[摘 要] 推进“互联网+政务服务”工作是党中央、国务院做出的重大决策部署。在全面实施网络强国战略背景下，各地区各部门从实现政务服务标准化、精准化、便捷化、平台化、协同化出发，大力推进“一网审批、一网办理、一网汇聚”的省级统筹的一体化政务服务平台建设，建设进度明显加快，效果显著提升。基于国家《2018年省级政府网上政务服务能力调查评估报告》，分析我国政务服务的发展现状及存在问题，并提出下一步工作建议。
[关键词] 政务服务；互联网+；简政放权
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上强调：加快推进电子政务，构建全流程一体化在线服务平台，更好解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题。[1]探索适应新时代社会经济健康发展的治理模式，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。推进“互联网+政务服务”，已经成为新时代提升国家治理能力现代化水平的重要支撑。
2017年，国务院办公厅电子政务办公室委托国家行政学院电子政务研究中心，在联合国电子政务调查评估（EGDI）框架下，充分对标《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》(国办函〔2016〕108号)评价考核体系的基础上，针对31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团（以下简称32个省级政府），开展了2017年度省级政府网上政务服务能力第三方评估工作。
一、评估过程
从2015年开始，国家行政学院已经连续3年开展了省级政府网上政务服务能力调查评估工作。评估工作组在充分吸收以往经验的基础上，以办事对象“获得感”为第一标准，围绕“可达、可见、可用、可办、可评”五个维度，重点从服务方式完备度、服务事项覆盖度、办事指南准确度、在线办理成熟度、在线服务成效度等方面，构建了5项一级、17项二级、78项三级指标的评估体系，采集了32个省级政府1112个省直部门的22152项行政许可事项办事指南的73万项数据，通过网上问卷调查，收集了263项问题的8416项数据，分析了网上政务服务平台建设的有关情况材料。通过建立数据分析模型对调查数据进行梳理分析，对2017年度全国省级政府网上政务服务能力进行了全面评估。
二、评估结果
根据综合评估结果，2017年度省级政府网上政务服务能力前10名为：浙江、江苏、贵州、广东、安徽、北京、福建、重庆、四川和山东。省级政府网上政务服务能力平均指数为79.95，21个省级政府的指数超过平均值，占比为65.63%。
数据显示，网上政务服务能力指数为“非常高”（评分在90以上）的包括浙江、江苏、贵州、广东和安徽5个省级政府，占比15.63%，较2016年增加2个地区；网上政务服务能力指数为“高”（评分在90-80）的包括北京、福建、重庆、四川和山东等16个省级政府，占比50%，较2016年增加7个地区；同时，评分指数为中（评分在80-65）和低（65以下）指数地区均有所下降。数据对比表明，2017年省级政府的网上政务服务能力显著提高，取得了明显成效。
三、2017年度省级政府网上政务服务分项数据分析
2017年度省级政府网上政务服务能力调查评估的5项一级指标中，办事指南准确度相对较好，指数平均值为84.29；服务方式完备度次之，指数平均值为82.44；在线办理成熟度、在线服务成效度和服务事项覆盖度得分相对较弱，指数平均值分别为77.17、76.64和75.37。
服务方式完备度重点调查评估服务平台规划设计、服务功能与导引和多渠道服务3项二级指标，数据显示，网上政务服务平台规划设计指标平均值得分80.75，15个地区超过平均值，占比46.88%；服务功能与导引指标平均值得分94.28，22个地区超过平均值，占比68.75%；多渠道服务指标平均值得分78.44，20个地区超过平均值，占比62.50%。
服务事项覆盖度重点调查评估事项清单公布情况、办事指南发布情况和规范化程度3项二级指标。数据显示，事项清单公布情况指标平均值得分76.04，17个地区超过平均值，占比53.13%；办事指南发布情况指标平均值得分73.67，13个地区超过平均值，占比40.63%；规范化程度指标平均值得分77.75，15个地区超过平均值，占比46.88%。
办事指南准确度重点调查评估基本信息、申请材料、办理流程、表格及样表下载和收费信息5项二级指标。数据显示，事项基本信息指标平均值得分87.15，18个地区超过平均值，占比56.25%；申请材料指标平均值得分85.74，18个地区超过平均值，占比56.25%；办理流程指标平均值得分82.61，11个地区超过平均值，占比34.38%；表格及样表下载指标平均值得分77.78，17个地区超过平均值，占比53.13%；收费信息指标平均值得分90.65，24个地区超过平均值，占比75%。
在线办理成熟度重点调查评估在线办理深度和一体化办理2项二级指标。数据显示，事项在线办理深度平均值得分71.71，18个地区超过平均值，占比56.25%；一体化办理平均值得分为68.41，18个地区超过平均值，占比56.25%。
在线服务成效度重点调查评估用户使用度、网办效率、便民利企和评估考核4项二级指标。数据显示，用户使用度指标平均值得分76.88，16个地区超过平均值，占比50%；网办效率指标平均值得分77.97，15个地区超过平均值，占比46.88%；便民利企指标平均值得分66.15，15个地区超过平均值，占比46.88%；评估考核指标平均值得分92.19，25个地区超过平均值，占比78.13%。
总体来看，2017年以来，各地区按照党中央、国务院的整体部署和要求，强化顶层设计，注重统筹协调，加强组织保障，构建长效机制，强力组织推进，将“互联网+政务服务”作为推进“数字政府”的关键抓手，按照既定计划有序推进“互联网+政务服务”各项工作，取得了积极进展。
四、省级政府网上政务服务平台建设现状
《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）发布后，各省级政府高度重视，认真贯彻落实，普遍建立了较为完备的统筹协调机制，相关配套政策不断完善，围绕完善顶层设计、加强统筹协调、强化信息共享等方面，协同推进各项任务的落地。总体来看，“互联网+政务服务”发展所需的政策环境和技术条件日趋完备，“互联网+政务服务”已经成为各级政府在全面深化改革背景下主动顺势而为的重要举措，成为各级政府建设“数字政府”、深化“放管服”改革、优化营商环境的战略选择，有力推动了政府治理和服务模式创新，促进了大众创业、万众创新政策落地。
一是一体化网上政务服务平台体系初步建成。针对网上政务服务门户不统一、渠道较多，群众办事“进多站，满网跑”的突出问题，各地区认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，围绕《建设指南》提出的2017年年底前普遍建成网上政务服务平台的目标要求，强调基础资源层面的集约化建设与利用、管理层面的统筹规划与高效协同、服务层面的“一体化”无缝整合，以统一标准的网上政务服务平台革除政府服务分散供给之弊，积极构建省级统筹、整体联动、部门协同、一网通办的“互联网+政务服务”体系。数据显示，截至2017年12月31日，30个省级政府和新疆生产建设兵团已经建成一体化网上政务服务平台。比2016年增加了4个地区，其中20个已建成省、市、县三级以上网上服务体系。初步形成了指南集中发布、事项集中申请、数据集中汇聚、办理同一入口的“政务服务超市”，政务服务事项由原来静态链接的无序分散转变为标准统一的逻辑集中，实现了政务服务由“分散办理”向“集中办理”转变。
二是全面优化网上政务服务成为深化行政审批制度改革的亮点。针对社会热议的“办不完的手续、盖不完的章、跑不完的路”的行政审批难题，各地区以自身改革撬动重点领域和重点环节改革，以“繁文缛节简化了多少”“行政审批提速了多少”“群众办事方便了多少”为衡量目标，来确立政府自身改革的价值取向。数据显示，截至2017年12月31日，31个已建成的省级网上政务服务平台提供的22152项省本级行政许可事项中，16168项已经具备网上在线预约预审功能条件，占比72.98%，平均办理时限压缩24.96%。22个省级政府实现了审批结果快递寄送，“最多跑一次”“不见面审批”“五全服务”“一颗印章管审批”“容缺受理、联审联批、代理代办”等创新模式不断涌现。
三是“应上尽上、一网服务”成为规范行政权力运行的重要抓手。针对目前存在的权力清理不彻底、划分标准不统一、梳理口径不一致、权力异化变相隐藏等权力运行的共性问题，各地区充分发挥大局意识和统筹协调作用，依据部门职能全面梳理政务服务事项，推进行政权力事项的“减法”和公共服务事项的“加法”同步进行，扩大在线服务的范围，以政务服务事项“应上尽上”推动部门主动“网上晒权行权督权”。数据显示，截至2017年12月31日，31个已建成的省级网上政务服务平台可以提供1403个省本级部门的54440项政务服务事项办事指南服务信息，涉及行政许可、行政处罚、行政确认等11大类。各省级政府通过编码统一、一码贯通的管理运行标准，促进了行政权力运行过程全透明、全留痕、可预期、可追溯、可监督。服务事项供给从“政府提供什么、群众就看什么”转变为“群众关注什么、政府就提供什么”，初步实现了“人随网走”到“网随人走”的政府职能“靓丽转身”。
四是“一次认证，全网通办”成为发展重点。身份认证是企业和公众网上办理事项的前提。调查发现，针对多年来系统独立建设造成的认证系统无法互认互通的问题，企业和群众反映强烈的身份信息反复注册的现象，各地区按照集中建设、集约高效的原则，积极依托人口基础信息、企业法人信息以及支付宝、微信等社会认证手段，以统一身份认证为先手，促进网上政务服务的共性支撑体系建设。截至2017年12月31日，全国31个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团中，27个地区面向自然人和法人构建了省级统一身份认证体系，已认证1.07亿个人实名用户和3071万企业实名用户，实现了省本级858个部门的13022项，211个地市10540个部门的17.7万项行政许可事项的接入认证和单点登录，通过推动“一地注册、各地互认、全网通办”，初步实现了公众办事由“重复注册”向“一次认证”转变，有效提升了群众办事体验和获得感。
五是政务系统互联互通和信息共享成为提升网上政务服务能力的核心。“互联网+政务服务”的核心是打通政府部门数据共享和业务协同的任督二脉。调查发现，针对“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”困扰网上政务服务向纵深发展的老大难问题，2017年5月国务院办公厅印发了《政府信息系统整合共享实施方案》（国办发〔2017〕39号），提出了推进政府信息系统整合共享的总体思路、具体的时间表和路线图。按照中央统一部署，各地区以政务信息系统整合共享为抓手，加强统筹规划和整体推进，对各级政府和部门的信息数据进行系统整合和有序共享，推动实现国务院部门集中部署的业务办理系统和地方政务服务平台互联互通，逐步实现基础信息数据和服务事项的交换共享和联动办理，进一步提升了政府信息资源的利用水平和政务服务能力。
五、发展面临的突出问题
一是线上线下服务渠道整合有待加强。从发展历程来看，“互联网+政务服务”经历了实体政务服务大厅和网上政务服务大厅两个阶段。[2]由于发展理念和体制机制等方面缺少相应配套支撑，造成了线上线下多种服务渠道自成体系的割裂式单独发展。各地区依托门户网站、实体大厅、部门审批系统建设了相关服务平台，由于存在分散建设和标准不统一等问题，造成了网上政务服务入口复杂多样，还存在线上线下“两张皮”情况，网上服务入口复杂多样，企业群众网上办事不得不登录不同的部门站点，“进一张网，办全部事”成为社会的共同呼声。
二是网上政务服务的覆盖度和精细度仍有待提高。提供优质、高效、便捷的网上政务服务是“互联网+政务服务”改革的初衷。政务服务关系到教育、医疗、交通等涉及民生的“关键小事”。各地区网上政务服务在服务范围、统一标准、渠道集约等方面还需进一步加强。数据显示，全国仅有9个省可以提供涵盖全部10类行政权力类事项的网上服务，服务覆盖范围的广度和深度还不够。从全国17个省梳理的公共服务清单事项内容看，经济发展类服务的提供多于社会公共服务类服务，对涉及便民利企，增强群众获得感的公共服务事项较少。服务事项缺乏统一标准，不同层级同一事项名称、流程不统一，增大了业务协同难度。
三是政务服务信息共享和业务协同有待深化。各地区网上政务服务平台建设大多从自身业务需求出发，基于已有的网络基础设施、业务系统和数据资源采用独立建设模式，跨地区跨部门跨层级跨业务的信息资源共享共用和业务协同力度不够，信息孤岛仍然存在，数据壁垒难以从根本上彻底消除。同时，由于政务服务信息资源目录体系尚未成熟，导致信息资源底数不清，一事一办、重复采集、一数多源等情况仍较为普遍，办事过程中高频使用的证照信息供需矛盾也较为突出。
四是“互联网+政务服务”相关制度有待完善。依法行政是“互联网+政务服务”持续健康发展的根本保障。调查发现，虽然浙江、福建、广东等一些地区已经出台一些规定和办法，重点解决电子申请、电子材料、电子证照等法律效力问题，为开展网上政务提供制度保障。但从全国范围来看，涉及“互联网+政务服务”业务领域的法律规定依然空白，对加快推动“互联网+政务服务”和深化“放管服”改革支撑力度不够，直接导致“奇葩证明”“循环证明”频繁发生，需要公众不断地在政府部门之间“跑断腿”“磨破嘴”。
六、发展趋势及对策建议
要深刻理解“互联网+政务服务”和政府职能转变之间的逻辑关系，遵循党的十九大报告关于主要矛盾做出的新论断，以及深化机构和行政体制改革的新要求，有的放矢，从管理、业务、技术、制度层面加以完善和提升，科学有序高效推进“互联网+政务服务”，为加快推动政府治理现代化进程提供支撑和保障。
一是健全顶层设计，加快构建“全国一张网”，全方位提升网上政务服务能力。推进“互联网+政务服务”，是贯彻落实党中央、国务院决策部署的关键环节。在改革的广度和深度已大为拓展的背景下，社会和公众对“互联网+政务服务”的深入推进提出了更高要求，单纯依靠“摸着石头过河”的局限性已经凸显，需要从供给侧创新和需求侧牵引两端发力，以国家政务服务平台建设为抓手，从构建整体网上政府的角度出发，构建一体化网上政务服务平台和整体联动、部门协同、全国统筹、一网办理的“互联网+政务服务体系”。着力解决跨地区跨部门跨领域政务服务信息难以共享、业务难以协同、基础支撑不足等突出问题。实现政务服务的标准化、精准化、便捷化、平台化、协同化，政务服务流程显著优化，服务形式更加多元，服务渠道更为畅通，群众办事满意度显著提升。
二是实现双轮驱动，推动构建“互联网+政务服务”线上线下融合体系。优化顶层设计，加强统筹协调，发挥“互联网+”的积聚效应，准确厘清线上线下相融合的辩证关系，破解“诸侯割据”困局，实现“1+1＞2”的化学效果，进一步优化提升业务流程、信息共享、业务协同水平，破解单一化的政务服务供给模式，积极推进实体大厅与网上政务服务平台的深度融合，逐步构建以网上办理为主要方向，实体大厅办理为主要支撑的多渠道服务模式，推动实现政务服务由“政府端菜”向“群众点餐”转变过程中，衍生出多元化、个性化、便捷化的服务形态。
三是数据共享，打通“互联网+政务服务”数据流。大力推动跨地区跨部门跨层级的信息共享。坚持《政务信息资源共享管理暂行办法》提出的“以共享为原则，不共享为例外”为基本遵循，针对当前政务信息资源共享难、业务协同难等影响推进国家行动计划的掣肘和顽症，对症下药，破解痼疾，提高对共享协同的认识，强化共享协同的规则，掌握共享协同的实施路径，从而有效推进政务信息资源的信息共享和业务协同，在网络通基础上加快实现数据通和业务通。大力推动数据开放。推动制定政府数据开放计划，加强数据资源的国家统筹管理，积极建立安全责任机制，落实部门数据开放和维护责任，加快构建国家政府数据统一开放门户，在摸清政府数据家底的基础上，全面推进与民生保障服务相关的信用、交通、医疗、卫生、就业、社保等领域政府数据向社会开放。
四是完善法规，优化“互联网+政务服务”发展环境。从培育良好市场环境，最大限度便企利民角度出发，明确由法制办、编办、政务服务等部门梳理不适应“互联网+政务服务”的各种规定，建立目录清单，做到有据可查。积极开展电子证照、电子公文、电子签章等在“互联网+政务服务”中的应用试点，尽快明确相关法律地位。尽快开展数据流动和利用的监管立法，加大对国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权的保护力度。
参考文献
[1]习近平.敏锐抓住信息化发展历史机遇 自主创新推进网络强国建设[N].人民日报，2018-4-22(1).
[2]王益民.我国省级政府网上政务服务存在的问题及对策[J].中共云南省委党校学报,2016(6).
[基金项目]2017国家行政院级重点科研课题“网络强国背景下的互联网治理研究”。
[作者简介] 王益民，国家行政学院电子政务研究中心主任。
