地方政府政策创新的实现方式与能力建设

2018年10月08日 16:34   来源:行政管理改革   黄文浩

  黄文浩

  [摘要]地方政府的政策创新能力对于全面深化改革具有重要影响作用。加强政策创新的理论研究,总结其中的规律,不仅是学术研究的重要课题,更是建设创新型国家的实践需要。本文通过厘清创新与发明的区别,进而识别了政策创新的三种类型,阐述了政策创新的两种实现方式,即内部学习型创新和外部交流型创新。地方政府的政策创新能力与自身的学习能力具有直接关联性,其提升可通过提供政治激励、加强财政支持、引入外部专家、增进干部交流、扩大社会参与等途径,增进对新知识、新手段、新工具的应用。

  [关键词]地方政府;政策创新;政府学习;政策扩散

  [中图分类号] D63 [文献标识码] A

  党的十九大重点关注决胜全面建成小康社会的战略目标和任务,旨在通过有效政策推动各个领域的发展并引领创新。新时代的到来需要新政策的助推,同时对地方政府的政策创新能力提出了更高要求。创新是党和国家领导人提及的一个高频词,是时代的最强音,也是需要迫切攻克的难题及根本出路。对于政府来说,治理体系现代化是改革的一个重要目标,这离不开政策创新,并真正行动起来推进创新驱动发展战略。无论何种政治体制,都希望自己的政府有更高的效率和更好的服务,政府创新是世界各国的共同课题。[1]政府创新的工具性意义大于其价值性意义,而公共政策是政府行动所要采取的工具,因此,政策创新是政府提供公共服务和开展公共治理的重要手段。那么,地方政府作为政策创新的主体,如何通过有效的方式实现政策创新?为此,有必要明确创新的概念,并结合我国实际情况,识别地方政府政策创新的类型和实现方式,从而找出提升其创新能力的有效路径。

  一、何谓创新和政策创新

  (一)创新的内涵

  “创新”一词是当前媒体和社会交往常见的一个概念,人们经常用创新来表达一种变迁或变革。“创新”的基本含义是指新观点、新方法、新技术的应用。美国学者罗杰斯长期致力于创新及其扩散规律研究,他指出,创新并不是要创造一个与过去完全不同的东西,“当一个观点、方法或物体被某个人或团体认为是‘新的’的时候,它就是一项创新”。[2]可见,创新并不意味着一定要运用新知识,它并不要求一项知识是第一次创造出来的。

  准确理解创新的含义,需要辨析其与发明的区别。发明强调创造性,它是指新工具、新方法、新观点的首创,注重首次发现;而创新强调永无止境的更新,注重创造价值和具有实际收益,它是指新的工具、方法或观点的应用。一般而言,先有发明,后有创新。有关创新的理论研究最早是从企业创新、经济创新等领域开始的。20世纪初,美国学者熊彼特在《经济发展理论》一书中第一次阐述了创新理论。继熊彼特之后,学术界进一步拓展了创新理论,形成了以卡曼和施瓦茨为代表的技术创新理论和以诺斯和戴维斯为代表的制度创新理论两大流派。

  (二)政策创新的内涵和类型

  政策创新是为了吸引和获得社会支持,通过学习和创新提升个人或组织绩效,它往往与干部选拔评价制度和新的社会问题不断涌现有关。政策创新通常表现为和产生出制度上的创新。根据实施主体的性质,制度创新分为公共部门的制度创新和私人部门的制度创新两种类型。政策创新属于制度创新的第一种类型,即政府创新,它聚焦于政府部门制定的新政策及其成效。公共政策是公共部门在制度层面加以讨论和使用的手段,也是公共部门在决策过程中的产物。因此,公共部门的制度创新是政治系统运行输出的政策结果,它从某种意义来说等同于本文所讨论的政策创新。

  一般而言,公共政策的构成要素可分为政策价值、政策目标与政策工具三个组成部分,基于以上分类,政策创新也可分解为三种类型:政策价值创新、政策目标创新和政策工具创新。政策价值即公共政策的目的,政策文本一般都会提出新的价值导向和理念,如公平、效率、平等、自由等等,并明确阐述决策者的价值偏好和政策倾向。政策目标可以在创新的初始阶段确定下来,也可在政策执行的过程中不断因应新问题而调整,新政策的目标与当地的政治、经济、社会环境及特征密不可分。如果说政策目标确定了创新方向的具体刻度,政策工具就是实现目标的具体手段、方法与技术。在政策实施过程中,当特定政策工具作为地方政府的一种偏好选择,其发生更多是出于达致创新目的的需求考虑,根据不同的情境和条件约束使用最有效的工具,以实现既定的价值取向和目标。实际上,以上三种类型的创新往往在一项政策创新中兼而有之,并且一项政策的价值、目标和工具之间往往具有内在的关联性和相互作用。

  二、地方政府政策创新的实现方式

  关于政策创新的研究越来越多,较具代表性的是美国学者贝瑞夫妇所提出的政策创新与扩散的“内部决定模型”和“传播模型”。[3]其中,内部决定模型发生在政府内部,是通过内部学习引致的创新;传播模型本质上是发生在政府间的,是通过外部交流引致的创新。由此,地方政府的政策创新可划分为“内部学习型创新”和“外部交流型创新”两种实现方式。这两种创新的作用机制是不同的,但这只是学理上的界定,实践中两者往往是共同发挥作用的。

  (一)内部学习型创新

  政府学习是政策过程的一部分或一个环节,可借此理解为什么有些开创性的政策得以成功,有些却失败。中央政府就某一问题或领域提出政策方向后,地方政府会根据自身情况来学习和制定相应的政策,这其中的政策学习会发生一系列的化学反应。政策学习被视为一种由政策企业家执行的,在很大程度上是为了应对外部政策条件和环境的行为。学习的效果决定了一项政策的创新成败。当条件和环境改变时,地方政府要让其创新成功,就必须适应这种改变。从政府自身出发进行改变,此时政策学习的源头是内生的,也就是说,政策制定者根据他们过去的行动,试图改进政策或使政策得到适应的时候,创新的学习就源自于内部体系(见图1)。内部学习型创新需要有效的社会或环境激励,地方政府改变现有政策往往牵涉众多的利益矛盾和利益相关者,此时政策创新的动力主要来自于政府内部。一般地,上级(中央/省级)政府和各条线职能部门选取政策试点,引导和鼓励地方开展大规模的创新试验,能有效刺激政策学习和政策效益扩张。

  内部学习型创新的具体实现方式是:学习的逻辑起点是让地方政府更好地实现其政策目标。根据过去政策的结果和新的信息,对照样本主要是政府内部已有的实践。通过反省自身的行动,总结相关经验并汲取教训。具有专业知识的内部专家,以及主导改革的改革者本人,这些人是对政策创新产生重要影响的政策企业家。由这一部分人推动知识的流动,进而转化为改善政策的实际行动,对现有政策不相适应的部分进行调整或剔除,若该项政策已无存在的价值和意义,便可采取颠覆式的政策创新实现政策变迁。这其中,政府内部的创新倡导者对政策创新非常关键:一方面,他们在组织中的权力大小和在公共服务体系中的地位,都会产生不同的激励机制和行为模式;另一方面,倡导者在组织中的位置是否足以产生稳定有效的人际网络和沟通渠道,会影响创新的被接受程度和采纳率。这充分体现了地方政府内部管理的复杂性和不确定性,现有研究表明,开明的地方“一把手”更有利于地方政策创新,并更容易得到内部成员的积极配合。

  (二)外部交流型创新

  外部交流型创新把一个地方的某项政策视为效仿其他地方先前所采纳的该项政策(见图2),这种观点沿袭了美国学者沃克于1969年开创的政策创新扩散理论。为什么地方政府之间会学习彼此的政策行为?一方面,政策制定者因缺乏时间、信息不完备和认知局限,促使它们从邻近地区获得现成做法和有利参照,以便简化复杂的决策程序和做作出更合理、满意的决定;另一方面,政府间的竞争普遍存在,迫使各地争相提升自身的竞争力,加上从领先者身上取长补短以扩大竞争优势,以免在相互比较中处于落后或不利的位置,甚至成为超越对手的捷径。这两个原因都是受到有限理性的驱使,地方政府不可能全知全才,它需要借助正式的或非正式的沟通渠道来获取“政策专家”的意见和建议。因此,一项政策的发起人或主导者,他们在实施政策的过程中累积了丰富的实务经验和专业的政策知识,成为创新政策能够在不同地区扩散的桥梁和纽带。

  外部交流型创新的具体实现方式是:这种创新模式不太关注创新理念产生和方案设计,它更在意这项政策是否被本地区的政策参与接受、认可。地方政府要学习其他地方的政策范本,可通过实地调研、经验座谈、专家引进等交流方式,识别出对自身有利的学习源,学习源可能是政策的价值、目标和工具。选取学习对象后,根据具体的政策内容收集相关的信息和资料,信息经过加工和处理会产生新知识。将获取的政策知识汇合成地方创新模式,因地制宜地借鉴这些成功模式,采纳有助于自身创新的部分。一项政策采纳后便要转化为实质效果的行动,把知识和模式综合运用在政策创新的各个环节,通过小范围的试验和初步实施,总结影响新政策的多种要素及其相互关系。特别地,当创新来自政府外部时,如果它保持适当的弹性,就会有更大的再发明空间。但是,开放式创新并不是也并不意味着对其他政策行动的盲目跟从和政策文本的照搬照抄,这种抄袭模仿式的政策创新是没有生命力、不可持续的。只要政策创新无法解决自身面临的问题,就只能变成“材料政绩”或被终止使用。

  三、提升地方政府政策创新能力的途径

  地方政府政策创新过程是一个整合政府内部和外部资源的学习过程。我国的政策创新更为强调内部因素,是一种内源式发展模式,这种模式下行政发展的主要动因来自于政府内部的需要,政策创新具有很强的宣传导向。西方国家的政策创新是以结果为导向的,是一种外源式发展模式,这种模式下行政发展的主要动因来自于对外部环境的回应,强调对外部因素的学习。

  从渐进创新来看,政策不断完善的过程,就是一种周而复始的政策循环过程。地方政府的长期目标是要创造一个动态的平衡,因此,为该地区开展政策创新时,应该经过深入的考虑和评估,了解政府自身有没有能力和充裕时间去面对创新带来的改变。政策运行和变化要想保持动态平衡的发展状态,发挥政策创新的最大功用并获得最佳的实施效果,需要通过以下途径提升地方政府的政策创新能力。

  (一)提供政治激励

  政治激励论凸显了上下级政府之间、行政部门之间的内部学习。上级政府(部门)鼓励地方政府进行相互学习,一定程度上也促进了先进经验的传播和影响。对此,中央可适度放松对地方执行政策创新的约束和限制,根本路径在于优化监督和问责机制,转变“多做多错、少做少错、不做不错”的懒政庸政思维,让地方政府有更多“试错”空间。当改革进入深水区,许多工作没有现成的政策经验,创新就显得特别重要,而试错常常是创新的前提。通过完善考核评价和激励机制,建立宽容失败的容错纠错机制,来增加地方政府在改革创新中探索的可能性,既要表扬先进,也要容许失误。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十三次会议强调:“发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。”就是要激励发展较落后的地方以最小的代价进行试错和改善,激励有成功经验的地方以最高的效率将试错的成果全面铺开。

  (二)加强财政支持

  中央对地方的经济激励表现为财政资金的支持,如对特定政策项目和政策事项的专项转移支付。财政支持对地方政府创新行为的实质性影响更为显著。配套资金是政策落实和运营的基本保障,并且预期经济收益对政策创新有促进作用,能增强政府应对创新带来的风险的信心。如果一项创新政策能够增加财政收益或获取附加性优惠政策,地方政府就会更有动力去进行创新,将政策目标转化为实际结果。涉及民生问题的公共管理领域应成为未来政策创新的着力点,地方政府在这些政策领域进行创新时,其政策偏好不单要关注经济效益,还要注重公共价值和社会公平的增进。要实现既定的政策价值导向,需发挥财政支持的“指挥棒”作用:第一,加大对基本公共服务的财政投入和财力保障,资金向重点扶持项目倾斜;第二,拓宽经费渠道和加强经费管理,不断提高资金的使用效益;第三,通过PPP模式吸纳社会资金,完善创新项目的筹资和融资机制。

  (三)引入外部专家

  外部专家包括官方智库和非官方智囊,他们可通过提供直接咨询或反映公众需求的方式参与到地方政府的政策创新过程中。政策学习需要借助外部专家的力量,地方政府需根据政策目的充分整合不同专家的知识。首先,对外部学习源保持主动和敏感,有赖于可资利用的智库资源,包括内部的政策研究机构以及独立于政府系统之外的智库资源,依靠不同领域的专家对创新进行论证及政策设计。其次,外部专家可提供一般性知识,如提出某项创新政策的总体思路和路径安排,以便更好地解读和回答创新中遇到的问题。改革发展任务越重就越需要智力支持:一方面,外部专家与政府内部主导政策创新的专业人员需保持沟通和交流,以弥补外部专家对具体政策创新各个环节的取舍和调整的认知不足,提出更容易落地的政策实施方案;另一方面,地方政府也需要跳出自上而下、自我改革的路径依赖,外部专家可成为具有专业知识的、独立的创新评价主体,还有可能成为引领政策创新发展的“政策企业家”。

  (四)增进干部交流

  吸收外部专家的参与是把外部人才内部化,与此相对应的是要利用好政府现有的内部资源。地方政府内部的政策创新倡导者是每一项创新政策中具有决定性作用的“政策企业家”,这些政策企业家可能是政府体系外部的政策参与者,但更多的是决策体系内部的政府官员,他们通过所掌握信息和自身职权引导其他各个主体的参与。要确保政策创新取得成功,离不开政府内部工作人员的相互学习,增进干部之间的交流:其一,定期开展干部培训和内部沟通来提升自身的管理能力,如举办政策宣讲会、座谈会,针对攻关难题进行头脑风暴;其二,完善干部交流制度,诸如挂职、支边等类型和在同地不同条口单位之间调任,既可将相关人员外派到具有政策示范效应的地区进行学习,也可从这些地区调入和引进人才。行政首脑型政策企业家(地方主官)的异地交流任职有利于政策的创新与扩散,[4]干部交流引致的区域合作和政策互动,还有利于区域内形成统一政策和使新政策进一步上升为制度。

  (五)扩大社会参与

  有效参与是政策创新的决定性因素。参与的形式多样且内容丰富,“中国地方政府创新奖”是我国政策创新的典型案例,大多案例都主张通过公众参与增强政策的合法性。参与本身使得决策过程更加合理,更加容易考虑到各方面的利益和要求。另外,政策企业家推广创新政策的重要战略是提升公众参与,由他们带动更多的倡导联盟探索和接纳新政策,这既不是纯粹内部性的也不是纯粹外部性的影响地方政府创新的因素。在内部学习型创新过程中,地方政府进行内部学习时需紧贴公众需求,吸收来自市场和社会的知识,创新公众参与的方式和渠道。在外部交流型创新过程中,不单单要学习来自其他地方的成功政策,还要回应社会大众尤其是专家的建议,广泛的社会参与可以增强政策的科学性和接受程度。实践中“摸着石头过河”的渐进改革路径,这本身就是依靠人民群众的智慧来不断进行政策创新的过程。改革合力只有来自政府主导下多主体的有序参与,才能真正实现政策创新。

  参考文献

  [1]俞可平.中美两国“政府创新”之比较——基于中国与美国“政府创新奖”的分析[J].学术月刊,2012(3):5-15.

  [2][美]埃弗雷特?罗杰斯.创新的扩散(第五版)[M].北京:电子工业出版社,2016.

  [3][美]保罗?萨巴蒂尔.政策过程理论[M].北京:生活?读书?新知三联书店,2004.

  [4]张克.地方主官异地交流与政策扩散:以“多规合一”改革为例[J].公共行政评论,2015(3):79-102.

(责任编辑:年巍)

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