《公务员法》修订的重大意义和重要问题

2018年12月25日 10:32   来源:行政管理改革   应松年 郭胜习

  应松年 郭胜习

  [摘 要]    公务员法》修订的重点内容包括:强化党管干部原则、巩固分类管理改革成果、强化公务员监督管理、增强公务员正向激励等。但《公务员法(修订草案)》在与《监察法》等法律衔接、分类管理、激励机制、公务员权利救济等方面仍存在不足,建议加强《公务员法》与《监察法》等法律关联,完善专业分类管理立法,强化专业技术类公务员激励,建立统一公务员人事仲裁制度。

  [关键词]    党的领导;职务职级并行;监督;正向激励机制;权利救济

  [中图分类号] D63

  [文献标识码] A

  随着我国进入中国特色社会主义新时代,公务员制度出现了某些不适应,需要进一步完善,以便更好地满足党的执政需要和社会发展。党的十八届三中全会强调,要坚持党管干部原则,深化干部人事制度改革,推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度;深化公务员分类改革,加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度等。此次《中华人民共和国公务员法(修订草案)》(以下简称《修订草案》)的修订内容回应了党和国家改革事业的现实需求,强化了党对公务员队伍的领导监督,巩固了公务员制度改革成果,提升了公务员队伍福利保障;但在专业技术类公务员激励机制、分类管理立法、与《监察法》等法律衔接、公务员权利救济制度等方面存在不足,尚有进一步完善空间。

  一、《公务员法》修订的背景及意义

  《中华人民共和国公务员法》以下简称《公务员法》是在总结过去几十年干部人事制度,特别是在1993年《国家公务员暂行条例》及其颁布的一系列配套规章实施经验基础上建立起来的。[1]党的十八大以来,党和国家的事业发生了历史性变革,在全面深化改革和全面依法治国的大背景之下,加强党对公务员队伍领导和监督,是党领导全国人民继续推进中国特色社会主义建设事业的题中之意。《公务员法》的修订是坚持全面贯彻党的领导的政治要求,也是同步推进全面依法治国的重大举措,对推进公务员制度与时俱进,建设高素质专业化公务员队伍具有重要意义。

  (一)修订《公务员法》是新时代全面坚持贯彻党的领导与监督的政治要求

  党的十九大强调“坚持党对一切工作的领导,确保党始终总揽全局、协调各方”;十九届三中全会提出“加强党对公务员队伍的集中统一领导”。进入新时代,党和国家事业发生了历史性变革,《公务员法》作为我国干部人事管理的基本法,需要及时将新时代党的基本思想、基本路线、基本方针等融入法律之中,为我国公务员制度和公务员队伍的建设提供根本遵循。

  (二)修订《公务员法》是全面深化改革,同步推进依法治国的重要举措

  习近平总书记指出:“凡属重大改革都要于法有据,在整个改革过程中,要高度重视运用法治思维和法治方式。”[2]修改《公务员法》,将公务员制度改革经验成果上升为法律,予以巩固定型,形成一整套科学化、民主化、法治化的人事干部管理机制,对于继续推进公务员体制改革、完善党的领导方式和执政方式、提高依法执政水平、确保我国公务员体制改革始终处于法治轨道上具有重要和长远的意义。

  (三)修订《公务员法》是建设一支高素质专业化公务员队伍的客观需要

  中国特色社会主义建设事业需要一支敢于担当作为、经得起风浪、抵得住诱惑的高素质专业化队伍支撑。《公务员法》修订强化了党对公务员的监督管理,扩宽了公务员的晋升通道,为公务员福利待遇提供了可靠的法律保障等。这一系列立法规定,对督促公务员正确行使职权,鼓励公务员积极作为担当,全心全意为人民服务具有积极推动作用。

  二、《公务员法》修订的重要问题

  (一)加强党的领导,坚持党管干部原则

  坚持党管干部原则是中国特色公务员制度区别于西方文官制度的显著特征。[3]我国《公务员法》第四条明确规定“公务员制度坚持党管干部原则”。此次《修订草案》的修订内容在多处体现和贯彻了党管干部原则,强化了党的领导监督。如《修订草案》第四条基本原则增加“公务员制度坚持中国共产党的领导”,“贯彻新时代中国共产党的组织路线”;第十二条第三款公务员应具备条件增加“拥护中国共产党领导和社会主义制度”;第十三条第一款公务员义务增加“自觉接受中国共产党的领导”等。坚持党管干部是我国人事干部管理长期以来形成的基本原则,是实现党的领导的根本组织保证,也是中国公务员制度的政治前提。

  (二)坚持问题导向,建立职务职级并行制度

  公务员职务与职级并行改革主要是为了解决公务员的晋升途径单一、工资待遇过度依赖职务等问题。自2017年授权改革试点以来,职务与职级并行制度实施取得明显成效。[4]《修订草案》将“公务员职务与职级并行制度”的改革成果纳入立法当中,从法律层面回应了当前深入推进公务员分类体制改革的现实需要,目的是扩展公务员职业晋升路径、激发公务员队伍活力、增强公务员工作积极性。《修订草案》第二十条规定,根据工作需要公务员的领导职务与职级可以相互转任、兼任,符合条件资格的可以晋升领导职务或者职级。《修订草案》规定的“职务与职级并行制度”,相较于《公务员法》规定的“职务与级别相结合”制度有了更大的进步。“职务和职级并行制度”为公务员在职务晋升之外开辟了一条新路径,将职务晋升“单轨制”,变为职务与职级两者并行的“双梯制”,并疏通了公务员职务和职级晋升之间转换关系,有望解决长期以来形成的公务员职务晋升的制度限制。

  (三)强化监督管理,坚持严管厚爱原则

  《修订草案》在“惩戒”章节增加“监督”,旨在强调从日常动态角度加强对公务员的监督管理,通过对公务员日常的作风表现、遵守纪律、履行职责等情况进行监督,提前预防潜在问题,防止公务员误入歧途。“对于监督发现的问题,机关应当区分不同情况,予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织处理、处分①?。”日常监督机制的完善,一方面有利于加强对公务员的动态监督与全方位监督,尽早发现、处理公务员队伍存在的问题,避免给党和国家的建设事业造成重大损害;另一方面有利于预防公务员违法乱纪、思想腐败,确保公务员始终公道正派、立场坚定、作风优良,通过及时的批评教育、谈话提醒等方式挽救公务员,给予公务员重新改正的机会。

  (四)严格纪律要求,从严管理公务员队伍

  《修订草案》贯彻了党的十八大以来提出的“从严治党、从严治吏”要求,全方位强化公务员的纪律要求。总体来说,《修订草案》对公务员纪律要求强化表现为四个方面:第一,强调公务员对党的绝对忠诚,坚决维护党的声誉和执政地位②?。第二,在强化公务员依法行使职权基础上,要求公务员更加积极作为,勇于担当③。在新时代背景之下,国家公权的行使不能停留于消极预防模式,要逐渐从“控制约束”转变为“规范作为”。党的十九大指出,当前我国的社会主要矛盾已经发生变化,国家公权力运行要以不断满足人民对于美好生活的向往为目标,增强人民群众的幸福感、获得感。这就要求公务员在行使职权过程中,更加具有积极性、主动性、创造性,更加勇于担当,敢于作为。第三,强化公务员道德纪律,维护好公务员队伍形象,引导社会道德风尚④。公务员的形象直接决定党在人民群众心目中的地位,强化公务员道德纪律对于巩固党的执政地位具有至关重要的作用。第四,强化公务员队伍的准入条件、事中管理、退出后续管理等方面纪律要求。在录用条件方面新增了“曾被开除党籍且未重新入党” 和“正在列为失信联合惩戒的对象”不得录用;事中管理方面强化了公务员地域回避和亲属回避⑤?; 在退出后续管理方面强化从业禁止规定⑥?。

  三、《公务员法》修订尚待完善之处

  此次《公务员法》的修订在全面强化党的领导、巩固改革成果、加强公务员监督管理、公务员正向激励等方面均有作为,但《修订草案》在与《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)等其他法律的衔接关系、分类管理立法、专业技术类公务员激励、公务员权利救济等方面仍存在完善空间。

  (一)强化《修订草案》与《监察法》等法律衔接

  法律之间的有效衔接对于公务员队伍管理的规范化、科学化、专业化等具有重要意义。《公务员法》在修订过程中,应当对不同领域与公务员法相关的专门性法律规定进行梳理更新,将有关规定融入立法文本中,以更好地保证法律体系协调统一①?。如《监察法》第十四条明确规定,国家实行监察官制度。尽管当前尚未出台《监察官法》,但《公务员法》作为确定公务员的权利、义务和管理的一般性法律,应当为《监察官法》预留位置和空间,建议在《修订草案》第三条增加“监察官”的规定。又如《修订草案》第六十一条关于公务员违法违纪行为法律责任的规定,与现行《公务员法》相比没有进行修订②?,考虑到《监察法》的出台和《中国共产党纪律处分条例》的重新修订,需要对《公务员法》的相关规定进行相应调整。首先,对公务员违法违纪行为依照《公务员法》追究公务员“法律责任”比追究“纪律责任”更为妥当,建议对公务员违法违纪行为在追责方面进行区分。其次,对《修订草案》立法条文延续使用的“处分”规定用语建议统一调整为“政务处分”。《公务员法》与《监察法》两部法律在追究公务员责任时分别采取“处分”和“政务处分”概念,但条文规定形式内容完全一致③?。从保持基本概念术语统一性角度看,在《公务员法》中统一使用“政务处分”一词更为科学合理。最后,《修订草案》在机关单位内部纪律处分、公务员移交追责程序方面存在缺漏,当前立法规定未对情节轻微内部组织处理、移送监察机关等程序作出明确具体规定,可能产生原用人机关用纪律处分代替法律责任的包庇隐患,从而架空立法追责规定④?。建议《修订草案》进一步完善公务员管理机关与监察机关在监督问责方面的衔接规定⑤?。再如《修订草案》在公务员录用条件方面新增“被列入失信联合惩戒的对象不得录用为公务员”,从该条规定的兜底条款看⑥?,对限制公务员准入条件立法位阶要求高,当前我国并没有制定信用管理方面的法律,《修订草案》单独将其规定为公务员禁入条件,虽符合严格公务员管理总体要求,但缺乏信用管理法律的衔接配合,未来该条款实施仍然存在困难,建议尽快制定出台一部全国性信用管理法。

  (二)完善分类管理立法,继续深化公务员管理改革实践

  对公务员进行分类管理,能够有效激发公务员工作积极性,充分发挥自身才能和专业优势;科学合理配置专人从事专事,能提高工作效率和工作质量,促进国家管理目标的实现。根据专业技术类、行政执法类和聘任制公务员分类管理改革实际,本次修订在分类考录、分类考核、分类培训、职位聘任试用期方面作了相关修改。如《修订草案》第三十四条规定对不同职位类别、不同层级机关分别设置考核指标;第三十五条规定新增对公务员进行“专项考核”等。伴随着社会分工加剧,专业差异性日渐明显,打破公务员统一综合管理布局,科学配置不同专业特长的公务员从事专门性的工作,是公务员管理的客观趋势。本次《公务员法》修订虽然对公务员分类改革经验进行吸收,但其规定过于笼统宽泛,停留在分类管理“理念”层面。在新增公务员管理职类、不同专业类公务员划分标准、不同职类包含的职务序列、跨职位交流制度等方面均存在不足。建议进一步细化这些方面的立法规定,并抓紧制定出台《行政执法类公务员管理办法》和《专业技术类公务员管理办法》,完善《公务员法》的配套法规,为深化公务员分类管理改革实践提供更加明确的法律依据和制度保障。

  (三)健全正向激励机制,完善专业类公务员福利待遇制度

  相较现行《公务员法》,本次《修订草案》在提升公务员福利待遇、健全正向激励方面有所进步。如公务员个人和集体激励机制更加健全,《修订草案》第五十一条增加“对公务员或集体的定期奖励和及时奖励”,第五十二条增加对“勇于担当”公务员给予奖励,第五十三条增加对“公务员个人的奖励”等;在公务员福利待遇方面亦有所提升,《修订草案》第八十条新增公务员“住房、交通补贴等津贴补贴”;第八十二条新增“公务员加班不能补休的,按照国家规定予以补助”,第八十三条新增“公务员社会保险、养老、医疗、工伤、生育等各方面的保险待遇和医疗补助”等。作为公务员管理的基本法律,《公务员法》更注重从一般性角度提升公务员队伍整体福利待遇,但伴随着公务员分类管理改革深化,公务员激励机制也应作出相应调整。建议《公务员法》规定对专业技术类公务员采取独立激励体制,突出对专业类技术人才的重视,形成更具有外部竞争性的福利待遇机制,为打造一支稳定的高素质专业化公务员队伍提供制度保障。同时强化专业技术培训的激励作用,通过为专业技术类公务员提供培训机会,一方面有效激励公务员不断追求自我完善,实现自我价值;另一方面提升公务员队伍的整体素质和专业化水平。

  (四)建立统一人事仲裁制度,强化公务员外部救济机制

  应当肯定,此次《修订草案》在公务员的权利救济方面有所进步,如《修订草案》完善了告知程序,第九十六条明确“复核决定应当以书面告知申请人”;引入了申诉救济的基本原则,“公务员不因申请复核、提出申诉而被加重处理”,从制度上驱除公务员的心理恐惧,保证公务员切实有效地采取法律手段维护自身权益等。但《修订草案》对公务员的权利救济路径仍停留于公务员系统内部,通往外部救济的渠道依旧没有打通,公务员难以获得公正救济。我国公务员的权利救济制度长期受“特别权力关系理论”的影响,主要表现在我国《行政诉讼法》第十三条关于受案范围的排除规定①?,和《公务员法》第九十五条的内部申诉控告规定,相较于聘任制的公务员,《公务员法》第一百条则规定,因聘用合同发生争议则可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁,对于仲裁裁决不服的可以向人民法院提起诉讼②?。法谚道“有权利,必有救济”。宪法或者法律赋予公民、法人或者他组织权利,应为其提供法律上的救济途径,否则这种权利只是写在法律文本中的空文。当前“特别权力关系理论”影响力已经逐渐式微,多数法治发达国家已经开始放弃使用该理论,近年来我国行政法学界也对该理论进行批判①?。但在我国将公务员人事处理决定统一纳入行政诉讼范围仍十分困难。

  诚然,对于公务员管理机关内部人事管理行为,如考核、晋升、奖励等,外部司法机关应当予以充分尊重,不得提前介入干涉,这是对我国《公务员法》中确立的“党管干部原则”以及其他国家机关人事管理制度的基本尊重,也是保持司法权本身谦抑性的基本要求。但用人机关或者公务员主管机关对公务员作出的处理决定,会影响到公务员的合法权益,因此有必要在一定条件下赋予公务员获得公正救济的权利。在权利救济的具体路径设计上,可以从两个方面进行考虑:

  第一,建立统一的人事仲裁制度。通过修订《公务员法》,列举机关单位作出各类奖惩决定,公务员认为该决定侵犯其人身权、财产权等合法权益的,可以依法在系统内部提起申诉、复核,对于复核决定不服的可以申请人事仲裁。需要强调的是,人事仲裁应当采取仲裁终局,公务员不得再向人民法院提起诉讼。人事仲裁终局救济模式作为一种新的救济途径,突破了原来的内部救济体制,相比现行《公务员法》确立的内部申诉复核制度有很大进步。《公务员法》规定的聘任制公务员人事争议仲裁制度,在程序上与“仲裁”本质并不相称,需要修改为仲裁终局。建议在新法中统一规定人事争议仲裁制度,通过仲裁终局实现对公务员的公正救济,仲裁一方当事人不执行仲裁决定时,双方均可以向人民法院申请执行。

  第二,对外部性处理决定有限赋予当事人诉讼救济手段。外部性处理决定主要包括两种:公务员不予录用决定,开除或者辞退决定。对于不予录用决定,因当事人尚未进入公务员系统,从身份关系上并不能成立“内部决定”,不能直接适用行政诉讼法规定的排除规定,当事人认为招录机关的不予录用决定侵犯其合法权益的,应当允许提起行政诉讼;对于开除或者辞退决定不服的,通过法律解释的方法,将机关单位对公务员的“开除或辞退决定”解释为“突破内部权力关系的最后一道防线”。公务员被开除或者辞退之时,已经脱离原来内部公务员系统,有必要赋予公务员向人民法院提起诉讼的权利,弥补当前公务员外部权利救济机制的不足。(本文在写作过程中得到了中国政法大学马怀德教授,中国社会科学院法学所李洪雷教授,中共中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部杨伟东教授、王静副教授的帮助和指导,在此表示感谢。)

  参考文献

  [1]应松年,任进.公务员法学习问答[M].北京:国家行政学院出版社, 2005:7.

  [2]宋识径.凡属重大改革都要于法有据[N].新京报,2014-3-1.

  [3]应松年.公务员法[M].北京:法律出版社, 2010:43-44.

  [4]沈春耀.关于《中华人民共和国公务员法(修订草案)》的说明[EB/OL]. 全国人大,http://www.npc.gov.cn/npc/cwhhy/13jcwh/2018-10/22/content_2063065.htm,2018-11-28.

(责任编辑:臧梦雅)

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