基础上，更加突出了对全体公务员的政治素质培训。将“国家有计划地加强对后备领导人员的培训”改为“国家有计划地加强对优秀年轻公务员的培训”。
《修订草案》第六十七条规定：“机关对新录用人员应当在试用期内进行初任培训；对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后一年内进行任职培训；对从事专项工作的公务员应当进行提高政治素质和工作能力、更新知识的在职培训，其中对专业技术类公务员应当进行专业技术培训。国家有计划地加强对优秀年轻干部的培训。”
4.关于交流
一是不再将挂职锻炼作为法定的三种交流方式之一。《修订草案》第六十九条第三款规定：“交流的方式包括调任、转任。”《修订草案》第七十二条规定：“根据工作需要，机关可以采取挂职方式选派公务员承担重大工程、重大项目、重点任务或者其他专项工作。”二是扩大了调任人选范围。将高等院校和科研院所及其他事业单位从事公务的人员列入新的调任人选法定范围。《修订草案》第七十条第一款规定：“国有企业、高等院校和科研院所及其他事业单位、人民团体中从事公务的人员，可以调入机关担任领导职务或者四级调研员以上及其他相当层次的职级。”三是将公开遴选公务员作为一种新的转任方式。《修订草案》第七十一条第四款规定：“上级机关应当注重从基层机关公开遴选公务员。”
（二）对公务员更新机制演进的分析
1.如何提升考录的科学性，增强人岗匹配度，加强分类分级考录，这是公务员更新机制演进的驱动力之一
“凡进必考”是广受社会各界好评的体现社会公平公正的制度安排，不能有丝毫动摇。实践中，中央国家机关面向社会公开招录公务员和各省开展的四级联考，是机关补充用人的主渠道。1993年实施《国家公务员暂行条例》以来，考录制度的公平性已经得到普遍认可，当前核心议题是提升考录的科学性已刻不容缓。对一些特殊优秀人才、特殊职位和基层工作人员（村支书、“大学生村官”“三支一扶”人员），各地在探索一些特殊考录方式，取得了一些比较成熟的经验。如贵州省针对一些涉密不宜公开招录的职位以及对学历、专业有较高要求的职位录用，2014年出台了《贵州省特殊职位公务员录用考试办法（试行）》。《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》，也作出了分类考试的规定。在总结中央与地方成功探索经验的基础上，这次《修订草案》第二十九条规定：“公务员录用考试采取笔试和面试等方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别、不同层级机关分别设置。”
2.优秀人才进机关热情下降与公务员报考热度不减两种情况并存，这是公务员更新机制演进的驱动力之二，
如属于沿海省份的G省，2017年实际招录公务员1.4万人，来自“985”“211”一流高校的仅786人，不足全部招录人数的6%。有观点认为，我国《2012—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》要求，到2012年中央机关和省级以上党政领导机关录用公务员，除部分特殊职位外，均应从具有两年以上基层工作经历的人员中考录。这一要求导致机关招不到最优秀的应届毕业生。《修订草案》没有把省级以上党政领导机关录用公务员要求两年基层工作经历作为必要条件。2012年以来，党政机关与各类企业争夺优秀人才的态势已经形成。《修订草案》将高等院校和科研院所及其他事业单位从事公务的人员列入新的调任人选法定范围；在选任制、委任制之外将聘任制作为领导职务的新任用方式，体现了吸引优秀人才、开发公务员人才的修法本意。
3.如何解决基层招人难、留人难的问题，这是公务员更新机制演进的驱动力之三
对经济欠发达的省份来说，基层招人难、留人难表现为县乡招录计划、新招录人员流失比例较高。如H省近几年县（市、区）招录计划流失比例在7%左右，乡镇在20%左右；县乡新招录人员调出和考走的约占16%；这与艰苦边远地区工作任务繁重、人才准备原本不足形成鲜明对比。对经济发达省份来说，招人难主要体现为急需的专业人才招不进来；留人难主要体现在不少招来的人不安心工作。
2014年人社部下发了《关于做好艰苦边远地区基层公务员考试录用工作的意见》，为解决基层招人难问题提出一些办法。绝望比贫穷更可怕，希望比待遇更有力量。要从根子上解决招人难、留人难的问题，应畅通基层公务员“上行通道”。2009年1月，中组部会同人社部专门印发《关于注重从基层和生产一线选拔党政领导机关干部的意见》，要求各级党政领导机关要有计划地面向下级机关公务员进行公开遴选。2011年，中组部、人社部和国家公务员局在中央机关组织开展公开遴选公务员试点。2013年1月，中组部、人社部制定出台《公务员公开遴选办法（试行）》，明确规定：“公务员公开遴选，是指市（地）级以上机关从下级机关公开择优选拔任用内设机构公务员。公开遴选是公务员转任方式之一。”2011至2015年，中央机关共计遴选851人。相对于中央机关，省一级公开遴选的力度更大。如，重庆坚持每年两次组织市级机关开展公开遴选，累计遴选职位2655个；指导县区机关开展296次公开遴选，遴选职位3800个，深受基层公务员欢迎。再如，2014年以来贵州采取两个80%做法：当年新招录人员的80%到乡镇，州县遴选公务员80%面向基层，初步构建了高素质优秀人才到基层去，上级机关公务员从基层来的良性循环。《修订草案》把“上级机关应当注重从基层机关公开遴选公务员”作为刚性约束，具有重大而深远的意义。
（三）对进一步完善更新机制的一点建议
以“挂职锻炼”替代目前普遍存在的“借调”。《公务员法》中并没有关于“借调”的任何规定，但机关中“借调”已成一定规模，且存在较长时间。为维护《公务员法》的权威性，同时又部分解决机关人手偏少问题，建议将《修订草案》中规定的“挂职锻炼”完全替代“借调”。
三、正向激励，充实健全激励保障机制
激励保障机制，旨在提供足够的公务员勤勉尽责的动力机制。由考核、职务晋升、奖惩、工资福利等环节构成。
（一）关于激励保障机制的重要修订
1.关于考核
一是考核重点增加了“政治素质”，增加了考核指标设置依据，分类分级考核。《修订草案》第四十三条规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核政治素质和工作实绩。考核指标根据不同职位类别、不同层级机关分别设置。”二是将专项考核作为一种新考核方式。《修订草案》第三十五条规定：“公务员的考核分为平时考核、专项考核和定期考核等方式。定期考核以平时考核、专项考核为基础。”三是拓展了定期考核结果的运用范围。《修订草案》第三十八条规定：“定期考核的结果作为调整公务员职位、职务、职级、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。”
2.关于职务、职级升降
一是调整了晋升领导职务程序。增加了“动议”环节，同时，此处最关键的修订是，不再将民主推荐作为确定考察对象的唯一依据。《修订草案》第四十六条规定：“公务员晋升领导职务，按照下列程序办理：（一）动议；（二）民主推荐；（三）确定考察对象，组织考察；（四）按照管理权限讨论决定；（五）履行任职手续。” 二是弱化了竞争上岗、公开选拔作为公务员职务晋升方式的法定地位。《修订草案》第四十七条规定：“厅局级正职以下领导职务出现空缺且本机关没有合适人选的，可以通过适当方式面向社会选拔任职人选。法官、检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格和其他符合条件的法学专家等人员中公开选拔。” 三是增加了职级晋升程序。《修订草案》第四十九条规定：“公务员晋升职级，根据个人德才表现、工作实绩和任职资历，参考民主推荐或者民主测评结果确定人选，经公示后，按照管理权限审批。”
3.关于奖励
为有效调动广大公务员积极性，《修订草案》第五十一条增加了一项奖励原则，“坚持定期奖励与及时奖励相结合”。为进一步激发公务员队伍积极向上的活力，《修订草案》第五十五条增加了一个新条款：“按照国家规定，可以向参与特定时期、特定领域重大工作的公务员颁发纪念证书或者纪念章。”
4.关于公务员工资福利保险
一是以“公务员实行国家统一规定的工资制度”（《修订草案》第七十九条）代替了“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度”（《公务员法》第七十三条）。此处再次明确了公务员工资制度是国家统一规定的工资制度，而不是各地方自行制定的工资制度，因此既要科学确定公务员工资的“水平”，又要合理实现公务员工资的“公平”。实行国家统一规定的工资制度，公务员工资结构应是统一的。《修订草案》以“三结构”代替了“四结构”。《公务员法》第七十四条规定“公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金”。《修订草案》规定：“公务员工资包括基本工资、津贴补贴和奖金。公务员按照国家规定享受地方附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴和住房、交通补贴等津贴补贴。公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。”二是增加了公务员在法定工作日之外加班给予补助的规定。《修订草案》第八十二条规定：“公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休，不能补休的按照国家规定给予补助。”三是取消了“国家建立公务员保险制度”的规定（《公务员法》第七十七条），而代之以“公务员依法参加社会保险” （《修订草案》第八十三条）。即以“社会化”的保险制度代替了“专门化”的保险制度。
（二）对公务员激励保障机制演进的分析
根据《公务员法》，考核、职务晋升、奖励、工资福利保险四个管理环节制度设计中，赋予职务晋升的激励功能最大，奖励次之，考核再次之；赋予工资福利保险的保障功能最大，兼有一定的激励功能。
1.既定的法律规则设计与现实问题之间的张力是激励保障机制演进的驱动力之一
《公务员法》已经实施多年，目前普遍反映考核深度不够；职务晋升是天然的“独木桥”；奖励力度不足，及时奖励缺乏；总体工资水平相对偏低，不同地区之间公务员工资公平实现程度不够。从《修订草案》来看，增强激励功能的法律规则优化重点是职务晋升与职级晋升并行，尤其是职级晋升。在现有700余万公务员队伍中，副处级以上职务层次的只有8%，副处级以上领导职务的比例更低。因此，职级晋升成为激励广大公务员队伍的简单实用的制度设计，也是广大公务员实现更高层次需求的职业发展阶梯。
值得关注的是，《公务员法》规定“公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据”。《公务员法》实施中，级别仅与级别工资挂钩，与其他经济待遇并不关联，公务员感觉不到级别晋升的激励作用。如今《修订草案》第二十条第三款规定：“公务员领导职务、职级与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。”因此，务必吸取级别缺乏应有激励效果的教训，职级晋升与何种待遇、何种程度挂钩，是实现职级晋升激励功能的关键。
2.如何吸收干部人事制度改革新经验新成果是激励保障机制演进的驱动力之二
2014年1月14日新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》体现了党的十八大以来党中央对干部工作的新精神新要求，根据新形势新任务对干部选拔任用工作进行了改进完善。如，领导干部选拔任用程序由2002年7月9日印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的民主推荐—考察—酝酿—讨论决定—任职调整为动议—民主推荐—讨论决定—任职。公务员是干部队伍的重要组成部分，担任领导职务的公务员是党政领导干部队伍的重要组成部分。这是《修订草案》第四十六条对公务员晋升领导职务程序作出重要修正的根本原因。
再如，2015年1月14日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，规定从2014年10月1日起对机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费。这一决定实际上终止了我国长期存在的退休养老金“双轨制”，也冲破了《公务员法》关于“国家建立公务员保险制度”的规定。与此相适应，《修订草案》第八十三条作出规定：“公务员依法参加社会保险，按照国家规定享受养老、医疗、工伤、生育、失业等保险待遇和医疗补助。公务员因公牺牲或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤金和优待。”
（三）对继续完善公务员激励保障机制的一点建议
实施工资调查制度，科学确定公务员工资“水平”。保持不同领导职务、职级、级别之间的合理工资差距，实现公务员工资“纵向公平”。调控地区附加津贴、统一规范绩效奖金，是实现公务员工资“横向公平”的两个关键点。
基于各种原因，实现不同地区公务员工资“横向公平”异常艰难。也许解决公务员工资“横向公平”问题的历史条件还不成熟。目前，在调控地区附加津贴未到位的前提下，一些地方已经发放多年年终绩效奖金，且深受当地公务员欢迎。这种绩效奖金应该不是《公务员法》中规定的“按照国家规定享受的年终奖金”。建议在《修订草案》中统一规范绩效奖金。
四、严字当头，调整充实监督机制
监督机制，目的在于保持公务员权利与义务的平衡、监督约束与激励保障的平衡。由公务员的条件、义务和权利、惩戒、回避、申诉控告、法律责任等管理环节构成。
（一）关于监督机制的重要修订
1.关于公务员的条件、义务和权利
一是在公务员应当具备的条件中，增加了“拥护中国共产党领导和社会主义制度”的规定（《修订草案》第十二条）。二是在公务员应当履行的义务中，增加了“忠于宪法”、“忠于国家”、“忠于人民”的规定。由此，“忠于宪法”、“忠于国家”、“忠于人民”、“忠于职守”成为八项义务中首要的四项。增加了“带头践行社会主义核心价值观”的规定（《修订草案》第十三条）。
2.关于惩戒
一是将《公务员法》中的第九章“惩戒”改为“监督与惩戒”，增加了机关监督公务员的规定。《修订草案》第五十七条规定：“机关应当对公务员的思想政治、履行职责、作风表现、遵守纪律等情况进行监督，开展勤政廉政教育，建立日常管理监督制度。对监督发现的问题，应当区分不同情况，予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织处理、处分。”二是在公务员必须遵守的纪律中增加了政治纪律、工作纪律、生活纪律的内容。《修订草案》第五十九条规定，公务员不得“散布有损中国共产党和国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对中国共产党领导和国家的集会、游行、示威等活动”；不得“违反国家的民族和宗教政策，破坏民族团结和社会稳定”；不得“违反职业道德、社会公德和家庭美德”。
3.关于回避
一是增加了公务回避情形。《修订草案》第七十条规定：“公务员不得在其配偶、子女及其配偶经营的企业、营利性组织的行业监管或者主管部门担任领导成员。”二是将“设区的市级机关”纳入地域回避的情形。《修订草案》第七十五条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关、设区的市级机关及其有关部门主要领导职务的，应当按照有关规定实行地域回避。”
4.申诉控告
一是对复核、申诉期间原处理决定的效力作了新补充。《修订草案》第九十六条第三款规定：“公务员不因申请复核、提出申诉而被加重处理。”二是对受理控告的机关作出新明确。《修订草案》第九十八条规定：“可以依法向上级机关或者监察机关提出控告。”
5.关于法律责任
一是将“县处级领导职务”增列为离职后再就业限制的适用范围。《修订草案》第一百零七条规定：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员、县处级以上领导职务的公务员在离职后三年内，其他公务员在离职后两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”二是增加了在录用、聘任等工作中违纪违法有关法律责任的规定。《修订草案》第一百零九条规定：“在公务员录用、聘任等工作中，有隐瞒真实信息、弄虚作假、考试作弊、扰乱考试秩序等不正当行为的，由公务员主管部门根据情节作出考试成绩无效、取消资格、限制报考等处理；情节严重的依法追究法律责任。”
（二）对公务员监督机制演进的分析
中国公务员在国家治理体系中的特定角色，决定了公务员监督机制的演进方向。党的十八大以来中央从严治党、从严治权的系列制度举措，特别是2016年1月1日开始实施的新修订的《中国共产党纪律处分条例》、2018年3月20日开始实施的《中华人民共和国监察法》作出的新规定，决定了当前监督机制调整内容。
1.公务员必须坚决拥护中国共产党领导
公务员是干部队伍的重要组成部分。因此，拥护中国共产党的领导和社会主义制度，是公务员应当具备的政治条件；自觉接受中国共产党领导，带头践行社会主义核心价值观，是公务员的政治义务。突出政治标准，严守政治纪律。
2.公务员必须忠于国家
公务员是国家治理的中坚力量。公务员是执行国家公务的人员，必须忠于国家,维护国家的安全、荣誉和利益，必须保守国家秘密和工作秘密。
3.公务员必须忠于宪法和依法履责
公务员是法律的仆人。因此，就义务来说，公务员必须“忠于宪法”，模范遵守、自觉维护宪法和法律。就权利来说，非经法定事由、法定程序，公务员不被免职、降职、辞退或者处分。公务员依法履行职责的行为，受法律保护。
4.公务员必须忠于人民
公务员是人民的公仆。因此，公务员必须“忠于人民”，全心全意为人民服务，接受人民监督。
5.公务员必须忠于职守
公务员是处于管理地位的“少数人”。公务员必须“忠于职守”。任何公务员都是特定职位的公务员，有职位必然有职守，职守即是职权与职责的统一。公务员在履行公职的过程中，拥有要求他人为或者不为的相应职权。因此，国家从严教育、从严管理、从严监督，促进公务员正确履行职责；公务员不得玩忽职守、不担当不作为。
（三）对继续完善监督机制的一点建议
建议将“公务员依法依规报告个人有关事项”作为公务员的一项法定义务。具体可行文为“清正廉洁，公道正派，依法依规报告个人有关事项”。
总之，《公务员法》就是以法律形式确认与构建公务员制度。无论是立法，还是修法，都必须坚持公务员制度的政治性与科学性的统一，这是建立和完善中国特色公务员制度的必由之路。公务员制度是政治制度的有机组成部分，公务员制度与政党制度有着天然的内在的联系，因此，必须旗帜鲜明地坚持中国共产党的领导，必须旗帜鲜明地贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，必须旗帜鲜明地坚持中国公务员制度的政治属性，这是《修订草案》一以贯之的主线与灵魂。中国特色公务员制度不是什么别的人事制度，而是公务员制度。公务员制度就要正确反映与体现国家公务员管理的科学规律。“立法者应当把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的法律之中。”[1]《修订草案》延续了《公务员法》确定的分类管理原则，延续了监督约束与激励保障并重的原则。这是国家公务员管理最基本的两条规律。纵观所有的《修订草案》条款，第三章“职务、职级与级别”是最实质性修改，职级晋升成为领导职务晋升之外最有激励功能的职业发展阶梯。然而，职级晋升绝对不能替代公务员分类管理，这是中国公务员制度的科学属性使然。
参考文献
[1]马克思恩格斯全集第一卷[M].北京：人民出版社，1956:183.
