北京城市治理科层体制机制创新模式探讨

2018年06月25日 17:26   来源:行政管理改革   史雅娟 雷 阳 郑勤俭

  史雅娟   雷    阳   郑勤俭

  [摘 要]    新型城镇化背景下,超大型城市的发展任务正从促生产转为提升城市治理质量。北京市作为超大型城市,也在全力开展“以民为本”的城市精细化管理。针对北京城市治理科层体制机制管理的现状与问题,构建双金字塔形精细化优化管理模式,以推进北京市城市精细化管理的整体性治理和政府机构扁平化建设。

  [关键词]   城市治理;科层制度;体制机制创新;北京市

  [中图分类号] D63                        [文献标识码] A

  北京市正在走向世界城市之列,提升北京城市管理质量、打造宜居城市、增强国际竞争力成为其可持续发展的重中之重。习近平总书记对北京考察时的重要讲话精神和中央城市工作会议精神为北京城市管理指明了方向。党的十九大报告对深化行政体制改革做出新的重要战略部署。北京市在实施 《北京城市总体规划(2016年—2035年)》中积极“健全城市管理体制,创新城市治理方式”,贯彻“城市管理要像绣花一样精细”。

  自北京市第十一次党代会提出要提高城市精细化管理水平的重要任务以来,陆续开展了城管执法队伍重心下移街道、开展智慧交通出行、治理“开墙打洞”、完善网格化管理、实施大部制改革等一系列城市治理行动,取得了较为显著的成效,但北京城市的治理质量依然有待进一步提升。

  北京市城六区是城市的中心集聚区,地辖首都功能核心区和城市功能拓展区。根据北京市统计局官网数据显示,2017年末,城六区常住人口规模为1209.6万人,占全市常住人口的55.7%。该区域在落实首都战略定位、加强城市管理、维护社会稳定、强化公共服务等领域,对城市精细化管理的诉求日趋强烈,更具代表性。因此,本文以北京市城六区为例,梳理北京城市精细化管理行政科层体系现状,深入分析各层级城市治理科层体制机制的矛盾与问题,提出北京城市精细化管理的创新模式,为我国城市管理体制机制创新提供有益的参考。

  一、北京市城市治理科层体制管理现状

  目前,北京市实行市、区两级政府,三级街道管理和四级社区服务的科层制行政管理体系,设置了以“一委+一办+一局+多专业管理机构”为主体的城市管理体制,全市的城市管理工作主要涉及16个市级核心部门,各区政府根据自身实际设置了“上下一般粗”的同构管理部门,街道办事处则以少量的部门担负着城市管理的兜底责任。

  (一)市、区、街、社区科层机构设置上大下小

  北京市政府城市管理机构设置比例倒挂现象显著,据统计,北京市现有参与城市精细化管理的部门有发改委、经信局等16个核心部门,占市政府行政机构的35.5%;区政府设置的城市管理机构有12个,是全区行政机构的27.9%;街道办事处设置的城市管理机构有城管科、综治办等4个,占街道全部行政机构的19.0%。

  在机构设置上,科层机构呈上大下小的倒金字塔结构。区级城市管理部门与市级部门职能同构,除了交通委、水务局等个别专业性强的职能部门外,市、区级的部门设置上下几乎一般粗。六城区根据自身的实际情况进行了个别部门的增减调整,如城市经济发达的东城和西城没有规划部门,所设机构与自身发展阶段契合。区级城市管理部门的职责任务主要是上情下达的中介桥梁,以及区域内重大问题的协调统筹;街道办事处作为区级政府的派出机构,则仅有社会办、执法队等3-5个城市管理科室,履行着所有城市管理责任兜底者的职责。总体上,城市精细化管理的部门机构设置出自上而下逐渐递减。

  (二)市、区、街、社区任务分工呈上小下大

  市、区、街、社区不同层级城市管理部门的任务分工则呈上小下大的正金字塔结构。北京市的市级管理部门首先要满足自身“四个中心”的特殊性,除此之外,还要做好日常常规的制定政策、城市管理、加强监管等工作。区级管理部门因与市级部门职能同构,其主要任务是传达上级下达的各项任务,督促街道办事处完成任务以及承担全区范围内的协调管理工作。街道办事处则是最终实现城市管理责任的兜底者,解决与民生息息相关的各项事务。

  (三)协同大部制与管理重心下移形成管理模式新趋势

  为协同各部门高效开展城市管理工作,北京市政府开展多部门联合的大部制改革,专门设置了以“一委+一办+一局+多专业管理机构”为主体的城市管理体制,其中,“一委”即首都城市环境建设委员会,为市政府议事协调机构,非实体单位,其下设有办公室;“一办”为首都城市环境建设委员会办公室,隶属于“一委”,挂设在城市管理委员会;“一局”是指市城管执法局。根据中发[2015]37号和京编委[2017]1号等文件提出的“工作重心下移”要求,北京市最先在城管执法局等部门贯彻实施“人随事走,财随人走”的下沉工作。截至目前,北京城六区已经全部完成了城管执法下沉街道的编制工作。同时,北京市人民政府在《关于进一步相对集中城市管理领域部分行政处罚权的决定(京政发[2017]32号)》文件中,将市政市容、城管执法、监督指挥、绿化、环卫等多部门有效捆绑,建立综合巡查管理队伍,推行“五位一体”巡管模式。

  (四)城市管理科层制采用管制与强制的治理方式

  国的城市管理体制是典型的科层制,科层制采用管制与强制的治理方式、权威主义的治理工具,政府通过功能性分工进行运作,基于地位与规则基础自上而下建立命令、服从关系。北京城市精细化管理过程中也依然存在同类现象。目前,市级的城市管理工作主要依赖于政府行政强制,而不是划分细致的法律条款;区级政府的管理机制单一、约束多、激励少,主要依靠行政强制、经济手段和个人资源;街道、社区工作则多依赖个人资源、奉献精神和思想觉悟开展管理工作,这与建设精细化、规范化、制度化、法治化的现代城市管理体制机制背道而驰。反观现行的激励机制主要是奖金和晋升,由于奖金发放管理严格,晋升也非短期能实现的普惠奖励,所以均不能有效提升城市管理人员的工作热情。

  二、北京城市精细化管理科层体制机制存在的问题

  目前,北京市城市管理工作中依然存在“看得见的管不了,管得了的看不见”,以及“街道吹哨、部门报道”,推广落实中推进受阻、互相推诿等现象,阻碍了北京城市精细化管理的深入开展,制约了北京建设“四个中心”定位和建设世界城市的发展。究其原因,主要存在以下几个问题。

  (一)机构设置与职责分工的不平衡不匹配

  北京市各级城市管理机构设置比例倒挂现象显著。总体看,机构设置呈上大下小的倒金字塔形态,而城市管理工作的具体职责任务分工却恰恰相反,呈现正金字塔结构,使得管理科层设置与职责分工形成了强烈的反比。市区城市管理机构的统筹、协调力度不够,区级职能部门的具体职责向下转嫁,基层单位的落地任务太多太杂,出现了街道“小马拉大车”的低效率管理状态。城市管理的“家长式”管理痕迹较重,绩效考核制度倾向“便于管理者进行管理”,形成了执行者“对上负责”的思维定式和行为方式,而缺少“向下看”的动力。另外,区级机构设置存在多元模式,如东城、西城和石景山区实施“一委三局一中心”模式,朝阳区、海淀区和丰台区则为“一委四局一中心”模式,而远郊区实行了“一委五局”模式,较易加剧全市科层制度职能划分与权责不匹配的问题。

  (二)科层体系下的条块关系职责不明晰

  目前,北京市区街层级之间、部门之间未完全形成职能均衡的协调机制。在专业化条条管理为核心的管理体系下,不同层级被赋予了同一性质的管理职能。一些城市管理在条条系统内部有效,但在条与条之间、条与块之间综合协调统筹的效果却不理想;一些则被分散在不同管理层级的多个部门之间,导致市区街在统筹协调整合资源力量时力不从心,效果不佳。城市行政管理边界不清、职责分工和权责不明等导致具体工作职能缺位、错位、越位,甚至出现了“看得见的管不了,管得了得看不见”等现象。大部制虽通过多部门联合促进了协同发展,但没有彻底解决部门之间合作与分工的职责界限,某种程度上还提高了城市管理的成本,也偏离了如绣花一样精细管理的初衷。

  (三)重心下移后城管综合执法各层级职能博弈

  自1997年北京市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点以来,已相继五次围绕城管综合执法进行重大改革,至今城管执法局已集中了市容环境卫生、公用事业、环境保护、施工现场、交通运输等13个方面的402项处罚权,成为城市精细化管理工作的责任兜底者。在城市管理工作重心下沉的现阶段,其任务分工中是有效的,但是也产生了一些越界执法、违法执法的情况,引发层级机构间的职能博弈,如“开墙打洞”违规建筑和“店外经营”的执法任务,本属于规划和工商部门的管理职责范围,却也推给城管部门承担责任兜底。重心下沉后,市、区、街道三个层级与机构之间的责权利博弈较为突出,城管执法部门管理责权分配、从属关系、专业化队伍建设等尚未细化和厘清。

  (四)北京城市管理利益相关者主语不清

  北京作为首善之都和世界城市,其城市管理涉及的事务复杂而繁重。城市管理涉及不同的利益相关者,从中央政府到各级政府,从城市居民、流动人口等社会公众,到大中小微等企业、公司总部等社会组织,还有承载生命和社会活动的资源环境载体。[1]在如此庞杂的利益相关者中,北京市政府作为直接管理者,其在落实“四个中心”城市功能定位的同时,还要发展经济、改善民生、服务不同市场主体和人民。那么,谁是真正的主语?谁是城市精细化管理的服务对象?目前,北京城市精细化管理者以功能疏解为目标导向,紧紧盯着任务要求,在短期显著效果的驱动下,缺乏足够的长远思考,忽略了各类主体和社会公众的真正需求,甚至以牺牲人民的幸福生活质量为代价,在管理政策制定中出现偏差,背离了精细化城市管理的初衷。

  北京城市精细化管理的科层组织模式与超大城市精细化发展阶段不相符,以服从于权威为目标的科层治理模式,与整体高效的精细化管理能力不匹配,较难将分散的目标整合,也不易将领导部门的目标转化为下属自觉主动的行为。因此,城市精细化管理的总体发展方向应该是基于政府整体性治理的科层制管理模式,在超大城市复杂的巨系统中,打破以往科层之间的矛盾与问题,关注专业职能领域和层级之间的条块关系,提升城市精细化管理的整体治理能力,建设人民满意的宜居宜业城市。

  三、构建北京新型城市精细化管理科层治理模式

  本文借鉴纽约、新加坡、伦敦和东京等世界城市经验认为,两级政府治理的大政府治理模式更有利于进行区域协调,把握规模经济,减少外部性和增加公平。[2] [3]因此,基于城市整体性治理理论、互联网信息化共享理念,[4] [5]探索构建扁平化的政府层级结构管理模式。[6]

  (一)搭建双金字塔形城市精细化管理模式框架

  本文基于上述分析,秉持“责权利一致、人财物相随、分工明确、有机结合”的实施原则,根据城市管理强化属地管理和综合协调的需求,围绕城市治理核心任务,本着厘清北京城市管理主责部门、辅责部门的职能,明确市区街各层面的责权界限和关系等问题导向,尝试性地提出“两头粗、中间细”双金字塔形的“强市弱区大基层”精细化管理机构设置模式框架。

  该模式认真贯彻落实国家对城市精细化管理的政策要求,以“整体治理,层级对接,权责匹配,资源共享,协同发展”为目标,平衡机构与职能,实现信息共享,重构工作流程。将北京城市精细化管理的主要机构和职责任务集中在市级部门和街道两层,削减区级机关的机构和人员配置。即加强市级层面的决策和协调职能,主要处理好北京市的难事、大事、国事、急事、人事等五件事;规范区级部门的执行和管理职能,督促市级的前端设计、反馈街道后端服务落实情况,做好上情下达、下情上传的桥梁和枢纽;扩大街道办事处的实施能力和权利,明确人员分工、机构、职责,并监督和考核职能部门,保障其能成为最终实际政策的执行落实者。最终形成“强市弱区大基层”,上情与下情双向反馈的双金字塔模式。

  (二)构建“强市弱区大基层”的科层治理设想

  基于党领导一切的政治原则,该模式在沿用目前科层制管理体系下,进一步增强市级权威机构的总体统筹协调功能,削减弱化区级部门的机构和职责,拓展基层单位街道办事处和社区的兜底职责范围和权利,形成“强市弱区大基层”的扁平化、高效能、易联动的城市精细化管理科层体系。

  1.加强市级层面精细化管理的决策和协调

  市级机构要在城市精细化管理中发挥权威决策、指挥和协调作用。赋予决策层高于一般委办局的权力,让其具有强势权威和指挥协调功能,实现其对城市精细化管理工作“综合研究、综合协调、综合管理、综合决策”等宏观上的管理和决策,并组织、协调全市相关部门及执行层的工作。

  2.规范区级层面精细化管理的纽带和反馈功能

  区级部门在城市治理中要发挥上下协调功能,贯彻市级要求,支持街道实施。按照市级城市管理部门的规格模式,统一规范区级执行层的职能权限和职责范围,让市级决策层的战略思路、发展规划、总体目标和工作任务,在全市能够得到统一的、全面的、有效的推进、开展和落实。

  3.扩大街道办事处层面精细化管理的职能权利

  充分发挥街道办事处在城市管理中的基础性作用,按照“管理前置、重心下移、做强做大、夯实基层、兜底管理”的要求,扩大机构设置,扩大人员编制,扩大考核权力,扩大经费投入。[7]让实施层有权力、有责任、有能力地去组织和完成执行层下达的工作计划和目标任务,为真正实现城市精细化管理属地负责的构想奠定坚实的基础。

  4.推进社区精细化管理的自主参与性和独立性

  转型政府社会管理服务的理念、模式,培育、组织动员社会力量,开发以社区为主的自我资源,实现社区居民的自我管理、自我服务和自我教育,建立居民参与政府城市管理的反馈激励机制,充分发挥社区在公共治理中的积极作用。

  (三)推进建设法治化规范化的科层治理体制机制

  该模式积极推进建立与完善官员的监督、评价、追责机制,建立重大决策终身追责制度,完善城市管理事前评估、事中评估和事后评估的行政评估体系,防止“决策拍脑袋,执行拍胸脯,失误拍屁股”的现象。促进建立重大行政决策“台账”,把谁提出决策议题、谁参与决策过程、谁参与风险评估、谁负责合法性审查、谁参与最终讨论决定等信息完整记录在案,做到责任追究有账可查。制定重大行政决策失误“追责标准”与“追责范围”,使得责任追究于法有据,保护干部工作的热情。

  四、北京城市治理科层制度优化模式优势分析

  与传统的城市管理模式相比较,本文提出的双金字塔形精细化管理模式体现了以下优势。

  (一)确保市、区、乡镇(街道)层级职责分工明晰

  该创新科层体制机制模式设计进一步巩固市级机构的决策能力和顶层设计,廓清区、街行政层级的职责权限边界,开辟层级、条块之间的信息通道,整合社会利益相关者资源,实现党领导一切的整体性治理,强化、充实基层力量,为各层级具体的职能分工构建了明晰的逻辑框架。

  (二)构建整体高效与智慧共赢的现代化治理管理体制

  双金字塔形精细化管理模式契合“以敬民之心,行简政之道”,构建智慧的、整体化、精细化和扁平化的现代化治理模式,最终实现高效便捷、人民满意的政府治理。尤其是基于整体化治理的理论,搭建整体治理的城市管理联合执法平台;鼓励人民城市人民建、人民管,公众参与城市治理;制定社区公共事务准入制度,推行参与型社区协商模式;积极推进综合执法与专业执法的有效整合,减少执法部门职能交叉、提高基层政府运转效率等。

  (三)创新体制机制重新构建扁平化管理体系  

  基于扁平化理论减少管理层级、精简机构、提高效率的核心观点,“强市弱区大基层”的管理模式借鉴国内外世界城市的成功经验,构建北京市大区域、扁平化、轻型化的新型行政管理体制,[8]拟合市、区、街的机构设置与责任分工,强化机构扁平化,推进层级的事权划分和流程再造,减少原有的中间管理层级,构建整体化信息化标准化的智慧信息共享平台,[8]增加各层级之间信息互通的双向反馈机制。改变传统部门资源独享,推动数据资源共享,实现前端后端紧密关联。

  本文基于北京城市治理中的问题导向与目标导向,提出了构建北京市“强市弱区大基层”的双金字塔形精细化管理模式和理论框架,对于该模式关于市、区、街和社区等各层级具体的职责分工、机构改革、工作流程等实施操作方案和细则,则需要在进一步深入调查研究的基础上陆续提出,逐渐完善该模式的理论体系。

  参考文献 

  [1]汪海波.提升北京城市管理:来自《奥林匹克2020议程》的启示[M].北京:北京科学技术出版社,2017:106-108. 

  [2]徐林.“花园城市”的“管”与“治”:新加坡城市管理的理念与实践[M].北京:中国社会科学出版社,2016. 

  [3]郭斌,雷晓康.美国大都市区治理:演进、经验与启示[J], 山西大学学报( 哲学社会科学版),2013(5). 

  [4]蒋敏娟.从破碎走向整合——整体政府的国内外研究综述[J].成都行政学院学报,2011(3). 

  [5]曾凡军.基于整体性治理的政府组织协调机制研究[D].武汉大学,2010. 

  [6][8]俞晓波.扁平化架构下的大都市政府结构研究[D].武汉大学,2014. 

  [7]王前钱,宋明爽.镇改街道进程中改善基层社会治理研究[J].行政管理改革,2017(9). 

  [9]吴昊.大数据时代中国政府信息共享机制研究[D].吉林大学,2017. 

(责任编辑:邓浩)

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