国家治理变革视角下深化政府机构改革的重点和思路

2018年04月19日 09:57   来源:行政管理改革   

  [作者简介] 沈荣华,中国行政管理学会副秘书长、研究员。

  [摘 要]   深化政府机构改革的重点是适应新时代发展的要求调整政府机构和职能,对职能相近的党和政府机构统筹设置,根据地方履职特点优化地方政府机构设置,建立统筹使用各类编制资源的动态调整机制,以政府机构编制法定化巩固改革成果,构建职责明确、依法行政的政府治理体系,增强政府公信力和执行力,加快建设人民满意的服务型政府。

  [关键词]   党的十九大;国家治理变革;政府机构改革;重点思路

  [中图分类号] D63 [文献标识码] A

  党的十九大报告提出“深化机构和行政体制改革”,十九届三中全会对深化党和国家机构改革作出部署,明确了改革的指导思想、原则、目标和任务,强调这是“推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。深化政府机构改革是党和国家机构改革的重要任务,是国家治理变革的必然要求,要适应新时代发展的要求,以加强党的全面领导为统领,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以优化协同高效为着力点,转变政府职能,推进重点领域和关键环节的机构职能调整优化,着力构建职责明确、依法行政的政府治理体系,增强政府公信力和执行力,加快建设人民满意的服务型政府。

  一、围绕推动高质量发展调整政府机构和职能

  机构是职能的载体,职能是机构的角色作用。改革政府机构不是简单的合并分拆重组,核心要义是转变职能,提高效能。十九届三中全会提出要“转变政府职能,优化政府机构设置和职能配置”。当前,我国发展进入新时代,社会主要矛盾已经发生变化,人民群众对美好生活需要提出了更高要求,需要各级政府提高治理能力,以推动高质量发展化解发展不平衡不充分的矛盾。面对新时代发展提出的新要求,政府机构设置和职能配置还存在不完全适应的地方,如政府职能转变还不到位、机构设置不够科学、职责缺位和效能不高等问题,都需要通过深化政府机构改革来解决,完善政府治理体系,提升治理能力,为各项事业发展提供有力的组织保障。

  这次国务院机构改革,深入贯彻党的十九大和十九届三中全会的精神和部署,适应我国社会主要矛盾变化,聚焦发展所需、基层所盼、民心所向,着眼于转变政府职能,围绕推动高质量发展,建设现代化经济体系,加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护五项基本职能,按照优化协同高效的原则,调整机构设置,优化职能配置,提高政府效能。例如,在经济调节方面,合理配置宏观管理部门职能,深入推进简政放权改革,营造良好的营商环境。在生态环境保护方面,改革自然资源和生态环境管理体制,合理配置职能,组建自然资源部、生态环境部等部门。在公共服务方面,强化公共服务职能,组建文化和旅游部、国家卫生健康委、退役军人事务部、应急管理部等政府部门。通过改革,优化了政府机构职能体系,理顺了职责关系,使政府机构设置更加符合实际、科学合理、更有效率。在推进改革实施中,还需关注以下几点。

  一是推进政府职能转变。这是深化政府机构改革的应有之义。无论是新组部门,还是未调整部门,都要把机构改革与“放管服”改革结合起来,进一步转变职能,提高效能,坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端,深化简政放权,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大程度减少政府对市场活动的直接干预,大幅降低制度性交易成本,全面实施市场准入负面清单制度,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,激发各类市场主体活力和创新潜力,优化营商环境,为推动高质量发展,建设人民满意的服务型政府助力开道。

  二是明确部门职责关系。通过这次国务院机构改革,形成了新的政府组织机构框架,总体上理顺了部门职责关系。接下来,还需要在新的组织框架下进一步调整、细化和明确部门职责关系,构建职责明确的政府治理体系,防止出现职责重复、多头管理、推诿扯皮等情况。首先是明确不同部门的职责范围,使一个部门对相关事务实行集中管理,一件事情尽可能由一个部门负责,做到分工明确,边界清晰。其次是分清主次责任,对于部门间无法避免的职责交叉事项,或者在工作流程上需要不同部门分阶段或分环节管理的事项,按照“谁主管谁负责”的原则,使主管部门负主要责任,其他部门负配合责任,防止权责不一、权责脱节。最后是加强协调配合,对常态性涉及多个部门的管理事项,建立由主管部门牵头的协调机制,如建立部际联席会议,形成工作合力。

  三是优化部门内设机构设置。根据历次机构改革的经验和规律,一轮大的机构调整重组后,容易出现部门内设机构增多、职责交叉重复、各干各的、职数超编等情况,内部关系磨合需要较长时间。深化改革的思路,就是按照部门新的职能定位和大部门制原理,进行内部优化组合,对一些部门中分设过细、职责重复、相互牵扯的内设机构,可加大整合力度,采取大司局、大处室设置;对部门内部决策与执行不分、监管职责缺位等问题,应将主要承担执行性、监管性职责的内设机构和直属机构界定为专门的执行机构,使之相对独立,专事执行和监管,增强政府执行力;对职数超编现象,应根据新的职责任务,做出合理的调整和安排。

  二、对职能相近的党和政府机构统筹设置

  改革开放以来,我国先后集中进行了7次政府机构改革,属于行政体制改革的范畴。这次机构改革与以往不同,将改革范围涵盖党和国家各类机构统筹推进。党的十九大提出“统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”。十九届三中全会提出“统筹设置党政机构,党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,实行合并设立或合署办公”。这里的“统筹设置”就包括党和政府机构。在这方面,一些部门和地方已进行过改革探索。例如,多年来党的纪检部门和政府监察部门实行合署办公,取得显著成效。广东顺德2009年开始探索统筹党政机构改革,通过精简合并、合署办公等形式,将原来41个党政部门整合为16个,增强了党的执政能力和政府执行力,有效化解了机构分设过细、职能重叠、多头管理等问题。2010年起广东有25个县(市、区)借鉴顺德的做法和经验开展了改革试点。

  站在推进国家治理变革的高度,深化机构改革要以加强党的全面领导为统领,统筹党和政府机构设置。针对一些领域党和政府机构重叠、职责交叉、权责脱节等突出问题,按照优化协同高效的要求,通盘考虑党和政府机构设置,准确定位,合理分工,有分有合,对一些职能相近,联系紧密的党的机构和政府机构可采取综合设置,实行合并设立或合署办公,理顺职责关系,提高整体效能。在地方,对省市县职能相近、工作重合的党委机构和政府机构,探索合并设立或合署办公,使一类事务尽可能由一个部门负责或统筹,推动地方机构整合精简。

  三、根据地方履职特点优化地方政府机构设置

  我国是一个大国,设有五级政府,中央政府机构和地方政府是一个有机整体。合理设置地方政府机构,理顺中央地方政府职责关系,才能发挥好中央和地方两个积极性。十九届三中全会强调要“统筹优化地方机构设置和职能配置,构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系”。地方政府机构改革是整个政府机构改革的重要组成部分,在以往历次改革中,许多地方勇于探索,先行先试,为面上改革积累了有益经验。同时,目前地方政府机构设置中还存在着一些不合理不协调等问题,需要通过改革加以解决。

  第一,统筹优化地方政府机构设置。长期以来,一些领域中央和地方政府机构职能上下一般粗,上级有的下级也有,没有突出各自职能重点;有些适合地方管理的事务,中央政府部门管得过多过细,地方缺乏自主权。改进的思路,就是根据地方政府职能特点来优化机构设置及职能配置,省市县涉及国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应,明确同中央政府对口的组织机构,确保行政体系上下贯通、执行有力。赋予省级及以下政府机构更多自主权,增强地方治理能力,把那些直接面向基层、量大面广、更加适合地方管理的事务下放给地方,除中央有明确要求外,地方可结合本地实际,因地制宜设置政府机构,并可把相关机构并入同上级政府机构对口的机构,在规定限额内确定机构数量、名称、排序、编制等。

  第二,综合设立基层政府机构。基层政府机构设置应面向群众,符合基层事务特点,按照简约高效的要求,整合相关职能和机构,设立综合性机构,对上级政府机构既可“一对多”,也可“多对一”,并实行治理重心下移,尽可能把资源、服务、管理放到基层,增强基层治理能力。

  第三,理顺垂直机构与地方管理关系。垂直机构是指中央政府部门在地方设立的分支机构或派出机构,与地方管理有着密切关系。十九届三中全会提出要“规范垂直管理体制和地方分级管理体制”。从实际情况看,改革开放后我国实行权力下放,地方有了更多自主权,同时也出现了地方保护、市场分割、“上有政策下有对策”等问题,因此一些中央政府部门相继设立垂直机构,以保证中央政令畅通,由此又出现了地方职能受肢解、与地方矛盾突出等新问题。改革的思路,是根据中央地方事权划分来理顺关系,属于中央事权并由中央负责的事务,中央设立垂直机构实行管理,并健全与地方的协作配合机制;属于中央和地方共同事权并需地方负责的事务,实行分级管理,中央政府部门加强指导、协调和监督;属于地方事权并由地方负责的事务,由地方政府管理,形成职责明确、权责一致、协同配合的政府治理体系。

  四、建立统筹使用各类编制资源的动态调整机制

  编制配备事关机构的人员数额、结构分布、职位配置、财政支出和成本效益,直接影响到机构的履职和运行,是政府机构改革不可或缺的内容。党的十九大提出要“统筹使用各类编制资源”,十九届三中全会提出要加大统筹调配力度,建立动态调整机制,强化刚性约束等新要求。多年来,政府机构的人员编制采取总量控制,总体保持适中,但一直存在着膨胀压力大、财政负担重、结构分布失衡、隐形扩编严重等问题,这就需要按照“统筹使用”的思路, 加大改革创新力度,建立严控总量、盘活存量的动态调整机制,用好各类编制资源,既保障各项事业需要,又防止人员膨胀。

  一是盘活存量。推行需求引领、盘活存量、动态供给的管理模式,形成动态调整机制,加大统筹编制调配的范围和力度,破除部门间、地区间、层级间、身份间的编制使用壁垒,在总量内有保有压,此消彼长,灵活调剂或周转使用各类编制资源,进行动态调整,优化结构布局。

  二是“人随事走”。编制资源是用来履职的,应当随着职能变化及时调整,职能弱化的核减,职能强化的增配。例如,随着简政放权深入,可将原来主要从事行政审批的人员编制岗位转移到监管或服务岗位。创新提供服务方式,推行购买服务、服务外包、技术创新等,减少机构的编制数量,或者以同样编制提供更多服务。按照事业单位分类改革的思路,将行政类事业单位人员转为行政编制,经营类事业单位人员转为企业编制,公益类事业单位实行更加符合实际的编制管理方式。

  三是刚性约束。研究制定各类人员编制配备的标准、评估和管理的制度,加大机构编制信息公开力度,严格执行编制管理规定,加大查处力度和问责追责,建立机构编制、组织人事、财政审计、纪检监察等部门的协调配合机制,增强合力。

  五、以政府机构编制法定化巩固改革成果

  机构编制法定化是政府机构改革的法治保障,是依法治国、依法行政的必然要求。党的十九大提出“完善国家机构组织法”,十九届三中全会提出“要依法管理各类组织机构,加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。这就将机构编制立法提到改革日程,以法治来保障机构改革成果。改革开放以来,我国先后修订了国务院和地方政府组织法,分别制定了国务院和地方政府机构编制管理条例等法律法规,开展部门“三定”规定工作,但相对而言立法仍滞后于形势发展的需要,存在着制度不健全,已有法律规定过于原则简约,刚性约束不强等问题。

  推进政府机构编制法定化应从多个层面依法有序展开。主要包括:完善政府组织机构基本法,研究修订国务院组织法和地方政府组织法,对政府机构组织的原则、序列、规格、职数、职责权限、隶属关系等内容做出明确规定;研究制定机构编制法,明确政府部门的职责权限、内设机构、人员编制、职数配置、运行规则等内容;推动配套立法,完善公务员法、预算法、监察法相关法律法规,形成相互衔接配套的机构编制法律法规体系;加强和完善部门“三定”规定,重点是适应这次政府机构改革的需要,将深化“放管服”改革与部门“三定”规定结合起来,推动政府职能转变,把不该政府管的事项转移出去,把该由下级政府管的事项下放,把该由政府管的事项规定到位,同时要理顺部门职责关系,增强“三定”规定严肃性和权威性;全面推行政府部门权责清单制度,实现权责清单同“三定”规定有机衔接,提高权责清单制度的规范性、科学性和实用性,有效规范和约束政府部门履职行为,加快形成职责明确、依法行政的政府治理体系。

(责任编辑:臧梦雅)

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