[基金项目]2017年度山东省社科普及应用重点研究项目“党内法规法治传播模式创新研究”（2017-SKZZ-07）；2018年度山东行政学院创新工程科研创新重点项目“新时代公务员法治培训研究”（2018KY023）。
[作者简介] 陈思明，山东行政学院法学教研部副教授。
[摘 要] 根据第七个五年普法规划和《“十三五”行政机关公务员培训纲要》要求，公务员培训需要在培训内容和方式等方面进行必要更新，形成既注重法治理念培养，又注重现实操作性的公务员法治培训方式。在宏观方面，公务员法治培训需要强化党内法规的行政法治价值宣教，需要对政府法治工作热点问题展开联动式系统化培训。在微观方面，公务员法治培训需要以行政规范性文件为契入点，以具体应用型普法模式增进公务员法治培训效益。
[关键词] 普法；公务员；法治培训
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
根据《“十三五”行政机关公务员培训纲要》，依法行政是公务员培训的重要内容。公务员历来属于普法重点对象，在全面推进法治政府建设的新时代，公务员法治培训成为普法活动的关键一环。另外，随着“谁执法谁普法”普法责任制逐步推开，公务员成为执法活动中的重要普法者。为提高公务员普法效益，亟需更新公务员法治培训内容和方式。
一、党内法规的行政法治价值普及
第七个五年普法规划中，党内法规被纳入普法范围。当前，在反腐的同时，由于80%的法律、90%的法规、100%的规章都需要行政机关执行，[1]党内法规与国家法律衔接协调的重点领域应当是行政机关执法领域，公务员自然成为党内法规普及的关键人群。历来党内法规多采用政治模式开展宣教，以完成执政党政治任务为根本目的。在法治建设新时代，作为全面从严治党和全面推进法治政府建设的交集，应当进一步发挥党内法规的法治作用，尤其需要挖掘党内法规的行政法治价值。
尽管根据主流行政法学观点，在行政法律关系中公务员不具有行政主体资格，但是公务员在行政行为过程中的现实法治作用不容忽视。尤其在我国公务员法呈现人事管理法特征的情况下，[2]突出党内法规对于公务员公务行为的规范作用不无裨益，这是在行政过程中弥补行政行为缺陷的重要法治途径，是以行政过程视角促进两者功能的有效整合。相应地，在公务员法治培训中，需要突出党内法规的以下行政法治价值。
第一，党内法规溢出效应的公务员行为全面法治化价值。根据党管干部、党管意识形态等原则，组织人事和新闻宣传等领域发布的党内法规不仅适用于党员，也适用于非党员，这是党内法规溢出效应的具体表现。[3]从行政法治角度讲，这为发挥党内法规对公务员行为的全面规范作用提供了法治保障。作为党内法规宣教的重要形式，公务员培训隶属于传统宣传内容。所以，公务员法治培训，通过党内法规溢出效应叠加，强化了党内法规对公务员行为规范的全面行政法治价值。
第二，党内法规对行政自由裁量权的合理约束价值。尽管行政自由裁量权可以通过行政诉讼中明显不当的标准、行政程序中裁量基准等方式进行规范，但是这属于一事一议的运作方式。对行政相对人来讲，诉讼处理的时间成本、裁量基准的内部化等问题，可能导致行政自由裁量权规制运作不畅。党内法规的合理约束作用，由于是针对行为者本身的，从而促使以行政过程角度审视行政自由裁量权规制，避免了行政程序化监督、行政诉讼监督的片段化弊端。
第三，党内法规对行政监督的柔性法治补充价值。纵观现有的行政监督方式，信访、复议、诉讼等途径属于权力监督权力的作用模式，以国家硬法为根本标准。党纪监督与此不同，其采用政党自治的形式，运用作为软法的党内法规推进公务员行为规范化。法治体系由硬法和软法组成，相应地，行政监督应由刚性法治和柔性法治共同推进。另外，作为执政党，中国共产党党内法规带有硬法成分，促使其在协调推进刚性法治和柔性法治方面的作用更为突出。
综上，从行为人、行为方式到监督形式，党内法规具有丰富的行政法治价值。在党内法规纳入公务员培训内容后，根据党内法规的控权特征，应当将党内法规的行政法治价值纳入新时期法治价值诠释中，从而深化公务员培训的理论价值和现实意义。这是党内法规在新时代法治建设中实现普法价值的重要体现，与国家工作人员历来作为重点普法对象具有内在的契合性。由于党内法规和国家法律目前仅在守法领域实现运作合一，对公务员进行党内法规行政法治价值普及，成为法治体系内沟通党内法规和国家法律的重要形式。换言之，对公务员进行党内法规行政法治价值普及，在促进公务员行为全程法治化的实现上具有重要作用。其实，从法治价值普及角度讲，通过党内法规行政法治价值普及，是以政治权威强化行政法治文化认同。毕竟，从根本上讲，法治认同才是从根本上遵守法律的必要前提，从而保障从不敢违法向不愿违法转化。党政主导的普法模式体现了中国法治建设特色，从普法视角审视党内法规行政法治价值普及，以我国特有法治理性形式透视新时代政治与法治的互动关系，公务员法治培训则是增进此种互动关系的重要载体。
二、政府法治热点联动式系统化培训
最近提出的谁执法谁普法，主要针对的是行政相对人普法而已，对于公务员进行普法教育并不适用。但是谁执法谁普法提示的以法治实践为基础的普法运作方式，是值得公务员法治培训吸收借鉴的。进一步讲，在大普法格局下，正如社会普法不只是司法行政部门的职责，公务员法治教育工作也不应当仅限于党校、行政学院等，应当在培训机构与政府法治实务部门之间进行必要的联动，从而增强公务员法治培训的实践应对性和收益性。
尽管行政诉讼、信访等在受理行政争议方面具有一定作用，但理论界和实务界的一致观点是，行政复议应当成为行政纠纷解决的主渠道。目前，我国《行政诉讼法》修订完成后，《行政复议法》正在修订过程中，这是从制度层面挖掘行政复议制度优势的良好契机。“我们挖掘行政复议制度的优势正在于发现并激活行政机关及其公务员具有的良好素质和伦理信仰，激发行政组织内部的有序机制和内在动力，从而建立起行政系统内外联动的控权机制，这是对传统行政法治理论的继承、发展和创新。”[4]与之相适应，在公务员培训中，注重公务员法治培训机构与行政复议主管部门的联动成为必然。
通过对行政复议和应诉中的热点法治问题及时分析，提高公务员处理行政争议的法治能力。其中必要的法治思维和法治方式是培训的重点，通过行政争议现象分析，为在行政工作中通过必要沟通交流避免纠纷产生提供法治思路。普法作为提高法治沟通能力的重要形式，通过增强行政争议中多方主体间的交往理性，实现公务员培训服务于行政工作实践的重要作用。从理论角度讲，相比行政诉讼，行政复议更着重体现行政自制的特性，[5]公务员法治培训是增强行政自制能力的重要途径。更为重要的是，行政复议行政自制的特征与党内法规行政法治价值普及具有内在的一致性，从而达成了新时代公务员法治培训在形式和内容上的契合性。
围绕政府热点法治工作推进公务员系统化法治培训，应当在明晰行政复议作为行政争议解决主渠道作用的同时，以行政争议解决为线索，对信访、诉讼、内部督察、审计、监察等各种行政监督方式的基本法治运作原理予以明确。深言之，在知识碎片化的时代，公务员法治培训不仅要注重法律知识的培训，更应当突出法律运作体系的介绍。这不仅是以法治实践为基础的新时代普法的客观要求，也是法治体系下普法融入立法、执法、司法等活动的具体要求。换言之，公务员法治培训作为普法的一种形式，应当立足行政纠纷预防，着眼于了解行政纠纷解决体制的整体运作情况，从而更好地与行政法治工作实践对接。
围绕政府法治热点开展联动式系统化培训，应当充分协调培训的针对性与法治建设的长期性的关系。公务员法治培训不仅要注重政府热点问题解析阐释，更要注重公务法治文化培育，否则，缺少与行政法制相适应的行政文化，行政法治将难以为继。比如，我国公务员法第五十四条规定了公务员的抵抗权，明确提出公务员如果认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。与传统上自上而下以及横向制约型权力监督不同，公务员对于上级抵抗权属于自下而上的权力监督形式。由于公务员与行政相对人直接打交道，对于公务处理细节情况更为清楚，公务员抵抗权行使的事实基础更为充分。但是囿于我国传统行政文化中人身依附、行政伦理冲突[6]等原因，公务员抵抗权制度缺乏现实的文化基础。公务员抵抗权特有的行政监督形式在具备事实和法律等现实基础时，需要通过公务员法治培训进行法治文化引导，归根结底文化是制度之母。通过公务员法治培训，引导公务员在成为政治人、行政人的同时，更应成为法律人。这是在法治培训中培养公务员运用法治思维和法治方式的重要理论前提，也是健全行政监督体系的关键。
三、立足行政工作实际的具体应用型普法
发挥公务员法治培训效果，应立足行政工作实际开展公务员普法教育。这既是提高公务员参加法治培训兴趣的重要动因，也是谁执法谁普法大环境下应对执法中普法现实需要的重要保障。从实质层面讲，这是传统上以吏为师的文化传统与现实法治建设需要相结合的产物。以吏为师以官员道德的合理性为前提，[7]这为以行政自制模式开展公务员法治培训提供了重要思路。
公务员在行政工作中不仅与行政相对人打交道，而且与行政规范性文件的制定、实施等密切相关。与法律、法规、规章相比，行政规范性文件虽然法律效力等级最低，但其失范对社会生活的影响最为直接。所以，对公务员开展法治培训，普及法治理念、法律制度固然重要，但是与法治实践为基础的公务员法治培训更应当对行政规范性文件的行政法治问题予以关注。由于公务员对于自己业务范围内的行政规范性文件更为熟悉，在结合工作实际学习中，将法治理念与工作实际相结合，启发由被动学习向主动学习转化，以工作中行政规范性文件的具体应用为着眼点，通过主动学习后的汇报交流，促使在遵守和反思之间保持必要的张力，[8]从而更为坚实地培育法治思维、更为有效地培养法治习惯。
一方面，在公务员培训中采用具体应用型普法，具有大力提升行政规范性文件法治化的作用。《立法法》修改过程中，在多处增加向社会征求意见的程序。尽管行政规范性文件制定行为不属于行政立法行为，但行政规范性文件作为落实行政立法的重要下位规范，《立法法》修改体现的法治精神应体现在行政规范性文件的制定、备案等方面。现有行政规范性文件监督存在着一定的监督无力问题，既需要在行政主体、社会公众之间就行政规范性文件的沟通交流搭建制度化平台，更需要发挥广大公务员作为行业专业人士的专业优势，以法治精神对行政规范性文件制定提出科学建议。这既利于提高公务员参与法治建设的积极性，也能够促进行政规范性文件监督。根据修改后的《行政诉讼法》，行政规范性文件附带审查定位于主观诉讼层面，为实现行政诉讼客观诉讼功能，尽管可以借鉴法国的直接审查模式，[9]但通过行政诉讼解决行政规范性文件问题呈现有限性特点。相比之下，通过具体应用型普法方式，通过在公务员法治培训中发现、反思工作中行政规范性文件存在的问题，可以有效地推动行政规范性文件规范化、法治化发展。
另一方面，在公务员培训中采用具体应用型普法，可以将公务员学法实践与公务员培训模式有机结合起来。根据我国公务员法及相关规定，公务员在入职、晋升、日常业务等多环节需要接受法治培训，为提高公务员参与法治培训的总体效益，应当以必要的线索贯穿多次法治培训。而行政规范性文件与上位法相比，具有明显的与实践相适宜的变动性，这为对行政规范性文件进行长时间持续性观察研究提出现实要求。所以，在公务员法治培训中，选取行政规范性文件推进细节应用型普法模式，不仅对行政工作中规范性文件的制定、公开等环节形成有力支撑，而且有利于多种公务员培训进行互动交流，形成多环节公务员法治培训相互促进的发展模式，从而综合提高公务员培训效益。
参考文献
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