李清池
[摘 要]营商便利度指数作为全球治理技术，对于各经济体改善营商环境具有广泛影响和指导意义。构建和运用适用于我国国情的评价指标体系，有助于进一步营造国际化、法治化、便利化的营商环境。俄罗斯、印度与新加坡、香港对接国际评价指标、提升营商环境的成功经验值得借鉴。
[关键词]营商环境；评价指标；监管改革；经验借鉴
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
优化营商环境是建设现代化经济体系，促进高质量发展的重要基础。对接国际评价指标，开展营商环境评估，认识本地营商环境不足，以问题导向进行改革，是各国优化提升营商环境的有益经验。积极借鉴国际上构建和运用营商环境评价指标的成功做法，有助于进一步营造国际化、法治化、便利化的营商环境。
一、作为治理技术的营商便利度指数
全球治理指数（Global Governance Indicators）通过设计可量化的指标体系，测量各个国家或地区社会经济领域的治理水平和发展程度，涵盖从素质教育评估到政府法治建设乃至人类发展的诸多方面。[1] 根据《经济学人》统计，目前世界上有超过150种不同主题的全球治理指数。[2] 其中有50多种以经济发展为主题，知名度较高的有：世界银行与国际金融公司每年发布的《营商环境报告》、联合国贸易与发展会议发布的《世界投资报告》、瑞士洛桑国际管理学院(IMD)发布的《全球竞争力报告》。《营商环境报告》对全球190个经济体的监管法规进行量化分析，构建一系列可供横向比较的评价指标，给各经济体的营商环境质量进行评比排名，提出监管改革的指导建议。无论是从媒体关注度看，还是就政策影响力来说，《营商环境报告》皆属全球治理指数中的翘楚，是世界上影响最大的政策出版物。[3]
全球治理指数利用指标将复杂的社会现象简化，给治理水平或发展程度打分，是尝试从数字维度认识复杂事物全貌的一种方法。此类指数有助于在不同国家之间进行比较，识别出某一领域治理较好的对象和较差的对象，并指导后者找到改进治理的选项。[4] 从作用上看，全球治理指数成为有效的治理技术，在于具有知识效应（Knowledge Effect）与治理效应（Governance Effect）。[5] 知识效应，是指指数可将某一领域的发展内涵以客观科学的指标反映出来，成为一个普遍接受的标准。治理效应，是指指数对某一社会领域的发展程度进行全球评比，促使各国进行改革以获得更好的排名。譬如，《营商环境报告》就有四个主要目的：一是通过为经济体提供良性基准刺激改革。二是提供营商环境改革设计的方向。三是为国际发展援助的流向提供衡量标准。四是检验现行有关政策监管和经济发展关系的理论，推动学术理论发展。[6]
《营商环境报告》指标体系的理论依据来自经济学和法学交叉研究的一个重要流派“法金融学”（Law and Finance）。[7] 相关研究表明，《营商环境报告》所衡量的法律法规对诸多经济结果有重要影响，如商业监管有助于支持经济增长，简化企业登记可推动创业创新，降低企业登记成本可增加正规部门就业机会，良好的金融市场基础设施（法院、破产法、贷款抵押登记等）可改善信贷获取。这些研究成果成为世界银行支持发展中国家与地区改革的理论依据，《营商环境报告》主要评价指标即来源于这一学术领域的基础研究。[8]
关注企业面对的法律制度和监管改革是《营商环境报告》的独特之处。其对营商环境的定义，就是一个企业从开办到清算的生命周期遵循的政策法规所要求的时间和成本。《营商环境报告》以标准化的案例研究为基础，呈现企业生命周期5个不同阶段11个方面数百项监管法规的量化指标。其中，创业阶段2项，分别是开办企业、雇用工人；获得场地阶段3项，分别是办理施工许可、获得电力、登记财产；获得融资阶段2项，分别是获得信贷、保护少数投资者；日常运营阶段2项，分别是纳税、跨境贸易；出现问题阶段2项，分别是执行合同、办理破产。《营商环境报告》收集这11个方面的两类数据：一类是营商监管涉及的法律制度力度的“法律得分指标”，如有关投资者保护、借款人与贷款人法律权利的指标，为书面的法律和法规条文提供了一种衡量标准。另一类是监管程度复杂性和成本的“时间与运行指标”，如有关开办企业、登记财产和办理施工许可证等指标。这些指标从企业的视角，记录根据监管法规完成一笔交易所需的程序、时间和成本，考量监管目标实现过程的效率和复杂程度。
营商便利度这一指数的优势主要是，指标收集客观数据，指向性明显，数据容易获得，计算方法简单。然而，仅从排名来判断一个经济体的发展状况和营商环境，评估分析和调查问卷不免存在或多或少的片面。《营商环境报告》营商便利度排名长期以来一直饱受争议，从基本假设、价值导向、指标构成到数据搜集处理方法等都有批评意见，乃至于一些国家曾建议删除报告榜单。[9] 世界银行官方为此曾于2008年、2013年两次组织专家对《营商环境报告》进行审查，提出切实可行的改进建议，修改完善《营商环境报告》的方法论、指标设计、数据采集分析工作。[10] [11]
《营商环境报告》对各分项指标得分采取简单平均法计算排名和“前沿距离”（Distance to Frontier）分数，而没有赋予不同指标不同权重。“前沿距离”分数显示每个经济体离“前沿”水平的差距，而一个指标的前沿水平代表《营商环境报告》所覆盖的所有经济体曾达到的最高水平。各经济体的营商便利度按1到190排名，排名越高表示监管环境越有利于开办和运营一家本地企业。近年来，我国深入推进商事制度改革和“简政放权、放管结合、优化服务”改革，降低制度性交易成本，营商环境改善取得显著成效。在全球190个经济体中，我国营商便利度目前排名第78位，比2013年提高18位，其中开办企业便利度排在第93位，较2013年跃升65位，进步不可谓不大。不过，我国的营商便利度总体上仍只处于中游水平，不仅落后于发达经济体，也落后于不少发展中国家，与国际先进水平比较尚有较大改善空间，与我国世界第二大经济体地位也不相匹配。[12]
《营商环境报告》不仅收集、分析各经济体的监管数据，同时也指出好的做法和实践经验。各经济体可通过研究、分析、比对调查数据和改革范例，有针对性地完善本国的营商环境。对于如何利用《营商环境报告》评价指标来改善营商环境，我国可向俄罗斯、印度以及新加坡、香港地区学习借鉴。
二、俄罗斯、印度的经验借鉴
俄罗斯与印度是近年来在提高营商便利度排名上取得显著进步的大型经济体。在金砖五国（BRICS）中，俄罗斯的营商便利度排名最高，2018年度为全球第35位，其次是中国排在第78位，南非、印度与巴西分列第82、100、125位。从趋势看，2012年俄罗斯的排名仅为第120位，用6年时间提升到第35位。印度的排名则较2017年跃升30位，是唯一取得如此大幅跃进的大型经济体。俄罗斯与印度在优化营商环境、提升营商便利度国际排名方面有以下值得借鉴的经验。
一是设定目标步骤，改革路线图清晰。俄、印两国政府把改善营商环境作为一项重要改革任务。俄罗斯总统普京2012年上任后，即在《关于国家长期经济政策》命令中，指示政府采取措施提升俄罗斯的营商便利度排名，目标是从当时的全球第120位提升至2015年的第50位、2018年的第20位。自2012年以来，《营商环境报告》记录了俄罗斯的23项改革措施，从企业设立“一站式”服务、税制改革、减少施工许可证取得时间，到取消监管部门对企业的无益检查、向企业提供咨询帮助。印度总理莫迪2014年上任后，提出“改革、行动、转型”发展理念和“印度制造”发展战略，以大幅改善营商环境作为重要内容。印度政府设定2022年进入营商便利度全球前50名的目标，并提出单项指标的预期目标，包括“一口受理、一天完成”网上开办企业，“单一窗口、全程网审”取得施工许可证，同时启动多项改革，包括统一商品服务税，有效改善企业营商环境。
二是开展跟踪评估，推介最佳经验。俄罗斯、印度皆为疆域辽阔的联邦制国家，行政区划众多，区域发展不均。为推行营商环境改革措施，两国都开展适用于国内各行政区的营商环境评比。俄罗斯政府下设战略倡议署，自2014年开始对89个联邦行政区中的21个进行投资环境评比，2016年已覆盖85个联邦主体。其使用的评价指标借鉴国际最佳实践并结合俄罗斯国情，包含45项指标，重点考察4个领域：管制环境、商事制度、基础设施与资源、中小企业支持力度。印度商业与工业部下属的工业政策促进局（DIPP）自2015年开始，效仿世界银行营商环境项目，对联邦各行政区的营商环境便利度评比排名。2017年8月，在前期评估基础上，DIPP与世界银行合作发布营商环境改革行动计划（BRAP），提出12个改革领域372条改革建议。DIPP同时设立门户网站（eodb.dipp.gov.in），实时跟踪记录改革进展情况，公布评比结果，推广最佳经验。
三是纳入绩效考核，激励地方改革。俄罗斯总统普京亲自担任战略倡议署监督委员会主席，自2017年开始把营商环境改进情况纳入地方行政长官年度绩效考核指标，以调动地方政府改善营商环境的积极性。印度中央政府通过公布地区营商环境排行榜，以营商指标变化情况评价地方政府政绩，有效激发地方政府推动改革的积极性。
三、新加坡、香港的经验借鉴
新加坡与香港自《营商环境报告》发布以来，长期名列营商便利度榜单前茅，前者曾连续10年独占鳌头，后者一直位居世界前五。上海与北京作为我国人口经济规模最大的两座城市，是《营商环境报告》评估我国营商便利度的样本城市。从区域竞争角度看，新加坡、香港作为亚太地区最具竞争力的城市经济体，在持续优化营商环境方面有共同的经验，不仅是上海、北京努力赶超的对手，更是对标学习的榜样。
一是研究评价指标，对照查找不足。每年《营商环境报告》出台后，香港特区政府下设的“方便营商咨询委员会”及时跟进研究报告内容，分析香港各项指标排名情况，探讨进一步改善的空间。有关政府部门则与商界及其他相关方紧密合作，提出改革现行规管制度的建议，以确保规管恰当有道。如针对2018年《营商环境报告》指出的破产程序问题，香港政府正在提出新的修法方案，以确保跟上国际先进水准和发展趋势。新加坡政府由贸易与工业部牵头负责研讨《营商环境报告》指标体系，并与其他经济体进行比较研究后，明确进行监管改革的领域。各相关部委根据法定职责研究每项指标的排名情况，提出需要提高效率或进行改革的潜在领域。如会计与企业管制局（ACRA）负责开办企业的监管立法，着重对开办企业便利度进行深入研究，提出优化提升措施。
二是立足企业需求，加强政商沟通。企业家最了解营商环境的问题症结，新加坡、香港鼓励企业家积极参与营商法规的制定与评估。两地可供借鉴的一条经验是，政府进行监管决策时充分征询企业意见。香港政府设立10个涵盖不同行业的营商联络小组，过去十年间已与业界共同商议超过1100个议题。新加坡政府设立企业促进小组，由官方与企业界代表组成，积极寻求各相关方对修订完善企业法规的意见建议，并对每一条意见建议进行审议，相关部委若是不予采纳则必须说明立场，并将理由反馈给提议者。自2000年成立以来，已收到近2000条意见建议，其中半数得到采纳，促成企业法规的修订。
三是持续推进营商环境改革创新。香港设有优化营商环境的专责机构——经济分析及方便营商处，以简化许可程序和降低业界的合规成本为目标，向政府发牌部门（即行政许可部门）发出“精明规管”锦囊，对行政管理全周期提出优化原则和建议。新加坡政府早在2002年即设立法规审查小组，后于2005年升级为“精明监管委员会”，要求所有公共部门执行的法规每隔三至五年审查一次，以确保法规与时俱进适应市场环境变化，不断提升营商监管质量。
四、我国运用与构建营商环境指数的实践
近几年来，我国政府高度重视《营商环境报告》及营商便利度的评价，一些地方政府正尝试效仿《营商环境报告》的做法，构建和运用营商环境评价指标，以期进一步优化提升营商环境。
全国层面主动对照《营商环境报告》查找不足，有针对性地展开改革。2018年5月，国务院办公厅先后印发《关于进一步压缩企业开办时间的意见》和《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》。前者设定压缩企业开办时间的目标步骤，由目前平均20天减至8.5天，后者要求工程建设审批时间由目前平均200多个工作日压减至120个工作日，力争达到国际先进水平。最高人民法院4月出台的《关于严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定》，针对《营商环境报告》执行合同指标，规范延期开庭审理问题，从司法层面营造稳定公平透明、可预期的营商环境。上海市2017年年底发布的《着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》，从投资贸易便利化自由化、市场运行秩序、创新创业环境、政府经济治理水平、法制保障等5个方面，提出24项改革任务，即主要对标《营商环境报告》中排名靠前的先进经济体，在专门领域加大改革力度，目标是到2020年营商便利度进入国际先进行列。
一些地方尝试构建运用营商环境评价指标，推进营商环境建设。一是直接适用《营商环境报告》指标体系衡量本地营商环境。沈阳市聘请第三方评估机构，采用世行评估体系，通过对本地部分典型企业和政府部门的深入调研，确定所处的位次，并对评估显示差距较大的问题，开展专项整治。二是参照世行标准制订本地特色指标。江苏省以“企业申请开办时间压缩了多少”“投资项目审批提速了多少”“群众办事方便了多少”等量化指标为重点，制定包含20项内容、45项评价指标的“江苏版”评价体系，对各个设区市、县(市、区)开展“放管服”改革和创业创新环境评价。三是基于营商便利度模板细化单项指标。广东省工商行政管理局结合商事制度改革实际，围绕省内各地市开办企业过程中的重点、难点环节和《广东省商事登记条例》的贯彻落实情况，设计开办企业便利度指标体系。根据开办企业的流程，以商事登记作为开办企业的核心环节，分为业务咨询便利度、商事登记便利度、预备经营便利度三个维度，覆盖开办企业流程，制订3个一级指标、11个二级指标、26个三级指标。
此外，有的地方运用地方立法权，出台各种优化营商环境的条例、办法、方案，并对评价营商环境提出要求。如《辽宁省优化营商环境条例》规定，有关机关应当建立和完善优化营商环境评价制度，定期对下一级人民政府和政府有关部门的营商环境状况进行测评，将营商环境工作纳入政府绩效考核体系，并向社会公布。
总的来说，较之国际上行之有效的营商环境评价体系，我国在这方面的工作尚处于起步阶段，还未形成一套成熟的营商环境评价指标体系，定量和实证分析也较为缺乏。地方上构建运用营商环境评价标准的尝试值得进一步关注。
五、对进一步优化提升营商环境的建议
改善营商环境永远在路上。借鉴国际先进经验，构建运用好营商环境评价指标体系，是优化营商环境的一项基础工作，也是完善法治化、国际化、便利化营商环境的重要途径。开发适合中国的营商环境评价体系，既可总结推广营商建设成功经验，也有利于提高“放管服”改革措施的针对性和有效性。
一是坚持目标导向和问题导向。比较研究有助于明确一个经济体内在的制度和监管问题。主动参与世界银行营商环境项目的调查，不仅可查找我国营商环境的短板弱项，也有助于明确下一步营造良好营商环境的重点和方向。就提升营商便利度国际排名而言，应将上海、北京明确列为营商改革先行城市，既当好代表我国的“样本”，也作为优化营商环境的“领头羊”。改善两地营商环境质量将直接提升我国的全球排名，形成一批可推广、可复制的改革经验。
二是开展国内营商环境评比。世界大国中，除了俄罗斯、印度外，美国也有以国内各州营商环境为评价对象的“最佳州”（Best States）指数。我国虽然实行单一制，但地区之间的营商环境建设力度及成效并不均衡。世界银行营商环境项目组曾于2008年发布过我国省会城市营商环境的排名，各地得分颇有差异。建议有关部门组织智库提出适合国情特点的营商环境评价体系，借鉴第三方评估经验，定期对地区营商环境进行全面动态的监测、评估乃至排名，发现最佳实践做法。充分发挥指数评价的“风向标”和“指挥棒”作用，既可激发地方政府深化改革动力，也能为各个地区找差距补短板提供决策参考。
三是制定符合我国改革实践的指标体系。既要瞄准打造国际一流营商环境的目标，参考借鉴营商便利度等全球治理指数研制的科学评估方法，也要注重结合国内改革推进情况，特别是考察地方落实党中央、国务院提出的政策目标和改革措施是否到位。2018年《政府工作报告》提出深化“放管服”改革，包括在全国推开“证照分离”改革，进一步压缩企业开办时间，工程建设项目审批时间再压减一半，全面实施“双随机、一公开”监管等目标任务。这些优化改善营商环境的具体措施，应作为评价地方优化营商环境力度的标准。
四是以市场主体和群众感受为检验标准。引入营商环境评价指标，让市场主体参与评价，一定程度上是改革政府绩效考核机制，促进政府提高工作效率和服务质量。市场主体对营商环境优劣有切身感受，应当鼓励企业家提出意见建议，积极参与营商法规的制定及评估。政府部门要通过调查研究，摸清企业的“难点”“痛点”和“堵点”，倾听回应企业需求。改革措施要注重实施效果和社会反响，切实帮助企业解决实际困难。
五是做好评估与改革无缝对接。持续优化营商环境，要求多级政府、多个部门上下联动、共同努力。监管改革大多是刀刃向内的改革，必须坚持整体政府思维，破除部门利益藩篱。为确保不同部门之间改革工作齐头并进，应由综合部门或专责机构组织协调，评估发现的问题交由牵头部门统筹负责，相关业务主管部门主动对号入座，做好法律法规立改废释工作，确保问题得到及时解决。
参考文献
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