郑秉文
[摘 要] 国家机构改革方案决定税务部门征缴社会保险费之后，媒体和业界普遍认为社会保险费将大幅增收。本文在对税务部门养老保险费增收潜力估算的基础上，对养老保险费增收部分的3个潜在用途进行分析，认为最佳方案应将增收部分与降费进行“对冲”，提出了将缴费率从28%降至19%的具体方案。进而，继续提出了扩大个人账户比例的政策建议，认为这是将“基数之痛”予以“内在化”、避免道德风险的治本之道，并在19%的费率框架下又给出了新的缴费公式，认为这是稳定缴费方式和社保缴费实质性下降的唯一政策工具。最后，对扩大个人账户与降费并举的政策依据、对扩大个人账户可以提升统账结合的制度运行质量进行了详细论述。
[关键词] 个人账户改革；降低缴费率；社会保险费征收体制；统账结合；名义账户制
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
2018年3月中共中央公布的《深化党和国家机构改革方案》对八大领域做出了六十项改革。其中，第四十六项“改革国税地税征管体制”是将各项社会保险费交由税务部门统一征收，目的是理顺职责关系，提高征收效率。7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》，明确要求从2019年1月1日起，税务部门统一征收社会保险费。这个决定公布以来，有分析担心企业成本将要增加，甚至有些地区开始作出追缴以往欠费的决定。随即，国务院召开常务会议，指出须将已定减税降费措施切实落实到位，总体上不增加企业负担，严禁自行对企业历史欠费进行集中清缴，要抓紧研究提出降低社保费率方案并与征收体制改革同步实施。2018年11月1日，习近平总书记在私营企业座谈会上进一步指出，“要根据实际情况，降低社保缴费名义费率，稳定缴费方式，确保企业社保缴费实际负担有实质性下降”。
本文根据国务院常务会关于不增加企业负担、降低缴费率的要求，对降低缴费率提出了具体改革思路和方案，在此基础上，进一步提出了扩大个人账户的政策主张①?，认为长期内提高制度可持续性的最佳政策组合应是降费与扩大个人账户并举，并对扩大个人账户的政策依据、制度条件、方案设计进行了分析研究，对扩大个人账户可整体提高制度运行质量的诸多优势做简要论述，认为这是落实“确保企业社保缴费实际负担有实质性下降”的唯一政策工具。
一、征缴体制改革过渡期与降低费率的改革方案
（一）税务部门增收养老保险费的潜力估算
税务部门全责征收之后，一方面，社会保险征缴得以提高收入，尤其是养老保险费，另一方面，要坚决贯彻落实国务院常务会议关于“总体上不增加企业负担”的要求，这就需要对增收潜力做出预测并给出降费的制度设计。20多年来，中国城镇职工基本养老保险制度的缴费“流失”主要是由三个原因造成的，即使税务部门征缴，有些缴费收入流失也难以足额征缴到位。
1.个别发达省份降低费率需要其他制度配套
广东省等个别沿海发达省份养老保险缴费率从制度建立至今始终未能按照国家规定的“统一费率”缴纳。例如，2017年6月广东省人民政府发布的文件规定：低于全省统一比例的，原则上用3年时间逐步过渡至全省统一比例，待国家明确统一企业职工基本养老保险单位缴费比例后，再逐步统一到全国要求。2018年8月广东省人民政府再次发布文件明确规定①?：单位缴费比例高于14%的按14%执行。如果广东省严格按“统一费率”征缴，社会保险费增收幅度必然大幅提高，基金积累规模增大。但很显然，这不符合地方的局部利益，为保持竞争力，他们更倾向于保持较低费率水平，以保持企业活力和地方竞争力。在没有实现全国统筹的情况下，广东省的这个诉求是有道理的，除非尽快实现全国统筹。
2.对灵活就业人员“断保”行为难有作为
与社保部门相比，税务部门的征缴优势在于其对正规部门具有“精准征缴”的能力，对非正规部门则难有作为。灵活就业人员与中小微企业的参保行为属于“自愿”行为，具有很强的“市场交易”性质，在制度激励性没有根本改善的条件下，“断保”行为不会因为征缴体制改革而有所改变，税务部门的征缴力度对他们来说鞭长莫及。目前，灵活就业参保人员占养老保险全部参保人员大约有四分之一，但随着网络经济的发展和网络就业人员数量的扩大，这个群体占比有逐渐扩大的趋势，所以，这个部分的缴费流失规模远大于个别发达省份降低缴费率导致的缴费流失规模。例如，2010年断保人数仅为1167万人，缴费流失占实际缴费收入仅为11.6%，而到2017年则分别提高到5339万人和17.4%。[1]
3.“坐实”缴费基数是税务部门增收的主要来源
目前缴费基数不实主要发生在三个层面：一是发生在地方政府的层面，解决起来存在一些困难。例如，2017年广东省规定企业养老保险缴费基数下限依据上年度城镇单位在岗职工月平均工资和城镇私营单位从业人员月平均工资的加权平均值的60%来确定①?，这就意味着低于国家的相关规定。二是发生在断保的灵活就业人员和非公经济的职工个人层面，尤其广大的经济效益不好的中小微企业和服务行业主要为现金交易，雇员的劳动关系模糊，其 “道德风险”的“识别成本”和“征缴成本”都很高。三是发生在企业主的层面，“规模以上”的工业企业主和商业企业主具有较为完备的报税系统和稳定的银行财务往来，“金三工程”将使税务部门很容易“坐实”这部分企业的缴费基数。所以，税务部门增收的最大潜力来自第三个层面。
4.税务部门可以增收的最大潜力
根据上述三个方面的分析，税务部门征缴之后，地方政府降低费率、灵活就业人员“断保”和中小微企业就业人员导致的缴费流失难以合规收缴，只有企业及其职工合规缴费才有可能实现。按“收入法”的测算结果，每年大约少收三分之一，但税务部门的增收规模应略小于这个理论值，每年增收规模约四分之一。以2017年养老保险为例，在少收入的1.7万亿元缴费中，税务部门可以增收的最大潜力应在1.27万亿元左右。
（二）养老保险费增收部分的潜在用途分析
无论在理论上，还是在各国的实践上，养老保险费增收的部分大致有三个处理途径：或提高替代率、或形成资产池用于投资、或用于降低缴费率。
1.用于提高替代率的可能性
从国际案例来看，通过提高额外缴费收入（或提高征缴力度）来提高替代率的案例在过去几十年里几乎是没有的，因为人口老龄化趋势严峻，提高费率的空间在绝大多数国家已经很小。中国目前的社会平均替代率45%是经过20多年“交易”的一个合意的替代率，是缴费率、赡养率和替代率的函数过程逐渐交易并达成的一个“均衡点”。如果将增收部分全部用于提高养老金待遇水平，并完全“坐实”基数，目前的赡养率将使“替代率理论值”达到84%①?，这将打破几十年来形成的社保生态均衡，导致企业不堪重负，与几十年来制度交易的结果相悖。因此，将养老保险费增收部分用于提高替代率既是不应该的，也是不可行的。另外，从国际实践来看，45%替代率于目前中国经济社会发展水平而言也是合意的，[2]例如，在美世集团公布的2018年墨尔本美世全球养老金指数35个国家排名中，中国养老金制度的总分排名和充足性、可持续性、整体性等三项二级指标排名均为D级，唯有“充足性”进入C级，最接近“平均值”，几乎与波兰比肩，略高于中国但低于“平均值”的国家有6个，包括日本、英国、瑞士、美国等发达国家，他们的充足性也都是C级。
图1：道德风险诱发的“实际缴费率”与“实际替代率”达成的社保生态均衡。资料来源：作者绘制。
2.用于建立投资基金的可行性
老龄化将不可避免导致子孙后代的缴费率不断提高，有些国家为“平滑”后代人的缴费负担，“故意”提高费率、增加缴费收入并形成一个资产池进行投资，以期获得超额市场回报率，用“超额收益”来弥补子孙后代的缴费缺口。例如，美国1985年养老保险基金余额只够支付2个月，1990年将费率“快速”提高到12.4%，基金积累基数不断扩大，到2017年基金余额足够支付3年，而12.4%的费率28年来一直保持未变；[3]再如，加拿大1995年费率为5.4%，1997年实施改革，采取“加速”提高费率的办法，到2003年提高到9.9%（正常情况下到2015年才提高的9.9%），由此形成的资产池与1997年建立“加拿大养老基金管理公司”（CPPIB），20年来的市场化投资收益很好，1997年的基金结余仅够支付2年，到2017年时已足够支付7年，重要的是，9.9%的费率将保持百年不变，可持续到2100年，[4]为后代减轻了负担，明确了预期。但是，中国基本养老保险投资体制建立于2017年，两年来，4.4万亿养老保险基金与全国社保基金理事会签署投资合同额的仅为7150亿元，实际到账额只有4167亿元①?。因此，如不实现全国统筹，增收的养老保险费进入投资体制在目前条件下是行不通的。
3.用于降低“统一缴费率”的必要性
利用征缴体制改革的契机实施降低费率的改革，这个做法在国际实践中虽然还从未有过先例，但是，这是一个非常现实和理想的“副产品”，降低费率是期盼十几年的一个非常必要和急迫的重大改革举措，否则，长期的违规缴费行为必将破坏法治经济的基本规范，玷污企业家精神，侵蚀市场经济的基本规范。通过养老保险费增收实现供给侧结构性改革的目标，是长期内提高企业竞争力和保持经济可持续发展的必然要求。
（三）降低养老保险费的具体方案及其根据
落实国务院常务会议提出的“降低社保费率方案并与征收体制改革同步实施”，应制定一揽子改革方案。例如，将增收和降费的方案同时公布，稳定企业信心，确保不增加企业负担，实现征缴体制平稳过渡；再如，根据缴费收入的增幅来确定降费的幅度，让增收与降费实行“对冲”，并为企业合规缴费留有一定的过渡期；此外，还要实现精准“对冲”，对增收部分进行行业分析，既要防止出现降费后企业负担并未真正降低的风险，又要防止导致基金收入下降和加大财政风险的可能性。
基于前文关于增收潜力的分析，预计养老保险总体缴费率可“对冲”8至10个百分点，即把费率从28%降至18%至20%。本文假定养老保险缴费率降至19%，其中，职工缴费率由8%降至6%，单位缴费率由20%降至13%。灵活就业人员缴费率为全额征收即按19%缴纳。
提出这样的降费设想，主要是基于“收入法”对以往十几年来缴费收入“流失”规模估算做出的减收三分之一的判断，它说明降低9个百分点后的收支均衡与目前的替代率大致是相匹配的。这里运用“参数法”对这个降低9个百分点的方案再次予以验证。
表1 1998-2017年城镇企业职工基本养老保险收入结构
资料来源：“缴费收入”、“养老金支出”、“财政补贴”和“总收入”以及“历年余额”的初始值引自于历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，见人社部官网。
注：缺少1998-2000年的“缴费收入”，有些数据相加不等于总计，原文如此。为便于计算，本表中的“其他收入”系作者添加，指的是除基本养老保险费收入、财政补贴收入以外收入，似应包括利息收入、预缴、补缴和历史清欠等收入，通过“总收入-缴费收入-财政补贴”获得。
从表1可看到，20年来养老保险的缴费收入与养老金支出大体相抵，缴费收入几乎完全用于养老金发放。虽然历年的基金累计结余高达43096亿元，但历年的财政补贴则累计高达41118亿元① ，目前的结余仅为1978亿元。于是，我们基本可将20年的缴费收入与养老金支出的关系归纳为“收支基本相抵，略有结余”。由此还可得出另一个结论：目前的“实际缴费率”对其他参数来说基本是“配合”的，符合目前的制度均衡的要求和“实际替代率”的水平，这个“实际缴费率”就是15.8%（缴费率=替代率×赡养率，15.8%=45%×35%）②?；考虑到还有1978亿元基金累计结余的因素，目前的“实际缴费率”大约为16%。这个推算结果进一步说明，本文提出的将28%缴费率降至19%的设想在理论上基本是可行的，并留出了3个百分点的余地。
进一步，这里还以全国和北京两个年份的数据来对比现行的“实际缴费率”与本文提出的19%降费方案。根据“收入法”对缴费流失规模的估算，2013年全国养老保险制度运行的“实际缴费率”为19.8%，2017年是18.6%③?。为使对比结果更加可靠，这里考察的依然是北京市养老保险2个基数假定下的“实际缴费率”。先看2013年，如以全市职工平均工资为基数，实际缴费率仅为15.6%，如以保守的私营单位工资为基数，是22.5%。再看2016年，以全市职工平均工资为基数的实际缴费率仅为12.6%，以保守的私营单位工资为基数则是17.7%④?。北京市2013年和2016年两个年度以两个不同基数测算的2个实际缴费率分别从15.6%下降到12.6%，从22.5%下降到17.7%，说明缴费意愿逐年下降，真实缴费比例越来越偏离实际工资水平。
对全国和北京市养老保险“实际缴费率”的测算结果显示，本文提出的养老保险缴费率降到19%基本是“吻合”的，比较贴近现行的“实际缴费率”，或说，将之与“统一缴费率”合二为一是可行的。
二、扩大个人账户与降低费率并举的“内生动力”
（一）扩大个人账户的客观要求及其缴费公式设计
税务部门征费的“外部压力”在一定程度上解决了制度的增收问题，但参保者逃费动机和“基数之痛”（指参保者在缩小缴费基数上发生的诸多道德风险）等都没有从根本上改变。解决这些问题的一个“治本”办法是扩大个人账户比例，强化多缴多得的激励机制，这是一个制度提高收入和人们主动多缴费的“内生机制”。征缴体制改革“意外”推动了降费改革，这是一揽子解决几十年来未能解决的引入多缴多得机制的一个机遇。
扩大个人账户的政策含义是指，在费率从28%降至19%之后，将雇主缴费率降至13%，个人缴费率降至6%；雇主13%的缴费划出6%进入个人账户，个人账户比例扩大到12%；雇主缴费对个人缴费实行一比一配比之后，社会统筹从现行的20%缩小到7%。于是，改革后雇主雇员双方缴费比例是：雇员缴纳6%+雇主缴纳13%=19%；缴费分配结构则是：个人账户12%+社会统筹7%=19%。
（二）扩大个人账户的激励性及其效果量化
扩大个人账户和降低费率并举可获得事半功倍的效果：虽然企业和个人的费率双双得以下降，但个人的激励性却得以提高。现以两种记账利率来测算账户的激励效果。一是“高方案”即按现行的8.31%利率记账①?。2013年党的十八届三中全会决定不再进行做实账户试点之后，从本质上看，个人账户的融资方式转为完全的现收现付制，其记账利率只要大约盯住“内部收益率”即“生物收益率”（人口增长率+社平工资增长率）②，制度即可实现收支平衡。现行的8.31%利率基本可被视为参照目前的内部收益率来确定的。另一个是“低方案”即按6.31%利率记账。考虑到未来经济增长率和社平工资增长率逐渐下降的趋势以及长期银行存款利率等因素，为平滑未来35年，取值6.31%为“低方案”年记账利率。
先看记账利率8.31%的高方案激励效果。假定北京某25岁男性硕士毕业生从2018年开始工作，月工资为当地社平工资8467元③，月个人缴费508元和单位配比508元全部记入个人账户，假定社平工资增长率为5%（近年来大约10%，为平滑未来35年，取值5%），缴费35年的复利结果是账户资产总计将高达432万元，除以目前执行的60岁退休计发系数139之后，退休时每月账户养老金将达3.1万元。就是说，35年的终生缴费110万元只要退休3年就可全部“拿回来”。再看低方案的激励效果。在其他条件不变的情况下，假定记账利率为6.31%，35年后该职工退休后的账户资产将为296万元，每月账户养老金将达2.1万元。上述两个方案仅仅是账户养老金，在统账结合制度下，加上统筹养老金之后，高方案的基本养老金合计每月有可能超过4万元，低方案的有可能接近3万元。
扩大个人账户之后，复利的作用使其资产积累和回报预期透明、易懂、直观，如此精算中性的激励机制自然会促使参保人把19%全部缴费基数“坐实”，并成为促使职工主动监督雇主如实缴费的“内生动力”，这就是为什么住房公积金的缴存基数比养老保险缴费基数更真实、更贴近真实工资的根本原因。
（三）住房公积金制度的启发及其比较
这里以2017年几组发达程度不同的城市为案例，粗略测算一下住房公积金的缴存基数占当地社平工资的比率。住房公积金的缴存办法与养老保险几乎完全相同，设有下限（大部分地区是社平工资的40%或60%），也有上限（社平工资的300%，个别城市设500%），缴存比例一般设为5%~12%，由职工自选。因不能获得职工缴存比例人群的分布数据，这里假定统一按上限12%来测算公积金缴存基数占社平工资的比例（有些城市的灵活就业人员缴费基数另行规定，这里不予考虑）。先看缴存基数高于当地社平工资的城市：北京住房公积金的实缴职工有732.23万人①?，缴存1711.59亿元，月缴存的工资基数约为8116元，高于社平工资7706元，是社平工资的105%；福州缴存基数是其社平工资的103%；哈尔滨是其社平工资的109%；即使在贫困地区，缴存基数也是非常“实”的，甚至超过了当地社平工资，例如，甘肃定西是其社平工资的101%，广西百色市是其社平工资的110%，甘肃张掖的实际缴存基数最高，是其社平工资的113%。再看缴存基数低于当地社平工资的城市：武汉是92%，乌鲁木齐是81%，上海和广州是75%。造成这种情况的原因有可能是灵活就业人员的比例较高，也有可能是住房公积金利率回报比较低，多年来不到2%，由于缺乏数据，本文难以深入分析。但总体看，住房公积金的缴存基数要大大好于养老保险。这里再看全国的数据：2017年全国有1.37亿实缴职工①?，缴存金额1.87万亿元，年人均缴存13650元（月人均1138元），按“12%×2”缴存比例推算，缴存基数是当年城镇非私营单位就业人员年均工资67569元（月均5631元）的84%。
养老保险个人账户的记账利率为生物收益率，大大高于公积金的利率水平，激励性显然要好于公积金，因此个人账户的积累期越长、费基越大、费率越高，账户资产的回报率就越高，参保人缴费的积极性就越高，制度收入就越可持续，这是养老保险可持续性和根本源泉所在。扩大账户与降费并举，再辅之以税务部门依法征缴，中国养老保险制度的财务可持续性将上一个台阶。
除增强制度激励性，扩大个人账户还可解决很多其他制度痼疾，有利于整体提高养老保险的制度运行质量，下面逐一论述，并对扩大个人账户的政策根据进行阐述。
三、扩大个人账户的政策根据及其对统账结合制度的全面提升
（一）扩大账户是“对冲”职工增加缴费负担的必要配套措施
目前政策面和媒体关注的多是税务征费对企业带来经济负担的前景分析。但我们不应忽视一个更为严重的潜在矛盾，就是职工也会增加缴费负担。多年来，全国绝大部分企业职工的缴费基数“不实”，税务部门征缴之后，“坐实”缴费基数对职工缴费额也意味着明显增加。因此，职工个人账户如不缩小，职工缴费负担会提高。缩小个人账户就意味着降低个人缴费比例，可以“对冲”个人增加的负担，以确保总体上企业和职工的负担都不增加。但这就会出现另一个问题，即个人缴费和个人账户缩小了，也相当于降低了个人的激励性。因此，将单位缴费划出一部分记入个人账户，这是一个必要的配套措施。
（二）扩大账户是根除道德风险和逆向选择的根本举措
养老保险制度可被视为信息经济学中道德风险和逆向选择的经典案例之一。养老金待遇水平已经连续上涨14年，由于账户养老金没有分离出来，账户的激励功能正变得日益弱化，整体看，养老保险制度多缴多得的关联性和透明性逐年衰减，激励相容的因素几乎荡然无存，信息不对称越来越明显。少缴费的道德风险终将导致逆向选择，这就是前述遵缴率逐年下降的主要原因。扩大账户是克服道德风险的唯一选择，“交易型”制度从此将发生转折，“法治型”制度有可能由此开始。
（三）扩大账户是优化养老保险制度和稳定社会的重要举措
征缴体制改革虽然推动了降低缴费率的改革进程，但养老保险存在的个人、企业、地方政府与“国家”的对立情绪没有改变，例如，每年调整基数导致产生社会抱怨，与住房公积金缴存基数调整的结果形成反差，法国等一些欧洲国家社保制度就是因此成为影响社会稳定的一个导火索。养老保险制度个人账户扩大之后，“基数之痛”将在相当程度上被“内在化”，对立情绪将会被“消化掉”，账户比例越大，这个制度就越会被参保人视为“自己”的制度，就越会像住房公积金那样成为人人对其呵护有加的“稳定器”。住房公积金所具有的“内生型”稳定性是具有启发意义的。
（四）扩大账户是“确保社保缴费实际负担实质性下降”的唯一政策工具
这里还以前述缴费35年的北京职工为例，在前述假定条件下，该职工到2053年退休时，北京月社平工资将达4.4万元（年社平工资53万元），于是，高方案下3.1万元的账户养老金替代率是70%，低方案的2.1万元账户养老金替代率是48%，加上统筹养老金之后，两个方案的总替代率将分别达到90%和70%，大大高于目前养老保险制度45%的社会平均替代率。可以肯定地说，如果不扩大账户，税务部门征缴之后，替代率的最优结果是维持目前的45%不动，因为其制度目标是“总体上不增加企业负担”。因此，长期看，扩大账户后，职工个人缴费率存在继续降低的空间，这是落实总书记提出的“确保企业社保缴费实际负担有实质性下降”的唯一政策工具。就是说，如果未来依然“盯住”目前45%这个合意的实际替代率，在低方案中，个人缴费率有可能从6%继续降至3%，35年后账户资产为222万元，每月账户养老金降至1.6万元，替代率可相应降至36%，加上统筹养老金后，总替代率“盯住”的仍是目前的45%。
（五）扩大账户是对人口老龄化因子的正确运用
账户的扩大具备了强化账户作为老龄化因子的条件。例如，目前的个人账户“计发月数”是“139”（60岁退休），这是2005年颁发的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发 【2005】 38号）根据2000年第五次全国人口普查的人均寿命75.2岁设定的，假定退休后15年账户养老金发放完毕。但18年过去了，人均寿命等数据已发生很大变化，男性寿命预期已达76.7岁①?，女性达80.9岁；重要的是，“计发月数表”采用的是“零岁年龄组人口平均余命”，不是“60岁年龄组人口平均余命”；目前，男性的“60岁年龄组人口平均余命”是20.0年，女性是23.6年。由此看来，“139”系数已不适用，“计发月数表”存在较大差距，亟待调整，但这项工作始终未能提到案头。扩大账户后，高低两个方案的养老金替代率都有大幅提高的空间，甚至超出了2005年设定的59.2%的目标替代率，具备了调整个人账户“计发月数表”的条件。从这个角度讲，在制订扩大账户比例和降费方案时，新的“计发月数表”可同步公布，未来可每5年调整一次，与寿命预期指数化挂钩，这是坚持精算平衡的一项十分必要的基础性工作。
（六）扩大账户是扩大覆盖面“最后一公里”的有效手段
目前灵活就业人员的缴费比例是20%，其中8%进入个人账户，与28%的企业职工养老保险制度相比，不仅制度激励性更差，而且其替代率也较低。本文提出的降费方案中，灵活就业人员的缴费率也是19%，与城镇职工制度完全一样，其中，12%记入个人账户，7%记入社会统筹，他们享有与城镇职工完全一样的激励机制。目前，养老保险的法定参保人口大约还有1亿人没有参保，他们是扩大覆盖面的“硬骨头”，主要由三部分群体组成：新经济（网络）就业群体、城镇非正规就业群体、流动性和季节性较强的农民工群体；他们基本上没有正规的劳动关系，或雇主不明确，或没有雇主，收入不稳定，在制度没有相当吸引力的情况下，他们很难“自愿”参加养老保险。作为扩大覆盖面的“最后一公里”，扩大账户后的激励性将能吸引相当一部分加入进来。
（七）扩大账户是降低财政负担的重要举措
目前的统账结合是“小账户”、“大统筹”；账户扩大之后的结构是“大账户”、“小统筹”，其中，账户部分按照“名义账户”的规则运行，是对完全积累制个人账户（FDC）的“模拟”，是一个“完全精算型”的自我平衡运行体系（即NDC）①?，无须财政介入。社会统筹部分从目前的20%缩小到7%之后，从根本上缩小了“暴露”给财政的“风险敞口”，财政干预的潜在风险和规模大幅降低，为未来应对老龄化和缓解财政压力打下基础。
（八）扩大账户后社会统筹的共济功能依然存在
扩大账户后，制度结构没有发生变化，依然是统账结合。公平与效率、社会互济与自我保障相结合的制度目标没有改变，只是缩小了社会统筹比例，但并未取消社会统筹，承担社会共济和再分配功能的社会统筹依然存在，校正初次分配的手段还依然存在。对个人账户和社会统筹比例结构的“此消彼长”进行调整，是为了适应改革的需要，因为“社会公平”的含义正在逐渐发生变化：在城镇职工那里，扩大账户强调的是多缴多得原则，正是这种“精算型”的公平性才被他们视为“坐实”费基和费率的“内生动力”；在灵活就业群体那里，正是这种多缴多得的“精算型”社会公平才被他们视为积极参保的利益所在。
（九）扩大账户是贯彻落实十八届三中全会“完善个人账户制度”的体现
党的十八届三中全会指出：“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制”。这三句话相互联系，意义深远。其中，“完善个人账户制度”意味着个人账户转变为以计发养老金为主，这个实事求是的改革取向使扩大个人账户成为可能。否则，在以往坚持做实账户的制度目标下，账户比例越大，所需资金规模就越大，于是，账户比例从1997年的11%缩小到2005年的8%。2013年实行名义账户制具备了调整统账比例关系和提高多缴多得激励性的条件。从这个角度看，实行名义账户与扩大账户缺一不可，二者均为“完善个人账户制度”题中应有之意，否则，停止做实个人账户容易让职工“曲解”是个人“吃亏”了，陷入政府放弃责任的“误读”之中，因此，扩大个人账户是一项受欢迎、顺民意的德政，有问卷调查结果显示①?，多数人赞成扩大个人账户。
四、结束语
在改革开放40周年之际，中央决定对国家机构进行改革，涉及的中央和国家机关部门、直属单位超过80个，其调整幅度之大，触及利益之深，为改革开放40年之最。相较起来，五项社会保险费交由税务部门征缴似乎处于“不显眼”地位。但在中国社保改革进程中，仅就双重征缴改革为单一征缴的体制转型来讲，它是一个历史进步；进而，如果征缴体制改革“催生”降费改革，这就足以成为实施供给侧结构性改革以来在降低制度性交易成本方面的一个重大突破，降费改革作为机构改革“副产品”突然“降临”，竟然实现了十几年来想做而不能做和不敢做甚至连想也不敢想的一个重大制度改革目标；继而，如果降费改革导致扩大个人账户，一劳永逸地解决激励机制和降费的难题，那就真正地实现了五年前召开的党的十八届三中全会提出的“完善个人账户制度”的战略部署，这个“内生动力”的诞生，假以税务部门征缴的“外部压力”配合，内外合力，中国养老保险制度的可持续性必将走向一个崭新的历史阶段，意味着2018年国家机构改革在中国社保改革史上竖起一座丰碑！征缴体制改革、降低缴费率、扩大个人账户，这三项改革纳入一揽子方案之中，2018年就注定成为一个史诗般的历史新起点。
参考文献
[1]郑秉文,周晓波,谭洪荣.坚持统账结合与扩大个人账户：养老保险改革的十字路口[J].财政研究,2018(10).
[2]Mercer, Melbourne Mercer Global Pension Index 2018, Australian Centre for Financial Studies, Melbourne, 2018.
[3]Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds, The 2018 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds. Washington, D.C.
[4]郑秉文.加拿大养老金“DB型部分积累制”新范式20年回望与评估——降低养老保险费率的一个创举[J].经济社会体制比较，2017(6).
[作者简介]郑秉文，全国政协委员，中国社会科学院世界社保研究中心主任。
