气象部门在突发事件调查中的作用、局限性及对策

2018年11月26日 11:07   来源:行政管理改革   盖程程

  盖程程

  [摘 要]   突发事件调查在突发事件应急管理中具有重要作用和意义。通过对新塔矿业尾矿库溃坝、侯马代储库火灾、“东方之星”客轮翻沉三起突发事件开展案例研究,发现气象部门在参与突发事件调查中,在目标取向、调查主体、技术能力方面存在许多问题,气象部门要突破技术瓶颈、改进管理方式、加快完善法规建设、改进突发事件调查模式、加强科技与人才支撑。

  [关键词]   突发事件;调查;应急管理;应急气象服务

  [中图分类号] D63

  [文献标识码] A

  《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》明确要求,“牢固树立安全发展理念,把公共安全作为最基本的民生”。随着中国特色社会主义进入新时代,全面建成小康社会进入决胜期,全面深化改革不断深入,社会快速发展,自然灾害、事故灾难等突发事件发生的频次呈增长趋势,对经济生活和社会稳定造成显著影响。全面加强应急管理,是在发展中保障民生的必然要求。

  突发事件调查在突发事件应急管理中具有重要作用和意义,建立科学、合理的突发事件调查工作制度已成为现实的迫切需求。我国《突发事件应对法》第六十二条规定:“履行统一领导职责的人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因,总结突发事件应急处置工作的经验教训,制定改进措施,并向上一级人民政府提出报告。”《国家突发公共事件总体应急预案》的“调查与评估”部分则明确:“要对特别重大突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估。”虽然在顶层设计上已经对突发事件调查予以规定,但近年已开展的调查工作无论在制度保障层面,还是在方式方法层面,都仍有较大的提升空间。总体上,我国突发事件调查制度仍然存在着问责型的使命定位、自我型的调查主体、速度型的运作机制等问题。[1]

  应急气象服务是气象部门的重要职能之一,也是气象部门应急管理工作的重要组成部分。在突发事件应对过程中,突发事件的发展、次生衍生灾害的发生、应急处置与救援工作的有效开展常常直接受到天气影响,气象部门的应急气象服务工作的重要性日益凸显,所发挥的支撑与保障作用愈发显著。[2]在有些突发事件的调查中,气象部门还要为事故调查提供科学数据作为关键定性依据。气象部门如何切实履行部门职能,采取有效措施不断提升应急气象服务能力,在突发事件调查中更好地发挥作用,具有重要的现实意义。

  二、案例分析——当前气象部门参与突发事件调查中存在的问题及原因

  气象部门在突发事件调查中的履职工作应归为应急气象(保障)服务范畴。应急气象服务是“为了配合突发公共事件的应急处置,实施的气象监测、预报预警、评估、防范建议等服务”。[3]根据突发事件的属性,应急气象服务又可大致分为两类:重大气象灾害的应急服务(如台风、暴雨、低温雨雪冰冻灾害等)和其他突发事件(地震、滑坡地质灾害、危化品爆炸事故等)的应急气象服务。进入新时代,应急气象服务这一概念的内涵和外延都需要扩大,以适应突发事件应急管理的严峻形势。本文通过案例重点对气象部门在突发事件调查中存在的问题与产生的原因进行归纳、分析。

  (一)山西省襄汾县新塔矿业公司“9?8”特别重大尾矿库溃坝事故

  2008年9月8日7时58分,山西省临汾市襄汾县新塔矿业有限公司980沟尾矿库发生溃坝事故,造成277人死亡、4人失踪、33人受伤,直接经济损失9619.2万元。[4]

  1.气象部门应急服务过程和参与事故调查情况

  9月8日上午9时许,襄汾县人民政府接到信息报告后,主要领导到达事故现场,并向临汾市政府作出“暴雨引起山体滑坡、导致尾矿库溃坝”的报告。上午10时许,襄汾县气象局有关人员随地方抢险队到达现场开展服务,负责提供气象实况(降水、气温、风向、风速)和预报服务。

  9月9日,山西省气象局组织人员准备事故发生前当地降水情况的专题气象分析材料,为事故责任认定提供重要依据。[5]孟学农同志指示气象部门“要用数字说话,用数字为事故责任认定提供依据”。在事故抢险指挥部会议上,山西省气象局就“灾害发生期间襄汾境内不具备出现超过10mm以上降雨的条件”做了详细阐释,详尽分析了事故前期气象站降水、自动站雨量、气象卫星雷达等多种气象资料 ,指出“因‘暴雨引发山体滑坡、致使尾矿库溃坝’的报道不符合客观实际”。会议最终决定,向国务院报告并向社会媒体公布事故原因,后经严密调查,认定是一起安全生产责任事故。[6]

  2.事故调查中存在的问题及原因

  事故的定性是责任认定的关键,如果最终被认定为“天灾”而非“人祸”,相关职能部门本应承担的责任会相对减轻。这起灾难发生后,地方政府在没有降暴雨、尚未展开事故调查的情况下,便指示县政府工作人员向上级做出“暴雨引起山体滑坡、导致尾矿库溃坝”的报告,而上级政府也未充分调查研究,便逐级上报,引发媒体失实报道,产生了恶劣的社会影响。

  这暴露出我国目前的突发事件调查仍然是“以界定性质、分摊责任”的“问责型”目标为取向。事故调查本应以“查找证据、还原事实”为第一要务,但“问责型”则是以界定性质、分摊责任为导向,使调查还承担着问责处理的导向和功能。在一次次安全事故中,让自然灾害“背锅”渐渐成为个别地方领导逃避责任追究的伎俩。[7]而究竟是“天灾”,还是“人祸”,还是二者兼而有之,就成了事故调查备受关注的热点议题。气象部门观云测天,必须坚持用事实说话、用数据说话,让技术分析与客观事实挺在前面,用有理有据的调查结果直击本不应有的“复杂政治博弈”,为政府和公众还原事实真相。

  (二)中储棉侯马代储库“7?1”火灾事故

  2013年7月1日18时左右,山西省棉麻公司侯马采购供应站的棉花仓库发生火灾,过火面积约1.05万平方米,导致4个棉库、2.46万吨棉花被烧,官方统计直接经济损失4838.73万元,无人员伤亡。[8]

  1.气象部门应急服务过程和参与事故调查情况

  7月1日20时左右,侯马县气象局成立应急气象服务队赶赴火灾现场,为指挥部提供天气实况及未来一小时天气预报等气象服务。

  7月6日山西省政府成立事故调查组,由省消防总队、省气象局、省供销社(棉麻公司的上级主管单位)、省公安厅、省安监局、省监察厅、省检察院、省总工会及临汾市人民政府有关人员组成。[9]下设技术组、管理组和综合组:技术组主要任务是从技术角度,调查火灾起因,估算经济损失;管理组主要任务是根据技术组的结论,追究事故责任;综合组主要负责提供后勤保障。

  事故调查的首要任务就是火灾起因,火灾起因与责任追究“捆绑”,气象和消防两个部门各执一词。气象部门称,根据闪电定位仪和雷达回波资料,不能精准判定落雷点,并认为:“棉花火灾原因是由于代储库缺乏相应的仓储条件和管理能力,在高温高湿的天气条件下不能及时有效通风以降低棉花温度和湿度,导致棉花自燃着火。”消防部门则称,经现场剩磁法勘测的起火要件,认定此次火灾的直接原因是强地闪引发棉垛起火。这一结论最终被调查组采信。

  2.事故调查中存在的问题及原因

  首先,自我型调查主体,导致技术分析异化为政治博弈。现实中突发事件调查由“自我型”调查主体实施,是利益相关方参与调查,即以事件主管部门和事件单位为主体,吸收相关监管部门开展联合调查。使得调查主体更关注分摊涉事方责任而不是还原事实真相,也使责任划分干扰了技术调查。本案例中,调查组内的两个部门在火灾起因认定上各执己见,背后深层原因就在于两家部门分别被赋予了不同的监管责任。棉花储备库是重点防火、防雷单位,消防部门负有消防安全检查责任,而气象部门负有防雷减灾的社会管理职责。由于如何确定火灾主因将直接影响如何判定部门责任,就使得本应以事实为依据的客观分析过程,在某种程度上异化为与自身利益紧密纠缠,“场外因素”严重干扰的博弈。这种“自我型”调查主体主导的事件调查,明显受到参与方部门利益和本位主义的干扰。

  其次,雷击火灾调查的权力归属存在分歧。本案还暴露了在雷击火灾的调查中存在的法律、行政规章“打架”的现象。《中华人民共和国消防法》《火灾事故调查规定》中规定: “火灾事故调查由县级以上人民政府公安机关主管,并由本级公安机关消防机构实施。”而《中华人民共和国气象法》《防雷减灾管理办法》中规定:“各级气象主管机构负责组织雷电灾害调查工作。”

  (三)“东方之星”号客轮翻沉事件

  2015年6月1日,21时32分,重庆东方轮船公司的“东方之星”号客轮由南京开往重庆,途经湖北监利水域时翻沉,造成442人死亡。

  1.气象部门应急服务过程和参与事件调查情况

  6月2日早晨,湖北省气象局有关人员赶往现场,与现场指挥部对接,开展实况分析和天气预报,并调集周边力量,开展加密观测和预报服务等保障工作。

  事件发生后,经国务院批准,成立了事件调查组。由安监总局、交通运输部、工信部、公安部、中国气象局、湖北省和重庆市有关方面组成,调查组内设气象、船舶建造改装、船舶适航和船员适任、长江航运安全监管、综合协调五个组,围绕“风、船、人”三个关键要素展开。

  气象情况调查小组主要职责是负责调查事发前后天气情况,恶劣天气预报预警情况等。由于事发前后天气情况涉及整个事件的定性问题,所以国务院事件调查组高度重视,客轮是如何被风吹翻沉的成为了整个事件调查的核心。综合分析气象卫星等观测资料,结合专家现场勘查和航拍,以及当事人和目击者谈话笔录,形成了有关事发前后天气情况的结论:6月1日晚21-22时,“东方之星”客轮航行空域上空出现飑线天气系统,客轮倾覆位置出现了下击暴流。客轮正好处于强风区影响范围内,主导风向为西北风,从而导致倾覆。经调查认定,该起事件是一起由突发罕见的强对流天气引发的强风暴雨袭击导致的特别重大灾难性事件。[10]

  2.事件调查中存在的问题及原因

  此次事件暴露出现有气象系统的分析能力不完全满足事件调查对事发前后天气情况分析的需求。为了还原事件发生的过程,国务院事件调查组多次要求气象部门提供客轮航迹上每个时间节点的风速风向,大风持续影响时间,在客轮航行过程中有无明显风速风向变化,龙卷风的具体移动路径。在对船体结构进行调查后,又提出需要气象部门提供事发前后客轮所遭受的降雨情况等等。这些定时、定量、定点的高度精细化的数据与分析需求,在有限的观测资料条件下,已经超出了现有气象系统的分析能力,暴露了气象部门对于中小尺度监测分析能力的不足。

  尽管本案中气象部门身兼被调查对象和调查参与者的双重身份,但在不同的小组中,职责分工明确。在气象部门作为被调查对象时,是由安监部门(国家安全生产监督管理总局、湖北省安监局)作为调查主体行使调查权。重点调查了湖北省气象部门依法依规履行气象防灾减灾职能情况,预报预警相关规章制度制定及其执行情况等,调查是否存在失职渎职行为。

  三、发挥气象部门在突发事件调查中的技术支撑和改进工作的若干对策建议

  从我国应对各类突发公共事件的实践中可以看到,除针对事故灾难的调查工作比较成熟之外,对自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件的突发事件调查工作仍相对滞后。尤其在包括气象灾害在内的自然灾害领域,主要开展的是重大灾害损失评估,而不是事件原因和应对过程的调查,所以要尽快着手建立调查制度。科学的事件调查是找到真实原因、准确总结经验教训,进而防止类似事件再发生的最基本手段。除此以外,在国家推进突发事件调查制度建设的大背景下,气象部门要努力突破技术瓶颈,改进管理方式。笔者结合案例就发挥气象部门在突发事件调查中的技术支撑和保障作用,改进工作提出几点对策建议。

  (一)加快推进和完善法规建设,规范气象灾害调查制度

  加快制定《气象灾害防御法》,做到于法有据。气象灾害占各类自然灾害70%以上,虽然《中华人民共和国防洪法》等规范气象灾害引发的次生衍生灾害的法律已经制定,却还没有针对气象灾害的专门性法律。《中华人民共和国气象法》主要是原则性的指导规范。现有的《气象灾害防御条例》立法权限不足,应加快制定专门的气象灾害防御法,健全气象灾害防御法律制度。

  出台专项性调查条例或实施办法,确保有规可依。从上述三个案例中可以看到,重大气象灾害调查工作机制亟待完善,以明确气象灾害调查的权责。可参照环保部《突发环境事件调查处理办法》,明确重大气象灾害调查主体,规范调查分析流程和处置策略,对调查的组织形式、调查程序、调查方法与内容、日常管理等进行详细规定,更好地规范和指导气象灾害调查工作的开展。

  (二)改进突发事件调查模式,突出独立性与事实导向

  推动事故调查制度改革,改变传统同体调查模式。从尾矿库溃坝和棉库火灾案例中可以看到,现有“问责型调查”和“同体调查”模式的弊端。因此,为保证调查活动独立、公正进行,提高调查结果的可信性、权威性,避免事故调查结果被“习惯性怀疑”,必须推行“第三方独立调查模式”的建立,气象部门更要积极配合第三方调查支撑体系建设。以公正为原则,广泛吸收专家学者、律师等各类社会人士参与;以公开为原则,让事故调查在信息透明、舆论与公众强力监督下进行。

  强化事实导向,弱化责任划定,提升调查结果的还原度。坚持“重事实、轻责任”的发展方向,回归还原事实的本质,重视对突发事件起因、发展、损失、影响等事实的充分还原。强调汲取教训,营造灾难学习文化氛围,通过调查找缺陷、查问题,最终提出改进建议并实现落地,增强调查结果对实践的指导性。

  (三)加强科技与人才支撑,提高气象实况还原分析能力

  秉承专业素养和科学态度,以事实为依据,用数据说话。棉库火灾和“东方之星”沉船案例的事故调查暴露了气象科技支撑能力的不足。下一步还需继续在收集探测资料,整合跨行政区域的资料综合利用能力,提高还原、分析事发时天气实况(如,风速、风向、气压、降水等)的能力上下功夫。提升装备保障,做好灾后现场勘测,提高工作效率,提升灾害调查深度与广度。

  灾害调查涉及到技术、管理、文化、设备等方方面面,专业性、技术性、知识性很强。特别是气象灾害种类繁多,如台风、暴雨(雪)、雷电等等,要建立调查评估人员培训和资格审查制度,培养具有专业精神和专业技能的高素质评估专业队伍,同时,建立重大突发事件气象情况调查分析专家库。让调查评估以法律为准绳,以事实为依据,避免“让老天爷背锅”或成为“谴责游戏(blame game)”。

  参考文献

  [1]钟开斌.中国突发事件调查制度的问题与对策——基于“战略-结构-运作”分析框架的研究[J].中国软科学,2015(7).

  [2]于莉莉,东高红,刘畅.从“812”天津港特别重大火灾爆炸事故论应急决策气象服务[J].中国人口资源与环境,2016(5).

  [3]梁谷,乔旭霞,田显,等.《应急气象服务工作流程》解读[J].陕西气象,2012(3).

  [4]国家安全生产监督管理总局.山西省襄汾县新塔矿业公司“9?8”特别重大尾矿库溃坝事故调查报告[EB/OL].https://wenku.baidu.com/view/2e21520449649b6649d7477c.html,2018-04-23.

  [5]张喜娃.从襄汾溃坝事故气象应急服务引发的一些思考[A].中国气象学会.第27届中国气象学会年会重大天气气候事件与应急气象服务分会场论文集[C]北京:中国气象学会,2010:1-6.

  [6]闪淳昌,张振东,钟开斌,等.襄汾“9?8”特别重大尾矿库溃坝事故处置过程回顾与总结[J].中国应急管理,2011(10).

  [7]金海燕.天灾不是人祸的遮羞布[EB/OL].http://news.cntv.cn/20120813/108013.shtml,2018-04-23.

  [8]盖程程,徐丽娜.气象行政管理职能实现路径探析——基于几个地方气象部门履职案例的分析[J].行政管理改革,2015(10).

  [9]邢小崇.雷击火灾调查[M].太原:山西人民出版社,2015:102-103.

  [10]本刊编辑部.“东方之星”号客轮翻沉事件原因调查及防范整改措施[J].中国应急管理,2015,(12).

  [基金项目]中国博士后科学基金“非常规气象灾害多案例研究与情景构建”(2015M570064)。

  [作者简介]        盖程程,中共中央党校(国家行政学院)应急管理培训中心博士后,中国气象局气象干部培训学院高级工程师。

(责任编辑:臧梦雅)

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