高小平 陈宝胜
[摘要]在我国社会主义政治体制和政治生活中，党居于领导地位，这决定了党的思想理论对我国行政管理体制改革和发展有着关键性影响，党的理论创新成为研究中国行政管理体制改革的重大论题和重要领域。从中国行政管理体制改革的历史进程来看，党的理论创新成为行政管理体制改革的先导，不断深化了对行政管理体制发展规律的认识，推动行政管理体制改革实践向前发展，同时又从行政管理体制改革实践中汲取营养，不断丰富和发展自身。
[关键词]党；指导思想；理论创新；行政管理体制改革
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
在我国社会主义政治体制和政治生活中，中国共产党处于领导地位，在国家政治体制和政治生活中发挥着领导地位和核心作用，这决定了党的理论对国家行政管理体制的建设、改革和发展有着关键性影响，也决定了党的理论创新是研究中国行政管理体制改革的重大论题和重要领域。纵观我国行政管理体制改革历程，尤其是改革开放40年来的行政管理体制改革历程，可以发现，我国行政管理体制改革与党的理论创新有着密切的关系，深化行政管理体制改革是党的理论创新引领下的生动实践。
一、党的理论创新是行政管理体制改革的先导
马克思主义认为，党的理论是党和人民行动的先导。从思想上建党，不断推进党的思想建设和理论创新，建设一个科学理论武装起来的政党，实现党在思想上的先进性和领导权，是中国共产党有别于其他政党的独具优势，是党领导中国人民战胜敌人、克服困难、夺取胜利的重要“法宝”。习近平同志指出：“中国共产党之所以能够历经艰难困苦而不断发展壮大，很重要的一个原因就是我们党始终重视思想建党、理论建党，使全党始终保持统一的思想、坚定的意志、协调的行动、强大的战斗力。”[1]
党思想理论上的领导权是在长期革命和建设历史中形成的，是通过全党同志共同努力、人民群众广泛认可、国家宪法加以确认的。建党伊始，中国共产党就将马克思列宁主义作为指导思想和行动纲领，以马克思主义理论武装全党，并在革命战争过程中逐渐推进马克思主义的中国化，摆脱了教条主义和经验主义的影响，形成了毛泽东思想，并在毛泽东思想的指引下使中国革命走向胜利，推倒了三座大山，建立了新中国。新中国建立以来，中国共产党人以极大的勇气和智慧，以马列主义毛泽东思想为基础，不断推进马克思主义理论的中国化、持续实现党的指导思想创新发展。改革开放以来，党的基本理论写入宪法，使之成为国家治理指导思想，进而成为推动各方面改革、稳定、发展的指南，引领经济、政治、文化、社会等各领域实践向前发展。
中国共产党的执政地位，决定了党在国家政治社会生活中发挥至关重要的作用。党的思想理论创新在很大程度上代表着、推动着政治上的国家意志表达功能的发展与创新，而作为承担着国家意志执行功能的行政机关，也是在党的领导下开展工作的，因此党的思想理论创新决定了国家行政管理思想与实践的演进发展水平，对国家治理、政府治理、社会治理等，形成重要影响。
1978年召开的十一届三中全会开启了党在思想、政治、组织领域的全面拨乱反正，确立了解放思想、实事求是的思想路线，形成以邓小平同志为核心的领导集体，邓小平理论在国家政治社会生活中发挥重要作用。[2]1982年、1988年先后两次开展的党和政府机构改革，就是在邓小平理论指导下的行政管理体制改革，体现了邓小平同志关于政治体制改革、经济体制改革和行政机构改革的基本思想。这两次改革的突出成果是取消了事实上存在的领导干部终身制，改革权力过分集中的行政管理体制，简政放权，着手建立公务员制度。1989年江泽民同志当选为中共中央总书记，丰富和发展了邓小平理论，逐渐形成了“三个代表”重要思想，并成为1992年、1998年两次行政管理体制改革的指导思想。这两次改革的突出成果是裁撤和合并了一些与社会主义市场经济不相适应的政府机构，有力地推动了政府职能转变。2002年胡锦涛同志当选为中共中央总书记，进一步发展邓小平理论和“三个代表”重要思想，逐渐形成了科学发展观，2003年、2008年两次行政管理体制改革就是在科学发展观的指导下进行的，改革的突出成果是明确了改革的方向是建设服务型政府和法治政府，公共服务职能和依法行政得到加强。2012年习近平同志当选为中共中央总书记，在新时代进一步发展邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，逐渐形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。2013年、2018年两次行政管理体制改革就是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下进行的，目前改革正在按照建设现代政府治理体系的总体要求强力推进，已初步显现出行政管理体制改革对全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的积极推动作用。
纵观改革开放以来的行政管理体制改革可以发现，每一次党的思想理论创新，都成为行政管理体制改革的先导，带动和促进了行政管理体制实践的改革与创新。
二、党的理论创新深化了对行政管理体制改革规律的认识
改革开放以来的40年，我们党不断探索中国特色社会主义行政管理理论，深化对行政管理体制改革规律的认识。主要集中在四个方面：
一是行政管理体制改革要从党和国家领导制度改革的高度入手。早在1978年，邓小平同志就已经开始思考政府体制问题。他指出，“组织路线方面还有其他的问题，如机关臃肿怎样解决，退休制度问题怎样解决等等”。[3]1980年，他发表了著名的“党和国家领导制度的改革”重要讲话，对新时期政治与行政体制的架构做出了科学构思和英明决策。[4]1982年，他提出“精简机构是一场革命”的论断，并阐明了机构改革的性质、任务和方针原则。[5]1986年，他提出“政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义”，阐明要推进权力下放以解决中央和地方的关系、上级政府与下级政府之间的关系问题。[6]
二是行政管理体制要适应经济基础的要求。江泽民同志指出，“政府机构属于上层建筑，应该适应经济基础的要求，经济基础是在不断发展的，上层建筑也要随之不断调整和完善”。他将行政管理体制改革的基本任务确立为要让行政管理体制适应社会主义市场经济体制的要求。“机构问题不解决，上述弊端不消除，国有企业就很难真正走向市场，社会主义市场经济体制就难以建立起来。”[7]要“把生产经营管理权力交给企业，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。”[8]
三是行政管理体制改革的关键是转变政府职能。胡锦涛同志指出，行政管理体制改革的“根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。” [9]他第一次提出了“创新行政管理体制，建设服务型政府”的思想，全面深刻地论述了政府公共服务体系的内涵、构成、建设方针和工作目标。
四是深化行政管理体制改革要与党和国家机构改革协同推进。习近平同志将“协同”的理念运用到各方面的改革中。他指出，“改革越深入，越要注意协同，既抓改革方案协同，也抓改革落实协同，更抓改革效果协同。”[10]他主导的党和国家机关改革进一步强调加强党对政府工作的领导，主张将职责相近的党政工作机关合并设立或合署办公，推进党和国家机构职能优化、协同、高效，允许地方和基层根据实际需要，因地制宜进行改革，统筹机构编制资源，形成体制资源与社会资源的合力，不断提高党的执政能力、政府的行政能力和社会的内生活力。
三、党的理论创新是行政管理体制改革实践的强大动力
从邓小平理论到“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，党和国家的指导思想和基本理论既一脉相承又经历了突破性的发展，形成了重大理论创新成果，引领我国七轮行政管理体制改革实践健康发展，谱写了一部破与立、革故与鼎新、继承与重构、再造与优化、突变与稳定、跨越与连续的改革交响曲，为推动政府自身建设提供了强大的动力。
第一，政府创新动力不断增强。各级政府壮士断腕，把不该由政府履行的职责交给市场和社会，大力裁减行政审批事项，切实加强公共管理、公共服务、公共安全，政府职能逐步从传统的统制型行政向服务型政府转变，从“全能政府”逐渐走向“有限政府”，改革的方向是要充分发挥市场在配置资源中的决定性作用、更好地发挥政府作用。
第二，政府组织机制不断完善。国务院从改革开放初期的100个工作部门，减少到现在的26个组成部门。整合机构，职能有机统一的大部门体制优势逐步得到发挥。行政管理制度与市场经济制度相互融合的趋势和优势逐步显现，独具中国社会主义市场经济体制特色的国家主导型市场经济模式的公共行政组织体系和运行机制逐渐形成。[11]
第三，政府管理方式不断优化。逐步打破传统行政管理方式的窠臼，现代法治政府、服务型政府逐步形成，用法律法规调整政府、市场、企业之间关系的理念和实践逐渐得到确立，政府正在不断改善经济调节方式、市场监管方式和社会管理方式，逐步推进政府工作制度化、规范化、程序化，不断创新职能与责任对等的工作机制，科学决策、民主决策、依法决策，推行政务公开、政府信息公开和数据开放的理念、体制、机制得到发展，有效监督和制约权力的体制、机制逐渐形成。
第四，公务员能力不断增强。严格执行《公务员法》及相关配套法规，按照从严治吏的要求，把党的理论、行政能力和职业道德教育贯穿到公务员管理的全过程，积极探索公务员培训新模式，切实提高公务员队伍思想政治修养和能力素质，各级公务员的决策能力、执行能力、服务能力不断增强。
四、行政管理体制改革实践不断丰富党的理论宝库
“理论是灰色的，而实践之树长青”。党的思想理论之所以能够不断引领和推进行政管理体制改革实践发展，是因为这种理论本身具有汲取实践营养，与时俱进的创新品格。中国特色社会主义理论正是以马克思主义为指导，从中国改革实践中提炼出来的。实践为理论开辟新境界，理论为实践指明方向，理论与实践交相呼应，形成了中国特色的理论创新图谱。
新中国建立后，在学习前苏联行政管理体制的基础上，建立起了适应高度计划经济体制需要的行政管理体制。“文化大革命”结束后，为了快速恢复经济、推进社会管理，国家增设了很多管理部门。到1980年，国家机关部门林立、机构臃肿、效率低下的问题已经非常突出。邓小平同志果断地将机构改革问题摆上议事日程。他高瞻远瞩提出了改革党和国家领导制度，废除干部领导职务终身制的思想，并于1982年提出了“精简机构是一场革命”的精辟论断。他先后对经济体制、政治体制以及行政管理体制中的中央和地方关系、政企关系、党政关系不顺等问题作出了一系列改革的决策，按照精简、统一、效能的原则，通过实施“三定”和岗位目标责任制，转变政府职能，实现精简机构和人员、理顺关系、提高效率。这些行政管理体制改革思想成为邓小平理论的重要组成部分。
在社会主义市场经济体制框架初步建立之后，经济体制和社会体制又对行政管理体制提出了新要求，政府职能不清、机构臃肿、人浮于事、官僚主义、政企不分等行政管理体制问题日益突出，阻碍了社会主义市场经济的发展和社会活力的激发，难以适应解放生产力、发展先进文化和维护最广大人民群众根本利益的需要。行政管理体制改革实践继续深化，按照政企分开、政社分开和事业单位改革的要求，对综合经济部门、专业经济部门进行了大刀阔斧的改革，调整改组综合经济部门为宏观调控部门，撤并减少专业经济部门，加强执法监督部门，培育和发展社会中介组织，发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，做到宏观管好、微观放开，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。这些行政管理改革举措成为“三个代表”重要思想的实践来源和组成部分。
2003年爆发的“非典”公共卫生危机，暴露了我国在经济快速发展取得巨大成就的同时，出现了严重的不平衡问题，经济建设与社会公共服务体系建设“一条腿长、一条腿短”的现象，阻碍了全面、协调、可持续的发展。行政管理体制处于经济体制和社会体制的结合部，不改革行政管理体制就无法完善社会主义市场经济体制和社会治理体制。以政府职能转变为重点、以审批制度改革为突破口的行政管理体制改革步伐加快，按照建设职能有机整合的大部门制的总体思路，调整和完善政府组织体系，加大公共服务部门职责，提高政府服务能力，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这些行政管理改革探索成为科学发展观的重要组成部分。
进入中国特色社会主义新时代以来，党政机构设置叠床架屋、政府职能转变不到位等方面的问题制约了国家治理体系和治理能力现代化的发展，政府大力推进简政放权、放管结合、优化服务的改革，建立适应新时代、新形势、新要求的行政管理体制，发挥市场在配置资源中的决定性作用，增强经济社会活力，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要命题。
思想解放永无止境，实践发展和理论创新永无止境，理论联系实际、实践检验真理也永无止境。科学理性、党的基本理论将继续为深化行政管理体制改革把脉指路，并从改革实践中获取新的营养，丰富和发展理论，使我国行政管理体制改革不断在理论与实践的结合之路上行稳致远。
参考文献
[1]习近平.在纪念马克思诞辰200周年大会上的讲话[N].人民日报,2018-5-5（2）.
[2]江泽民.在邓小平同志追悼大会上的悼词.江泽民文选（第一卷）[M].北京：人民出版社，2006:628.
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[8]江泽民.高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪.江泽民文选（第二卷）[M].北京：人民出版社,2006:1-49.
[9]胡锦涛. 在中共中央政治局第四次集体学习时强调扎扎实实推进服务型政府建设全面提高为人民服务能力和水平.胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习时的讲话[EB/OL].http://www.gov.cn/ldhd/2008-02/23/content_898794.htm.
[10]习近平.抓好各项改革协同发挥改革整体效应 朝着全面深化改革总目标聚焦发力[N].人民日报,2017-6-27(1).
[11]张占斌.中国特色社会主义行政管理体制特征初探[J].行政管理改革，2010（2）.
