切实提高防范化解重大风险能力

2018年04月12日 07:11   来源:经济日报   

  提高防范化解重大风险的能力是推动经济高质量发展的必然要求。党的十九大报告强调,要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。防范化解重大风险,地方财政是重点。近年来,随着供给侧结构性改革的稳步推进,地方财政经济运行出现诸多积极变化,新动能作用显现,但风险也在日趋复杂化。分析风险的深层次原因,主要来自于体制变迁中的两个没变,即改革有进展,但“风险大锅饭”没变,“小马拉大车”没变。在此背景下,要从整体上认识风险的复杂性,准确把握财政风险、金融风险和经济风险三者关系,提升化解风险的综合能力。

  风险复杂化 财政经济运行出现新特征

  随着供给侧结构性改革的稳步推进,地方财政经济运行出现诸多积极变化,新动能作用显现。东部地区经济呈现高质量增长;西部地区GDP增速较高;东北地区指标也已呈回暖态势。在看到亮点的同时,我们也发现,地方财政经济运行中的风险在快速变型,且日趋复杂化。从横向区域维度来看,一些指标在地区之间表面上趋同,但实际发展质量差距较大,经济区域分化出现新特征。从纵向时间维度来看,一些财政经济发展指标看似在变好,实质是风险隐藏或者变型,财政能力背后隐藏着风险。

  其一,一二三产业比例趋同,但区域发展质量差距拉大的风险上升。根据调查问卷数据,2015年至2017年,县级样本的一二三产业结构比例趋同。东、中、西和东北地区第一产业均呈下降趋势,第二产业基本持平,第三产业均呈上升趋势,且均接近于全国平均水平44%。

  在一二三产业趋同的背后,各区域实际发展质量却差距较大。东部地区因较早进行产业升级、科技创新,以及在教育、研发等领域的持续高投入,其第三产业保持高增长,成为其经济的主要支撑。中部和西部地区二产和三产基本保持稳定,在一定程度上反映了供给侧结构性改革的成效。东北地区产业结构呈现“被动优化”,在经济不景气背景下一产和二产出现不同程度的萎缩,导致三产比例上升。

  其二,经济保持中高速增长,但区域新旧动能转换断档风险犹存。从问卷调查县级样本数据看,2015年至2017年,全国样本县GDP增速均属中高速增长,但区域分化明显,东北地区增长乏力尤显突出。东部地区新旧动能转换速度加快,这得益于高技术更迭快、业态多元、产业融合发展,创新在技术、产品、市场、商业模式等各个层面全面体现。西部地区GDP增速最高,新旧动能转换呈点状突破。如贵州的“大数据”发展战略“异军突起”。东北地区GDP增速最低,全社会固定资产投资增速更是两年均为负值,但较以往有所改善。从速度看,形势不错,但从新旧动能转换看,不容乐观,转换断档的风险依然存在。

  其三,实体经济盈利水平改善,但经济风险在以变形的方式扩散。从县级问卷样本数据看,全国工业企业经营情况整体向好,工业企业利润率指标2017年虽较2016年略降,但比2015年有所增长。而从规上企业亏损面指标看,2015年至2017年,全国呈现逐年上升趋势,东北地区在工业企业亏损面更大。这表明,经济风险实际上在以一种变形的方式扩散。

  其四,地方财政自给率略有下降,财政能力区域不均衡风险扩大。从样本省份情况看,2015年至2017年财政自给率略有下降,平均在50%左右。但分区域来看,差异巨大,2015年至2017年,东部地区财政自给率远高于西部地区,财政能力区域不均衡的风险在扩大。

  其五,财政收入保持中高速增长,但收入质量风险不容忽视。据财政部统计数据,2017年,全国一般公共预算收入增速为7.4%,呈现中高速增长态势。但部分地区情况堪忧,收入质量不够稳定。这与经济增速下滑有一定关系。从问卷样本数据来看,税收收入占比(税收收入与一般公共预算收入的比例)2016年比2015年下降,省级样本从77.6%下降到75.7%,市级样本从60.12%下降到51.67%,县级样本从69.5%下降到69.1%。从财政部公布的数据来看,税收收入占比下降的这种情况在2017年略有改善,但其隐含的风险不容忽视。

  其六,支出刚性越来越大,财政“托底”风险随之加大。随着经济增速和财政收入增速的放缓,财政收支缺口增大。特别是基本公共服务支出呈刚性增长态势,加之应对环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及“补短板”等都需要增加财政支出,一些地方收支矛盾较大,尤其是县级财政压力较大,财政运行风险上升。

  其七,银行不良贷款规模扩大,金融风险隐患不可小觑。从省级样本数据来看,2015年至2017年,全国商业银行不良贷款余额有所扩大。整体来看,不良率并未显著上升,但杠杆率高企,金融风险仍是重大隐患。

  深层次原因

  体制变迁中的两个“没变”

  出现上述问题的深层次原因,来自于体制变迁中的两个没变。即改革有进展,但“风险大锅饭”没变,“小马拉大车”没变。因此,出现了改革进展与现有风险的复杂性和隐蔽性难以适应的情况。换句话说,这是改革滞后于发展所导致的。

  原因一:“风险大锅饭”没变。

  经过多年财政改革,我国财政规模在不断扩大,但财政能力受整体制度的约束难以增强。究其原因,主要在于改革建成了激励机制,而构建风险约束(分担)机制还只是刚刚破题。即“利益大锅饭”已被打破,而“风险大锅饭”依然如故。这导致公共风险扩大,最后不得不由政府财政来兜底。这突出表现在四个方面。

  一是在政府与国企的关系中,对国企总是“激励+激励”,政府总是最后承担其风险;二是在政府的各个部门之间,各个部门都有权力在预算决策范围之外进行各种“准财政”活动,其风险往往最后全部转移到政府财政部门;三是在各级政府之间,下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的“或有负债”,上级政府很难“见死不救”,层层传递,最后中央兜底;四是在各届政府之间,本届政府可以通过大量融资来搞各种“建设”,只享受由此带来的各种好处,而风险却总是“金蝉脱壳”推给下一届政府。虽然建立了债务的终身问责制,但约束性还不够强。打破“风险大锅饭”应是当前整个改革的重要内容。

  原因二:“小马拉大车”没变。

  “小马拉大车”,一是地方政府尤其是基层政府财力与事权不匹配,导致“财力小马”拉“支出大车”;二是基层政府财政能力与事权不匹配,导致“能力小马”拉“办事大车”。造成这两种情况的主要原因是事权与支出责任改革滞后。目前地方财政支出占全国财政支出的比重高达85%,这在世界上是绝无仅有的,这表明国家的大量事权主要是靠地方尤其是基层政府来履行的,超越了地方政府能力,其治理失灵的风险隐患较大。

  “上面点菜、下面买单”和基层政府“小马拉大车”情况普遍。如义务教育、社会保障、三农问题、生态环境等新增事权的制度设计,大都采取自上而下的形式,并以“上级决策、下级执行”方式来实施,把事权层层下移,导致地方政府尤其是基层政府有心无力。其结果至少导致了以下两方面的问题。一是财政事权过度下沉,既超出了地方的办事能力,也超出了地方的财政能力,治理失灵风险加大。二是越到基层政府,其可支配财力越小,支出责任越大。财产性收入成为地方政府的重要收入来源,基层财政的脆弱性越来越大,难以持续。

  把握整体性

  提升化解风险综合能力

  财政风险、金融风险和经济风险等各个领域的风险,是相互转化和相互穿透的。我们不能从各个领域孤立起来看风险变化,也不能各自为政地防范化解风险,必须从整体上把握,从改革和政策入手,打通各种风险治理之间的壁垒和屏障,提升化解公共风险的综合能力。

  第一,加快要素市场化改革,促进金融“血液”有效循环。要素的市场化是保证市场在资源配置中发挥决定性作用的关键。在要素改革中,利率市场化改革是关键。在现代经济中,资金或金融是经济的血液,利率没有实现市场化,就等于血液不畅通,经济也就会产生重大风险。金融体制改革的一个重要方面是监管体制的改革,要着眼于整体防风险,改革监管体制、优化监管方式,提高风险监管能力。此外,完善信贷政策也是题中应有之义。

  第二,推动政府治理改革,警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”。要注意区分个体风险向公共风险转化的条件。政府要防的是公共风险,而非个体风险。不可眉毛胡子一把抓,不分层次。一方面,在防范重大风险过程中,要警惕政府自身制造风险;另一方面,要防范宏观经济政策实施过程中的“合成谬误”。

  第三,优化宏观政策目标,打造供给侧结构性改革的“升级版”。供给侧结构性改革取得了一定成效,但也凸显出一些问题,主要表现在“三去一降一补”五项任务往往单独分项处理,产业之间、区域之间、部门之间协调不够,各项任务的目标不一致,同时过度依赖政府行政手段推进。因此,在追求经济高质量发展的阶段,应讲求整体观,围绕要素市场化改革推出供给侧结构性改革“升级版”,通过劳动、资本、土地等传统要素的激活,以及创新、科技等新要素的注入,提升经济社会消化成本的能力,推动经济转型升级。

  第四,综合权衡各类风险,严守公共风险底线。当前,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,要求经济、社会、文化、生态等各领域统筹、协调、全面发展,社会风险也呈现多领域互相作用、更加复杂的特征。这种情况下,应把防范重大风险摆在首位,通过对短期的调控政策和对中长期规划的落实,来稳定预期和引导预期,注入确定性来减少各类不确定性及其带来的公共风险,从而体现全局性、长远性和整体性。需要注意的是,应当看到财政在风险综合防治中的枢纽地位,不可能离开财政去防范化解其他领域的风险。从整体来分析,降低当前面临的经济社会风险,往往是以财政风险可控为条件的。但同时也应防止财政风险外溢叠加到公共风险之上。

  总之,面对不确定性的现实世界,我们需要有不确定性决策思维和常态化风险意识,才可能达到预想的目标,获得我们想要的确定性,规避我们不想要的风险。因此,公共风险治理不是简单地等同于个体风险的最小化,不是简单地把个体风险割裂开来进行治理,而是要在综合权衡的基础上,深入把握财政防控风险中的枢纽地位,充分发挥财政对金融风险和经济风险等风险的调节作用,使得公共风险总体上得到有效控制。

  (本文来源:经济日报 执笔:中国财政科学研究院“2017年地方财政经济运行”调研组 刘尚希 傅志华 程 瑜)

(责任编辑:武晓娟)

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