陈宇博：守法评估体系的建构与使命

　　[摘 要]    守法评估是指以守法内涵作为考量标准，对特定地区的公民守法状况进行评价和考察的活动。守法评估体系强调指标体系与坐标体系的结合，守法评估给予广大公民普遍参与的机会，让每一位公民的守法情况变得易于测量和感知。守法评估本身具有鲜明的特点，旨在以工具性期望通过具体研究方法最终形成结论性数据，有效把握公民守法的现状，挖掘影响公民守法的因素，以评估促进守法，以守法带动评估。

　　[关键词]   守法评估；守法指数；守法评估体系

　　[中图分类号] D92                               [文献标识码] A

　　目前很多关于守法的研究基本上都是以理论分析和案例分析为主。对于守法问题的研究，经验数据不能缺席。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立科学的法治建设指标体系”之后，各种法治评估的工作被推向高潮。这表明我国法治指标实践已经正式提上了法治建设议程。同时，也意味着更大范围、更深程度的法治评估开始全面展开。

　　守法评估是指以守法内涵作为考量标准，对特定地区的公民守法状况进行评价和考察的活动。守法评估体系的建立就是为了在大力开展法治建设的背景和中国法律体系已经形成的前提下，试图通过具体的指标设计，科学客观地评估公民守法的基本情况。系统反映、描述和比较守法现状，对于具体的守法问题提出建设性解决方案奠定基础，致力检验法律树立的规则体系是否与现实的遵守情况发生了断裂，以开放审慎的态度形成简约而坚定的法治立场，将论证相对充分的守法理论和出现的无序困窘的守法实践进行对接，为提升公民守法水平提出可行性建议。

　　一、进行守法评估的必要性

　　（一）守法评估的理论必要

　　1.从守法与守法评估的关系而言，需明白为何要设置守法评估体系以及守法评估和守法的关系。让公民守法是目的，守法评估是实现公民守法的一种手段。将守法评估嵌入守法之中，靶向明确地寻找出守法薄弱环节，为修复受损秩序提供寻找载体的可能性，合理优化守法资源配置，实现公平正义。二者共同组成守法体系中的一部分，共同推进公民守法。

　　要建立守法评估机制，重点在于对评估内容的分解、落实并使之具体化。守法评估本身就是对守法进行的量化评估设计，内含了对于立法、执法和司法的认可与法律社会效果的体现，意味着可以及时调整立法、司法、执法，甚至整体法治的方向。

　　2.从哲学角度而言，守法评估具有两方面特质：（1）守法评估的目的在于寻找“价值如何”而非“问题如何（客体）”。即评估所获得表面的客观数据是为了揭示评估主体与评估客体内在的价值关系，以评估过程揭示守法内在的发展规律和目的。守法评估只可作为具体方法论指导的操作手段，而不可以作为主导方案，要以质性和量化的评估过程作出审慎的目的和结论。在进行决策估量的目的上要保持客观性基础的存在，而“研究的客观性不能通过排除价值观念来确保，因为社会问题必定是由价值观念决定的；不存在‘无偏见的’社会科学”。[1]由此，研究的客观性就完成了价值判断。（2）守法所体现的研究方法和价值观念之间必须保持逻辑严整性。这意味着需要严格完整地证明研究对象和价值判断，对守法具体状况和现象的描述要避免带入个人偏见。在守法评估过程中，要以可行的方法、可观的事实和审慎的研究态度作为价值判断的依托，获得对解决实际问题的帮助。

　　（二）守法评估的现实必要

　　立法、执法、司法和守法共同构成了法治的逻辑链条。 在涉及法治的各项评估工作中，对于立法、司法和执法的评估都有所体现。但是，作为“法治”和“治理”重要评价指标之一的“守法评估”依然缺失或不被重视，造成法治评估系统无可避免的结构性缺陷，这将使法治评估结果的可信度和有效度大打折扣。

　　同时，随着传统社会转型、全球化发展日加迅速以及中国努力和其他国家接轨，西方开展得如火如荼的各种法治评估对中国最直接的影响就是带有本土特色的各种法治评估活动的展开。在模仿、移植、复制和借鉴西方法治和治理评估的基础上，中国法治发展呈现出的科学主义和实证主义的精神实质，内含可以直观化、可视化、数字化的计算品格使得各种评估逐步趋向理性化。同时，这些评估也为“守法评估”的正当性和可行性提供了借鉴依据。

　　外部环境和内部影响都显现出开展守法评估的必要性，守法评估问题研究需要从边缘走向中心。建立一套客观、真实且符合中国国情的守法评估体系，将会很好地检验并衡量当前公民守法情况，找到问题所在。以评估方式对影响守法的诸多因素进行分析，促进政府提升法治意识，培养公民守法习惯，最终推进守法的具体举措和绩效评价趋于统一化。

　　二、守法评估体系的建立

　　守法评估体系强调指标体系与坐标体系的结合，设置的目的在于通过对守法状况的评估促进守法水平的提升。它一改立法评估、司法评估和执法评估以及法治评估中只有少数人参与的现实，给予广大公民普遍参与的机会，让每一位公民的守法情况都变得易于测量和感知。

　　（一）守法评估体系指标的要素分析

　　1.筛选标准

　　守法评估要把法律的精神和价值内化为具体的守法指标，其目的在于要能够体现守法的评估效果。但是，因为“每一个指标都是一系列复杂事件的有缺陷的代表，即使最好的指标也只是对背后现实片段的测量。”[2]为了最大限度避免指标缺陷对守法评估准确性的影响，在进行守法评估的要素选择上，坚持如下筛选原则：

　　（1）科学性原则

　　守法评估的科学性建立在守法评估指标科学性的基础上。在守法评估指标设计中，需要更广阔的视野和开阔的思路。同时，也要采取因地制宜的个性化定制方案，坚持科学性的同时要确保守法评估的针对性和灵活性。

　　守法评估指标的科学性主要反映在调查问卷指标的设计上。问卷着重从问卷可信度和有效度两个方面着力。在问卷可信度方面，采取匿名答卷，不进行任何情境预设，不作身份记录，确保调查对象能够真实地回答问题。在有效度方面，为了了解受访者的具体态度和其回答受访问题的有效程度，问卷设计具体操作过程要把握调查目的和内容、明确调研对象的群体特征、合理排除受阻因素。

　　（2）合理性原则

　　守法评估指标选择的合理性是开展守法评估的基础。守法评估只要确保评估体系中各个指标价值判断的逻辑融贯性，并且能够对价值主体产生正面的效用，评估的合理性就会得到体现。

　　守法评估指标的合理性主要体现在：在主旨上，各个指标要素必须确保评价的守法要素与国家法律供给的一致性，评估要素不能任意设置，超越现有法律框架，要在确保超前性的同时兼顾现实性。在方法上，保证守法主体和评估主体互相中立。各个指标的设置需要兼顾考虑价值判断和事实判断的高度统一。在效果上，确保指标的评价要素要具有能够提取和挖掘潜在守法价值要素的作用，完整呈现不同面向上的守法行为生成、发展的动态过程，得出真实的守法判断与评价，为存在的问题提供理性的解决方案打下基础。

　　（3）确定性原则

　　守法指标的确定性是指构成守法评估要素逻辑的连贯性和评价结构的稳定性。鉴于守法指标代表的变量具有明确性和可测性，这将使得对复杂的守法测评成为可能。

　　前文所述的指标合理性所追逐的目标恰在于指标确定性，以此保证守法评估相关概念和问题结构的稳定性，最终使得指标能够被理性接受。评估指标的确定性是一种相对的确定性（也可以称为“有限确定性”）。这种确定性受到语言描述和个体认识的局限。因此，为了确保指标的确定性，必须做到：

　　① 在指标内容方面，深入论证梳理指标内容，深化认识指标的体系性和科学性，强化测评概念，克服模糊歧义词语的使用，使指标具有准确性、具体性和操作性。

　　② 在评价方式上，对于守法水平要进行浮动式的评定，不能营造出命名性认定的效果，以此保持守法个体在守法行为中的持续力。

　　③ 在测评结果的设置上，为了使测评体系更加具有全局性、现实性、引领性和前瞻性，要积极把特殊守法主体作为测评体系的重要内容，通过测评指标来引导其他守法主体积极作用的发挥。

　　2.两种测评体系共同研究方法的采用

　　（1）质性研究方法

　　“质的研究是以研究者本人为研究工具，在自然情境下采用多种资料收集方法对社会现象进行整体性探究，使用归纳分析和形式理论，通过与研究对象互动对其行为和意义建构获得解释性理解的一种活动。”[3]对于守法问题的定性实证研究可以解读各类守法现象背后的价值要素。

　　研究采用的质性研究方法主要是符合上述目标要求的“扎根理论”。扎根理论属于从下往上建立实质理论的方法，其特点在于从经验事实中抽象出新的思想，本质属于归纳法。扎根理论为深度访谈的资料和数据转化带来了可能性。在进行守法评估调研过程中，主要通过半结构访谈方式直接向被访问者了解具体的情况。在事先设置好的问卷框架内，给被访者留下较大的表达自己观点和意见的空间。为了避免事先想象的概念和假设对数据收集的影响，所以在理论分析之前，暂时性放弃已知理论，在没有事先假设的前提下对数据进行处理。

　　（2）量化研究方法

　　传统法学研究着重对于理论问题的分析，过分注重定性研究。定量研究由于结合了量化方法审视法学问题，因此，守法指标量化分析方式的引入，不仅扩展了法学研究的视角，更为法学研究带来了一种新的研究进路。根据守法评估的特征，本研究所采取的定量研究方法主要有：

　　①统计调查法

　　设计科学合理的调查问卷，并选取适当的调查样本，是开展一项实证调查的关键环节。在法律实证研究中，调查问卷是一种使用广泛的数据收集工具。守法问题调查问卷由一系列问题和备选答案组成，以此来测量具有不同社会背景和行为特征的访问对象对于这些问题的具体认识。

　　②线性计算法和回归分析

　　线性计算法属于量化加权值函数法。主要适用于指标聚合的理论中，分析各个具有互补性指标的内在关系和影响力大小。在守法评估过程中，本研究预案倾向于使用描述性视角构建回归模型，“希望在不曲解数据的情况下利用模型概括数据基本的特征。”[4]以“奥卡姆剃刀”定律为原则，判断针对守法这一现象不同解释之间的优劣程度，力图用最简单的结构和尽可能少的参数概括大量数据所包含的信息。

　　虽然在社会科学研究中，真实的模型并不存在，但是依旧会有更有意义并且更接近真实的模型来透视具体的研究现象。基于此，为了保留尽可能多的信息并最大限度降低因残差导致的错误，在线性分析基础上保持对回归模型的精确把握。

　　（二）守法指数体系的建立

　　1.建立守法指数体系的目的

　　守法评估指标体系的设计主要是把守法状态转化为可以量化的指数系统，对守法水平进行科学评估，呈现守法的问题所在，为促进守法提供决策，同时，也可倒逼和推进守法发展。

　　守法指数得分通过权重的均等分配和线性计算法加总而成，与此同时，对于所得指数的信度、协调性和稳健性等也设计了外部统计审查。此方案并不想将这一方法延伸到方法论或意识形态的争论，只是想以独特视角定位和审视守法指数之后，积极将它转化为法治建设的促进力量。

　　2.守法指数指标的设定

　　守法指标的选择不仅是方法问题，还需要对守法内涵进行层层解析。守法指标的最终选择主要取决于评估层次、评估目的和评估对象等内容。本指标体系的设置更多考虑的是守法概念本身所具有的内涵和守法行为本身所具有的特征，以此突出指标所反映的守法核心问题，最大限度缩小指标在不同个体之间和不同群体之中的适用差别。

　　由于中国的国情和所处的发展阶段所限，指标设计更着重思考影响守法状况的制度性要素，如政治、经济、社会、伦理、宗教等。守法指标的设置不是为了进行指标间的排序和比较，而是以改善群体和个体的守法状况为目的。

　　3.守法指数的指标内容

　　（1）基础性指标：良好的法律意识

　　①尊重法律、遵守法律的意识

　　②严格依法办事的意识

　　③权利义务相统一的意识

　　④法律公平正义意识

　　⑤法律面前人人平等意识

　　⑥民主、自由人权意识

　　⑦契约意识

　　（2）内涵性指标：一切组织和个人应当依照法律规范规定的行为模式，认真行使权利、履行义务。

　　①积极行使权利

　　②认真履行义务

　　③积极阻却违法事由

　　（3）影响性指标①  （见表1）：

　　表1 评价公民守法的影响性指标

　　（4）保障性指标：

　　① 在发生违法行为或后果时，可以积极主动承担相应的法律责任

　　② 积极恢复被损害的法律关系

　　③ 维护良好的法律秩序

　　④ 积极消除不好的影响

　　这四大指标都属于一级指标，“一级指标都是原则、抽象的守法内涵概括，可测性差。因此，一级指标不能直接用来测量，必须对其进行细化和分解，转化为明确的、操作性强的次级评估指标。”[5]

　　4.守法指数各项指标的权重设置

　　对于指标权重的设置，主要采用德尔菲法。德尔菲法采用匿名发表意见的方式，依据系统的程序，分别向不同专家征询意见。参与确定指标权重的专家之间不进行任何讨论和联系，只有调查人员负责与他们进行沟通。调查人员对他们独自的打分状况经过反复征询、归纳与修改，最后汇总成基本一致的看法。本评估正是采用这一方案确定每一具体指标在指数评价系统中所占权重。

　　5.守法指数中指标数据的采集

　　指标体系和权重分布确定之后就该确定如何收集数据了。守法评估体系采取自行向调查对象采集第一手数据的方法，对不同群体进行数据信息的收集。

　　问卷问题可以分为两大类，一类是实践类问题，一类是感知类问题。设置实践类问题的目的在于促使受访者提供真实的客观信息，准确把握具体的守法情况；设置感知类问题旨在由受访者结合自身感知回答，此类问题可以提供低成本的替代性信息，最大的意义在于：人的主观感知可以决定现在和未来的行为，这些问题答案的获得可以预判他们守法的走向趋势。

　　在数据收集方面，主要采用GPP(ageneralation poll)和QRQ(a qualified respondents’questionnaire)方法。GPP方法强调社会边缘群体作为调查样本的参与性，主要针对的调查对象是普通公众。这一方法主要被世界正义工程（WJP）所采用，旨在发现公众对于法治实践的观感和体验。GPP方法强调使用在线调查和面对面访谈等方法进行调研。

　　（三）对于守法评估体系的评价

　　守法量化评估体系以其科学、客观、直观且具有追踪性、可分析性与可比较性的特点，作为一种新思路、新方法从比较的角度有效补充了传统定性研究的不足，有利于决策制定者据此作为决策的参考和依据。量化守法情况是一个从宏观到微观、从定性到定量、从抽象到具体的过程。量化守法的实践能够使得定量分析成为一种现实。通过定量分析守法情况，通过准确的指标数据，切实反映社会守法状态，以此弥补单纯主观分析所造成的不足。

　　三、守法评估的特点

　　（一）守法评估的优势

　　1.根据守法评估的结果，总结反思守法的现状。现代法律规则系统已经不是封闭的规则系统了，已经向政治、道德、经济和社会等方面开放。评估可以总结不同群体守法的现实样态，反思不同地区、群体和个体的守法差异。

　　2.有利于完善守法内涵。不同地区、群体和个体在守法原因等问题上既有共同点也有各自特殊属性，守法评估能够在城乡、职业、经济和社会等诸多因素差异的前提下，积极发掘不同地区的本土法治资源，提出带有地域和群体特征的守法特质，不断扩充守法内涵，进而促进本地区的守法水平。

　　3.具有显著的政治功能。（1）守法评估可以推进立法机关、司法机关与守法主体之间的互动，增强立法机关、司法机关和执法机关对于其行为结果的责任认识，有利于提高政治制度的价值和机能。（2）守法评估体系创设性地在立法、司法、执法和普法之间建立了沟通的桥梁，合理化地界定了它们之间的关系，在事实层面有效验证立法意图和目标、执法和司法方式以及普法效果。

　　4.评估主体的中立性保证了其指标的普适性和评估结果的公正客观性。在评估过程中，研究者作为独立个体，避免了“既当运动员，又当裁判员”的现象，从而使得守法指数脱离虚高的可能，有效保证这一评价体系的公信力和中立性。

　　（二）守法评估的困境

　　任何评估模式和方法都具有局限性，本文所设计的评估模式仍旧无法摆脱这一窠臼。这些问题主要表现在：

　　1.赋予过多工具性期待。在现实生活中，人们期待可以看得见的正义，期待可以量化的正义与公平，这一美好的愿望可以由指数指标设计予以实现。量化评价系统可以更好地发现问题短板、把握当前守法情况及透视潜在问题。但是，这一评估体系仅仅是一个工具，如果被过多赋予工具性期待，势必会走向反面。对其定位的偏差会对自身产生不良影响并且导致相应解决机制延迟出台。只有理性地看待守法体系，让其回归本来位置，发挥警报器的作用，才能成为有效的助力措施。

　　2.指标体系的选择无法避免主观性干扰。量化守法情况的前提是设置具体的守法指标，通过指标来分析判断守法情况。建立一套客观、科学的指标非常困难，因此，选择什么指标来描述评价对象就是关键问题。主观性指标的代入会降低量化守法情况的科学性。即使再客观的指标也无法排除主观性选择的因素。从指标的选择到指标的检验，从指标权重的设置到正逆向选择，从指标灵敏性到客观性的判断都深深嵌入了主观性影响。同样，指标的数据收集有可能是对事实的简化和歪曲，从而导致获得的信息出现彼此冲突的现象和解释空间。这些都会限制指标实际运用的效果和针对性解决方案的提出。

　　3.操作评价体系队伍专业化水准要求高。数据的可靠性与方法的科学性取决于评估人员的专业素质和职业精神。守法评估应该有一支专业的队伍进行操作。目前，专业化的队伍建设尚未形成。多层次专业化的评估人员可以有效保证守法评估效果的精确性。要努力通过不同层次的评估人员形成多层次化的评估主体，不可因没有专业力量的保障，让量化评价处于随意的状态。

　　4.如何确保在获取守法指数以及选择守法指标过程中方法论的正确性。简单守法指数数据的获得有可能造成对事实的简化甚至歪曲，要对守法指数的基础性理论进行反思，确保获得数据的完整性和价值性并存。同时，还要坚持指标不能和现实相混淆，认清评估并不必然产生相合适的行动。

　　尽管守法评估面临一些弊端，但是我们不能因噎废食，进而忽视建构守法评估体系的重要性。我们应该相信，问题总是和解决问题的方法同时产生的，这些存在的问题或即将出现的问题都会在具体的守法评估实践中迎刃而解。在指标设计和测评过程中，要不断深化指标的科学性和系统性、不断强化指标的准确性与操作性，努力将测评体系打造成公民参与和公民认可的指标体系。

　　四、守法评估的使命

　　    守法评估面临着体系创建和对具体问题妥善解决的双重使命。守法评估方法论的创新建立在对传统的继承、反思和批判的基础之上，现实社会的发展、法治建设的速度、依法治国方略的推进都对守法效果评估提出了迫切的要求。作为守法自反性监控形式的守法评估是守法由抽象理论走向具体实践的尝试，有益于促进公民积极守法。在守法指标设计中，守法经历了“从静态到动态”“从理论概念到制度安排”“从评价要素到测量指标”，清晰勾勒出了严密的守法评估演进逻辑。

　　守法评估以工具性期望通过具体研究方法最终形成结论性数据来有效把握当前守法状况，发现短板与潜在问题。当把守法评估试图打造成具有规范意义的制度实践，其目的、指标、方法、过程和结论都应当成为理论检验的对象。因此，要将守法研究作为新的学术增长点。结合公民守法的现状，挖掘影响公民守法的因素，以评估促进守法，以守法带动评估。

　　参考文献

　　[1][瑞典]冈纳?缪尔达尔.世界反贫困大纲[M].顾朝阳,等,译.上海：上海科学技术出版社，1986:35.

　　[2][美]克利福德?科布,克雷格?里克斯福德.社会指标的历史教训[J].宾建成,译.经济社会体制比较，2011(5).

　　[3]陈向明.质的研究方法与社会科学研究[M].北京：教育科学出版社，2000:12.

　　[4]谢宇.回归分析[M].北京：社会科学文献出版社，2013:51.

　　[5]钱弘道,等.法治评估及其中国应用[J].中国社会科学，2012(4).

　　 [作者简介]陈宇博，国家行政学院助理研究员。