协同执法：铁路安全监管体制变革之维

　　韩春晖   盛泽宇　　    

　　[摘 要]     协同执法是当下铁路安全监管体制变革中的重要维度。实践中，铁路安全监管体制存在“碎片化”的问题，导致铁路安全监管面临协同缺失、协同不能与协同悖论等困难。应该遵从“系统协同”的理论思维，从管理依据、管理主体、管理职权和管理活动四个方面，对铁路安全监管中协同执法的制度框架进行重构。

　　[关键词]     协同执法；铁路安全；监管体制

　　[中图分类号] D92                             [文献标识码] A

　　在新时期不断深化机构改革的大局中，铁路安全监管体制的变革是进一步提高国家治理能力，构建现代治理体系的重要组成部分。从发展变迁的角度来看，政企分开使得铁路系统改变了职权高度集中的体制，逐渐形成了行业监管者、企业经营者和治安管理者等不同类型的机构，也使得协同合作的必要性和紧迫性日趋增长。因此，建立权责清晰、协同联动的铁路安全管理体制，是实现铁路行业依法、有效监管，提高监督检查和行政执法能力的重要途径。

　　换言之，“协同执法”已然成为新时期我国铁路安全监管体制变革最为重要的维度，不仅事关铁路安全监管的客观成效，更是检验铁路改革成败的重要标尺。本文所称“协同执法”，是指行政机构之间或行政机构与其他机构之间，采取相互配合的共同行动，对某项公共事务进行联合管理的行为。包含两类关系：一是铁路监管机构与其他行政机构之间的协同执法，即与政府职能部门的协同执法；二是铁路监管机构与非行政机构之间的协同执法，即与铁路运输企业之间的协同关系。由此前行，笔者试图构建铁路安全协同执法体系，提出合规、实用、综合的铁路监管措施，达致企业负责、部门联动、行业监管、地方管理的多元协同目标。

　　一、构建协同执法的时代需求

　　变革是开给社会问题的药方，体制变革更是针对沉疴痼疾的猛药。在铁路安全监管发展过程中，监管执法的“碎片化”是一直以来难以解决的体制性难题。铁路安全监管职权主要包括铁路监管机构对铁路企业的监督权、铁路监管机构对社会主体的监管权和铁路企业对铁路行业经营监督权三大类，它与地方人民政府、地方公安机关和铁路公安机关存在大量职能相似、职能互补、职能交叉、职能重叠等问题，从制度层面和实践层面都难以统筹。协同执法适时地回应了新时期铁路安全监管的时代需求，已经成为新时期铁路安全监管体制变革最为重要的价值之维。从理论型构来看，具体指向三个方面的问题：“协同缺失”、“协同不能”与“协同悖论”。

　　（一）协同缺失

　　所谓“协同缺失”，是指随着社会发展和科技进步，产生了许多新的监管难题。这些问题已经超出了铁路监管机构的传统职能范畴，对多个部门监管职能和监管机制形成了巨大挑战。此类问题需要多个部门协同配合执法，但在执法实践中其他部门常常“缺席”，使得铁路监管机构“形单影只”。其中，最为典型的是对抢票软件的监管难题。

　　近年来，随着抢票软件的普及，人民群众购票的公平问题逐渐成为大家争论的话题① 。在春运等特殊时段票源不足的情况下，抢票软件利用技术优势过度占用网络购票资源，网络购票的便利性不升反降。不仅如此，有的购票者不慎将包括银行账号、身份证号、联系方式等信息泄露，甚至被出售。依据《国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定》，国家铁路局虽然有权对铁路运输服务质量进行监督，却“独木难支”。因为，其中涉及多个方面的问题，需要其他许多部门“各就各位”。

　　其一，损害个人信息的行为，应当由网信、工信、公安、工商、消协等部门予以监管。此外，中国互联网违法和不良信息举报中心能较好地对相关问题进行收集和处理。

　　其二，倒卖车票的行为，应当由公安部门予以监管。根据《治安管理处罚法》第52条规定，倒卖车票行为由公安机关负责监管。抢票软件通过互联网、人工智能抢票，以代购为名、倒票为实的行为，与传统“黄牛”的倒票行为具有较高的相似性，应当依照相关法律规定严格查处。

　　其三，损害特殊时段购票公平的行为，应当由交通运输、铁路监管、公安等部门予以协同监管。12036网站作为大规模实时交易系统，2018年春运日点击量峰值达到1577.8亿次。[1]铁路客票具有公共福利属性，政府机构有义务保障这一公共福利的平等获取②。对此，交通运输部门、铁路监管机构有权加强官方网站的实时监控责任。此外，还应当与公安部门加强合作，提高对异常用户的核验能力。

　　（二）协同不能

　　所谓“协同不能”，是指由于地理环境和社会环境等因素混合交叉作用，导致多个部门协同监管的信息获取不易、管理任务过重、执法成本过高和协同监管的实际效果不理想。对于此类问题虽有一定的协同执法机制，但是受客观条件限制协作效果不明显，导致铁路监管机构在执法实践中往往“有心无力”。最为典型的是铁路沿线的安全监管难题。

　　长期以来，铁路沿线两侧修路、挖沟、盖房、排污、烧荒、倾倒垃圾、放养牲畜的行为屡禁不止，在安全保护区附近进行违法占地、违法建设、违法经营等活动频发，铁路沿线安全中执法难、处罚难、执行难长期存在。铁路监管机构“孤掌难鸣”。

　　其一，铁路沿线居民和学生的安全问题。实践中，铁路沿线居民和学生在铁路上行走坐卧、击打列车、拆盗铁路设施，严重危及铁路运输和人身安全。铁路公安与地方政府、公安、教育、综治、学校等部门和单位应当协同配合，对居民和学生进行安全教育和保护。

　　其二，铁路沿线从事违法违规活动的问题。实践中，铁路桥下的空地被占用为营业场所，拉电线、接水管、搭工棚、乱停放车辆等行为都危及铁路安全。铁路运输企业、铁路监管机构、地方政府等机构应当协同配合，对违法违规活动予以处罚。

　　其三，铁路沿线活动造成铁路断电的问题。进入高铁时代，任何异物碰触接触网，都会引发大面积断电故障。实践中，厂房爆炸就可以导致百米之外的高铁停运。铁路运输企业、铁路监管机构和地方政府应当协同配合，对铁路沿线安全隐患进行排查。

　　（三）协同悖论

　　所谓“协同悖论”，是指在铁路监管部门与其他部门协同执法的过程中，由于监管部门自身的行业特性、法律依据、职责权限和执法方式的问题导致协同不到位、协同不及时、协同不精准和协同不便民等问题。对于此类问题需要多个部门的改革同步推进解决，但由于各个职能部门改革进度不一、各有侧重，导致在执法实践中的协同执法部门往往“协而不同”。

　　其一，协同执法的综合性与铁路执法的专业性相矛盾。一方面，铁路安全涉及社会生活的方方面面，受到多个机构的管理。只有协同执法，铁路安全才能实现监管的全面覆盖，各部门发挥各自专长，减少职权矛盾和配合不力③。另一方面，铁路网线具有整体性，铁路系统长期施行集中化管理，形成了快速密集、连续运转和联动性强等特征。对于垂直管理的内在需求，应当由专业性和高效性的队伍单独实施，以便提高监管效率。

　　其二，协同执法的紧迫性与法律依据的滞后性相矛盾。当前，我国铁路安全协同执法的制度供给不足，职权交叉和冲突的情形依然存在。即便法律法规对部分领域提出了协同执法的要求，但相应的合作方式、责任机制也未确立。《安全条例》第27 条规定，对铁路用地范围外划定铁路线路安全保护区的，由地方人民政府组织铁路监督管理机构、国土资源等部门划定并公告。然而，该《条例》并未明确规定相关程序，使得机构间协同配合面临障碍。

　　其三，协同执法的高效性与机构权责的模糊性相矛盾。由于各铁路安全相关机构的职责、功能、目标并不一致，各监管机构容易出现“有利益时抢着管、无利益时不愿管”的问题，片面追求本机构利益的最大化，导致执法效率不高。以铁路公安和铁路运输企业为例，前者主要管理站、车、线及铁路内部单位的治安，预防、打击和查缉铁路上的各类违法犯罪活动；后者主要管理包括防护栅栏、通讯基站、电线电缆、视频监控等设备的安全防护，并设立沿线警务区、值勤岗亭。可见，二者监管职能存在交叉重叠的模糊地带。虽然协同执法有助于消除执法盲区，却难以达到执法主体明确、行为定性准确、法律适用正确等精准执法效果。

　　其四，协同执法的便捷性与组织结构的松散性相矛盾。一般而言，各机构依据法定职权，在各自领域实施安全管理，是主要的执法活动，具有较高的效率。与之相反，协同执法主要采取从各相关机构抽调人员的方式来实现，因而在组织上具有临时性和松散性的特点。在执法实践中，大多数协同执法难逃组织松散的困境，获得的资源投入有限，主要根据上级命令或者同级之间的协调而组成，用于解决突发、重点、难点事务。这容易导致协同执法流于形式，使执法人员产生“配角”心态，责任追究难度较大。

　　二、重构协同执法的制度框架

　　权统于一，百政和谐。这既是协同执法的理论基础，也是当下铁路安全监管制度建设的基本方向，更是铁路安全监管体制变革的价值追求。关于协同执法的理论基础，并存多种观点，且展现多元关注。其中，“整体政府理论”[2]关注职能整合，强调从“结构性机制”和“程序性机制”角度来建立协同执法领导机构和信息共享机构。[3]“无缝隙政府理论”关注公共服务，强调政府应当以无缝隙组织和无缝隙运行来满足多样化的公共服务需求。[4]“政府间伙伴关系论”关注行政责任，强调各部门应当共担责任、信任合作，通过伙伴关系更好地实现执法目标。[5]“执法活动效率论”关注行政效率，强调根据不同层级政府的事权和职能，逐步减少层次、整合队伍、合理配置执法力量，进而提高执法效率。[6]通盘考量上述多元理论关注，笔者认为当下铁路安全监管体制变革应当遵循一种“系统协同”的理论思维，将铁路运行网络视为一个动态的社会活动体系，从社会管理依据、社会管理主体、社会管理职权和社会管理活动四个方面进行体系化改造。具体论之，主要包含“依据协同”、“主体协同”、“职权协同”和“行动协同”四个方面。

　　（一）依据协同

　　目前，铁路安全监管协同执法的依据主要来自两种路径：一是《铁路安全管理条例》的“法规授权”；二是各种职能部门和机构针对具体职能事项的“单独决定”。前者是已经确定的“制度化”途径，后者是尚未确定的“个案式”途径。

　　其中，“法规授权”包含六个方面：一是铁路监管机构与铁路运输企业之间对于突发事件应急预案制定和演练的工作协同；二是铁路监管机构与地方人民政府之间对于铁路运输安全生产的工作协同。三是铁路公安机关与地方公安机关之间对于维护铁路治安秩序的工作协同。四是铁路公安与铁路运输企业之间对于涉及危险品检查、列车安全检查的工作协同。五是地方人民政府与铁路运输企业之间对于保障铁路运输、车站、设施、建设安全的工作协同。六是铁路运输企业和道路管理部门之间关于铁路、道路两用桥检查和维护的工作协同。

　　“单独决定”，是指铁路监管机构与地方人民政府、公安机关等机构在各自职权内对相互之间存在一定重叠的处罚权做出决定。主要包括四个方面：一是地方人民政府在涉及铁路沿线较大范围事项时有权单独做出决定。二是铁路监管机构在涉及铁路安全保护区内事项时有权单独做出决定。三是铁路运输企业在涉及铁路地界和安全保护区内事项时有权单独做出决定。四是公安机关在涉及违反治安管理行为时有权单独做出决定。

　　笔者认为，当前铁路监管体制改革的“依据协同”应当从两方面着手：一方面，要尽快梳理大量现有的“单独决定”，对于具有普遍性、可类别化的“单独决定”通过立法程序转化为“法律法规授权”，提升协同执法的合法性；另一方面，要努力探索各种“共同决定”，来避免“单独决定”导致的执法实践的不协调。具体来说，同一地方政府的两个及以上部门可以以共同名义做出管理决定；不同地方政府的部门之间也可以以共同名义做出管理决定。在必要时，铁路监管机构还可以与本辖区或非本辖区的政府部门做出共同管理决定。

　　（二）主体协同

　　铁路监管机构与铁路沿线地方人民政府、铁路企业、公安部门、安全生产监督管理部门等相关部门，共同分享了铁路安全的监管职权。除此之外，工信、自然资源、生态环境、住建、水利、应急管理、能源、地震、气象等部门，同样有义务依照法律法规，协同保障铁路安全。因此，铁路安全监管是一个多机构参与的领域，通过整合相关部门的力量，来应对铁路安全监管问题。

　　其一，铁路安全监督管理是铁路监管机构的首要职责。《铁路安全管理条例》第3条规定，国务院铁路行业监督管理部门负责全国铁路安全监督管理工作，国务院铁路行业监督管理部门设立的铁路监督管理机构负责辖区内的铁路安全监督管理工作。④其二，确保铁路安全生产是铁路运输企业的主体责任。虽然铁路监管机构承担着主要的铁路安全监督管理工作，但中国铁路总公司及其18个铁路局集团公司等运输企业的安全生产主体责任仍具有重要作用。其三，保障铁路运输安全是沿线各级地方人民政府的辅助责任。其四，维护铁路治安秩序是铁路公安机关和地方公安机关的共同责任。其中，车站和列车内的治安秩序，由铁路公安机关负责维护；铁路沿线的治安秩序，由地方公安机关和铁路公安机关共同负责维护，以地方公安机关为主。其五，统筹协调铁路安全生产是安全生产监督管理部门的重要职责。铁路监管机构和县级以上人民政府安全生产监督管理部门应当建立信息通报制度和运输安全生产协调机制。

　　笔者认为，当前铁路安全监管体制改革的“主体协同”应分两步来强化：第一步，进一步明确不同监管主体的主次地位，区分第一责任主体和第二责任主体，避免责任不清导致行动不力；第二步，进一步探索和完善不同主体之间的信息通报机制和常态协调机制，避免信息不畅导致的执法误判和执法不当等。

　　（三）职权协同

　　在现行的铁路安全监管框架中，包含了三大类权力：一是铁路行业经营权，归属于铁路企业。二是铁路安全监管权，归属于铁路监管机构。三是铁路治安管理权，由铁路公安机关和地方政府、地方公安机关分享。

　　其中，铁路行业经营权包括铁路财产权、铁路营利权和铁路管理权。铁路财产权是铁路企业的核心权能，是铁路企业其他权能的起点。具体包括排除侵害的权利、自主管理的权利、获得赔偿的权利、继承财产的权利、获取土地的权利等方面。铁路运营权是在铁路财产权得以确立、获得法律保障之后，享有的开发和盈利的权利。铁路管理权是铁路企业行使公共职权、从事一定公共管理职能的法律授权，主要表现在安全管理制度的制定权、危害安全行为的制止权、铁路安全的检查权和监督权。

　　铁路安全监管权包括铁路监管规范起草权、铁路技术标准拟订权、铁路安全生产监管权、铁路生产安全事故调查处理权等。在实践中，铁路监管机构围绕铁路运输安全、工程质量安全、设备质量安全，进行政执法工作；完善铁路安全法规制度和标准体系；并建立与铁路行业特点相适应的监管模式。⑤

　　铁路治安管理权由地方人民政府、地方公安机关和铁路公安机关共同行使。在实践中，地方人民政府主要在铁路安全规则的制定、护路协同机制的建立、对铁路沿线安全的保障、对沿线人员的安全保护等方面从事管理。

　　笔者认为，当前铁路安全监管体制改革的“职权协同”应着力于促进“三个转变”：一是促进铁路行业经营权向“企业经营自主权”转变，使得铁路企业基本具有独立自主的决定权和执行权。二是促进铁路安全监管权向“行业监管权”转变，重点对具有铁路专业性的焦点、难点问题进行研究和监管。三是促进铁路治安管理权向“一般性治安管理权”转变，不再片面强调铁路治安案件的独特性，与地方公安机关治安案件的执法依据、裁量标准和法律责任相统一。与此同时，铁路公安队伍也要加快从“企业警察”到“国家公务员”的身份意识的根本转变。⑥

　　（四）行动协同

　　在实践中，铁路安全监管行动的协同主要表现在：在事故发生后，加强信息通报，为安全事故的线索、处理奠定良好基础；在事故发生前，制定共同的应急预案，协调执法事宜；在日常情况下，加强协调联系，加强执法工作进展和落实的总结。具体察之，铁路安全监管的行动协同有以下途径：

　　其一，队伍整合。各机构可通过联合组成执法队伍，来加强执法合作、攻克执法难关、整合执法资源，共同处理带有共通性、全局性的铁路安全问题。优点有四：一是有利于各方执法力量的整合，提高效率。二是避免执法冲突，就执法标准、执法手段进行协调。三是克服执法盲点，避免执法真空的出现。四是提高机构间合作水平，凝结智慧、增进互信。

　　其二，执法协助。是指某机构请求其他机构予以协助的行为。有效的协助应明确协助主体、范围、程序、责任、经费等。在程序上，协助请求一般应具备书面形式；突发情形时可通过口头形式提出。被请求机构应当考虑其法律职能和实际协助能力；在协助行为超出权限或严重妨碍自身职务时，应以书面形式及时告知请求机构并说明理由。协助请求应当限制在独自行使职权无法实现目的，不能自行调查所需资料，无法自行收集所需资料、信息等情形上。协助产生的责任主要由协助机关承担。被请求机构有权在合理限度内向请求机构主张费用。

　　其三，案件移送。是指将案件从无管辖权机构移送至有管辖权机构，或有管辖权机构因其他机构更适宜管辖而予以移送的行为。案件移送要求先立案机构将有关报告、鉴定、记录一并移送。对于多个机构均享有管辖权的事项，可以由先立案的机构牵头，其他机构协作，从线索、证据、技术等方面实现协同配合。某机构若发现属于其他机构管辖的，应当在一定期限内移送；发现违法行为正在进行的，应当立即责令停止，并告知有权机构。

　　其四，信息通报。收集和掌握铁路安全信息是铁路安全的必要前提。《铁路安全管理条例》第7条规定了危害铁路安全行为的举报制度。但是，若缺少信息沟通平台和渠道，则该制度将难以落实。信息通报平台和机制不限于传统的举报电话、邮箱等途径，还包括联席会议制度、业务协商机制、网络平台系统和联合评议制度等。

　　笔者认为，当前铁路安全监管体制改革的“行动协同”急须提高其规范化程序，特别是强化如下四种“制度保障”：一是完善协同程序制度，提高启动、执法、处理等环节的规范程度。二是建立定期协同制度，使协同执法向长效化、常态化转变。三是建立经费分担制度，为各协同执法机构的成本确立合理分配机制。四是建立争议协调制度，对因执法依据、执法标准、执法权限等引起的争议，坚持依法行政、行政效能的原则予以解决。

　　结语

　　铁路安全监管体制是整个中国监管体制的缩影。“九龙治水”“各自为政”“分散主义”是对体制不畅现象的长期批评。为使机构分立与机构合并这两大对立面得以共存，机构间协同成为一个必然选项。系统协同执法并不改变权力的分配结构，但可以改变权力的配置方式。

　　当然，本文目的不限于解决某个特殊的铁路监管难题，而是试图兼顾法律制度的稳定价值和体制变革的应变价值，统筹短期问题解决的有效性和长期监管结构的合理性。因此，它是更为灵活、高效的体制微调手段，能为将来更高程度、更大格局的监管体制变革提供实践素材和可行思路。

　　参考文献

　　[1]魏香镜.日点击量峰值超1500亿次，12306是如何应对下来的[N].南方日报，2018-2-8.

　　[2] Tom Christensen，Per Legreid，张丽娜，袁何俊.后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府[J].中国行政管理，2006（9）.

　　[3]金国坤.行政执法机关协调配合机制研究[J].行政法学研究，2016（5）.

　　[4]王莹，马斌.无缝隙理论视角下的政府再造[J].理论导刊，2002（12）.

　　[5]杨安华.国外地方政府间建立伙伴关系研究述评[J].南京社会科学，2008（5）.

　　[6]刘文俭，王振海.政府绩效管理与效率政府建设[J].国家行政学院学报，2004（1）.

　　[基金项目]国家铁道局招标课题“铁路监管部门与其他部门协同执法机制研究”。