中德政府与社会组织关系比较

2018年01月12日 16:47   来源:行政管理改革   李 楠 马庆钰

  李 楠    马庆钰

  [摘 要]     社会组织作为多元治理主体的一元,逐渐成为提供社会服务,解决社会问题的重要力量。政府如何处理好与社会组织的关系,对社会组织更好地发挥作用,实现国家治理能力、治理体系现代化有着深远影响。以政社关系典范的德国为参照,分析德国社会组织及其与政府的关系,并比较两国政府与社会组织关系的异同。总结德国何以成为典范的经验,为优化中国社会组织,改进政府和社会组织关系提供建议。

  [关键词]     社会组织; 政府与社会组织关系;中国;德国

  [中图分类号] D63           [文献标识码] A

  “社会组织”是在中国产生的一个更具灵活性、变通性和包涵性的概念,[1]范围涉指适用于社团、民非(社会服务机构)和基金会三个法规的具有法人资格的组织,官方最早使用是在2004年3月的中国政府工作报告中。国外包括本文比较对象的德国,都使用“非政府组织”“非营利组织”等称呼。这些不同叫法之间本质上区别不大,都是那些普遍具有“组织性、非官方性、非利润分配性、自治性、志愿性”特征的独立于政党、政府、宗教和企业之外的组织。[2]社会组织的发展是全球现象,但由于各国经济政治与社会文化差异,致其各具特性。就社会组织的个性和政府与社会组织关系进行国别比较会产生不少启发认识。本文基于与两所德国高校学者的一次项目合作和研究互动,拟对中国和德国的社会组织的个性特征以及双方政府和社会组织之间的关系模式尝试进行比较,以期从中发现同异之处及其影响,进而就优化政社关系和更好发挥社会组织作用形成理念。

  一、 中德社会组织的范畴比较

  德国学者将社会组织界定为:所有具有正规结构的、独立于政府之外的、不以营利为导向的自主管理组织。德国的社会组织没有类别多样的法律适用形式,可以采用灵活多样的形式。在税收法律的唯一尺度下,只要组织的目标和从事的活动是公益性的,就可以被认定是社会组织,地方财政就应给予组织免税的待遇。德国常见的社会组织形式有以下几类:协会(包括社团);基金会(私法的或公法的);公益公司(公益性质的有限责任公司);公益合作社。2011年德国社会组织包括58万家协会,1.8万家基金会,9000家公益公司(公益性质的有限责任公司),8000家公益合作社,共计61.5万家。 2016年已达70万家。从功能上看,德国的社会组织大致分为两类:一类是依赖会费和志愿者的社会组织,具有很强的市民社会特点。另一类是具有政府支持性质的社会服务组织,具有专业性特点。除此特点外,德国社会组织具有很强的统合性,早年即自发成立六个伞形组织:德国明爱联合总会、德国福音教社会服务联合总会、工人福利总联盟、德国红十字会、德国平等福利联合会和德国犹太人中央福利办事处,用于协调公共服务领域的非营利组织。各伞形组织下的组织形成了定期分享社会服务经验,共同交流所需要专业和法律信息的传统。几乎所有社会组织都是这六大全国性志愿福利服务联合的会员。为了增加服务效率和确保政策话语分量,六大伞形组织在二战之后又联合注册了“联邦志愿福利组织联合会”,统合全德国数量众多的社会组织,形成一个具有组织性和协调性的社会组织系统。

  中国的社会组织狭隘范围包括了社团、民非(社会服务机构)和基金会。社团是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织;民非是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织;基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的的非营利性法人。与德国相同年份的2011年,中国具有法人资格的社会组织分别是,社团25.5万家,民非20.4万家,基金会2614家,三种组织一共是46.16万家。2016年年底,中国的社会组织发展到了70.2万家,其中社团33.6万家,民非36.1万家,基金会5559家。

  将德国社会组织和中国社会组织进行比较,可以发现几个相同点和不同点:

  相同点:第一,对社会组织的性质定义完全相同,都是在萨拉蒙教授的经典准则下,将非营利性作为社会组织的核心特征;第二,社会组织的主要类别大致类似,完全一样的是都有基金会。就会员性组织来看则大同小异,德国统称为协会,而中国则统称为社团,包括协会、商会、研究会、联合会、学会等实质一样称呼有别的组织。运作性服务组织,总体而言具有相同的性质,只是称呼上有所区别,德国叫作公益公司和公益合作社,中国叫作“民办非企业单位”,民法总则中已经改称为“社会服务机构”,实质上都是生产和递送社会服务产品的专门组织;第三,社会组织都处于不断的发展中,从能够获取的数字看,2011年德国社会组织有61.5万家,2016年增加到了70万家;中国2011年接近46万家,而到了2016年则增加到了70.2万家。总体来看都在发展,德国是持续增长,而中国是后期增速较快。

  不同点而言,体现出两国政治、经济、社会等方面发展差异对社会组织的影响:差异之一是两国对社会组织本质特征认识不同。中德两国虽然在非营利性上认识一致,但德国方面还明确强调了其“独立性”即非官方性特征,以此为社会组织保留了活动自主性空间。而中国方面在这一关键点上较德国方面仍有保留,没有在关键法规条文中定义三类社会组织的独立性特征;差异之二,对社会组织的认定有差异。德国的非营利组织没有特定的法律形式,他们可以采取不同的形式,如协会、有限责任公司、基金会和合作社等。这些组织可以分为会员性质的组织和非会员性质的组织,不同的组织拥有不同的问责制和治理结构。总的来说,德国对于社会组织的认定不依赖于组织形式或身份,而是在于组织从事的事情是否是公益的。只要是从事非营利活动的组织都可以被认定为非营利组织,从而享受税收的优惠。在中国,社会组织有比较明确的法律形式,如在民政部门登记的社会团体、基金会和民办非企业单位都有各自适用的法规;差异之三,两国虽然都涉及枢纽型组织,但德国的伞状组织是社会组织在社会法团主义下自动自发的行业联合,与官方没有直接、紧密的联系,对社会组织没有主导性干预和影响。而中国的枢纽型社会组织实际上多数是官方意志和管理以及资源分配的替代性组织,形成了一种新的界限不清的政府与社会组织关系;差异之四,德国社会组织从类别发展看,基金会数量很大,2011年就达到18000家,对于社会服务提供具有很强的资源支持作用,这意味着德国政府在基金会成立和运作方面有比较宽松的政策环境。而中国方面经过近30年之后,2011年时只有2614家,2016年年底是5559家,虽然数字快速增长,但无论数量还是基金总规模仍然无法和德国相提并论;差异之五,社会组织力量的总体发展差异比较大。前述说到两国社会组织都处于发展中,尤其是中国在2002-2012的十年之间,社会组织年增长2.5万家。2013-2016年四年间,社会组织年增长5万家。但是将人口基数因素考虑进来比较,2016年的人口与社会组织之比,德国是80:1,中国是21001,差距仍然明显。

  二、 中德两国政府与社会组织关系特征

  中德两国社会组织的差异,在一定程度上反映了两国政社关系的差异。下文以政府与社会组织的合作互动方式、政府对社会组织的管理与支持三个维度,分析中德政府与社会组织的关系。

  (一)以合作伙伴为特征的德国政社关系

  德国社会组织发展历史悠久,社会组织的地位及价值得到广泛认同。政府将社会组织视为德国民主制度的五大支柱(立法、司法、行政、社会组织、媒体)之一,给予强有力的政府支持。

  1.德国政府与社会组织的合作方式主要有委托、采购、准市场化三种:(1)委托是较为传统的模式,政府与社会组织通过签订合同,将一部分职能转移给社会组织,比如由专业的协会来承接专业领域的职能。(2)竞争性招投标采购是通过竞争招标的方式,将项目交由社会组织运作。这种方式经常被用在社会服务领域。社会组织通过激烈的竞争,与政府签订合约开展合作。政府会严格考察社会组织的工作是否有效、合规。(3)准市场化方式是政府将某些社会服务纳入德国福利体系中,通过报销服务或产品费用给予社会组织费用。准市场化的方式意味着社会组织可以从他们付出的服务中获得偿付,并且得到偿付的权利受到法律保护。德国的社会组织虽然在价格决策过程中没有发言权,但是他们有权利对服务的价格进行讨价还价。

  2.德国政府对社会组织的管理始终坚持适度监督。德国并没有专门设立一个政府机关管理社会组织,政府尽量淡化对社会组织的监管和行政影响。[3]政府不会干预社会组织的内部事务,但非常注重对社会组织的监督,并进行相应的奖励和追惩。政府要求社会组织具备透明度,每年对其所开展的活动进行上报;政府对领取财政资助的社会组织财务和项目执行状况检查严格。政府财政支持的活动,社会组织是否履行合约中的义务,会受到政府高标准、严要求的审核。对于违法的社会组织,由司法部门依法解决,对有贡献的社会组织,给予物质及精神奖励。

  3.德国政府对社会组织的支持遵循“辅助原则”。政府对待社会组织时,始终遵循三个原则:第一是自治原则,第二是辅助性原则,第三是公益经济原则。辅助原则确保了社会组织在提供福利产品和社会服务方面,避免国家干预。辅助原则下国家认可社会组织的自治,同时担保提供财政支持。[4]德国非营利部门地位突出,这与长期坚持“补贴原则”的社会福利政策相关。同大多数西欧国家一样,德国规模可观的社会组织也是以强有力的政府支持为主要特征。公共部门支付是德国社会组织的主要收入来源。尤其是卫生保健、社会服务领域、教育的资金都来源于政府的直接补贴,所以这三类提供核心福利服务的社会组织与政府部门的关系非常密切,也是补贴原发挥主要作用的三大领域。另外根据德国的税收立法,所有受《公司税法》管辖的法人实体都有资格申请税收优惠,能否获得税收优惠取决于其工作目标,如果以追求公共福利、慈善或宗教为目的就可以获得免税资格。

  (二)以政府主导为特征的中国政社关系

  1949年之后,中国实行单位化的社会控制,“个体的社会存在被个体的组织存在所替代;组织的社会特性被组织的政党特性所替代。社会实现了组织化,但个体与组织失去了自主化”。[5]改革开放以后,政府全能主义逐渐弱化,对社会和市场的干预逐渐松动,社会活力重新燃起。造就了1949年后少有的一种短暂而又脆弱的“均势”格局的国家社会关系。[6]20世纪80年代,政府选择了“先稳定后发展、以发展促稳定,以改革促发展,实现改革、发展与稳定之间的协调与平衡”,[7]政府和社会组织的关系又回到政府对社会组织严格控制的局面。2001年后,中国政府的理念发生转变,逐渐将社会建设纳入政府的议程。2012年党的十八大提出建立“五位一体”的社会管理新体系。2013年十八届三中全会把推进国家治理体系与治理能力现代化作为国家的战略目标,强调要激发社会活力,发挥社会组织作用。下文从社会组织与政府的互动关系,政府对社会组织的支持以及监管三个维度,梳理中国政府与社会组织的关系:

  1. 从社会组织与政府的互动关系看,中国政府具有“强政府”的特征。政府掌控着社会组织可获取的资源。一方面,社会组织为了生存与发展,会积极开展与政府的合作,以获得各种资源来维持自身的发展。另一方面,政府需要社会组织协助其提供公共服务资源,以缓解政府面临的需求提供不足的压力,化解合法性危机。同时政府希望通过与社会组织合作实现对社会组织的监督和制约。合作方式为双方签订合约,政府出资,社会组织提供服务。但是强政府不尊重契约,随意更改、增加合同工作内容的情况时有发生,社会组织又没有能力反对。双方并没有形成平等关系,而是一种以政府为主导的雇佣关系。

  2.从中国政府对社会组织的支持看,资源依附是我国政社关系的重要特征。一方面,政府直接提供资源支持社会组织。最典型的资源依附例子是官办社会组织,具有“官方编制,官方财政,官方领导,官方功能”的特征。还有脱胎于官办社会组织的枢纽型社会组织,具有高度行政化的特征,依赖政府资金支持,不具备独立性和非政府性。除了官办社会组织外,其他一些社会组织经营能力弱,自身没有足够的收入来源,主要依赖政府购买服务的资金生存,加上双重管理体制的制约,无法完全保持自身的独立性。这类组织虽然不是官办,对政府仍有很强的依附性。另一方面,政府通过税收优惠政策支持社会组织,社会组织可以向税收部门申请免税资格认定。

  3.从政府对社会组织的控制和监管看,中国政府和社会组织关系的根本特征是“政府控制社会”。[8]但是政府对不同社会组织的监管和控制态度不同,对于协会、商会和官办社会组织,政府的态度积极,鼓励支持为主;对于社会服务机构,政府通过购买服务,对其实施监督和控制,即支持利用,又监督管控;对于草根型社会组织,政府的干预不多,具有一定的自主性;还有一种较为特殊的社会组织,有政治色彩的社会组织或境外社会组织,政府对他们的监管较为严格。

  三、两国政社关系的异同及启示

  相较美国的自由主义,中德两国政府都对社会组织提供大量的资源支持,因此政府与社会组织的关系十分密切。德国对社会组织的财政支持非常突出,社会组织的绝大部分收入(64%)来自公共部门,而会费和慈善捐赠的收入只占不到36%。[9]在中国,脱胎于政府的官办社会组织、枢纽型社会组织主要依靠政府财政资金支持,都与政府有着密不可分的联系。

  受两国政治制度、公民社会的成熟度以及经济发展水平等变量的影响,两国的政社关系存在明显的差异:

  1.两国政府对待社会组织的理念存在差异。德国一直被视为是法团主义的代表国家,法团主义认为单纯依靠社会自身无法约束社会领域的内部竞争带来的无序性,因此要“将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中形成利益代表,这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成……它得到国家的认可,并被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换,它们在需求表达,领袖选择,组织支持等方面受到国家的相对控制”。[10] 德国社会法团主义传统下,国家和政府的意志不加以干预,坚持辅助原则。社会组织在权力的生成、组织的运作、决策方面都能够自我负责,具备较强的独立性。中国的国家法团主义与德国的社会法团主义存在本质上的不同——国家和政府意志的强弱。加之中国共产党的角色十分关键,所以皮尔森用“社会主义法团主义”来描述中国的国家法团主义。[11]在中国,官办社会组织隶属于政府,具有政府的编制,行政色彩浓厚,财政来源于国家财政支持。除了官办社会组织,其他许多社会组织脱胎于政府,大部分资源来源于政府,政府对社会组织的决策、运作、管理都有不同程度的干预,社会组织无法保持独立性及非政府性。

  2. 两国政府对社会组织管理的差异。首先,德国有非常完备的法律制度,以《德国基本宪法》为基础的《德国民法典》和《德国社团组织法》对于保护和规范非营利组织都有明确的规定。除了法律约束之外,政府并没有给社会组织制造更多的约束,刻意避免成立专门监管社会组织的部门,为社会组织留有自由空间。其次,准入程序非常便利。只需要7个会员,不违反宪法,有组织章程,明确解散后财产的归属,达到这些条件即可获得法律登记。总而言之,政府对社会组织的管控相对宽松。在中国,对社会组织进行监管的政府部门和二政府机构可谓叠床架屋,层出不穷。2002年以前,社会组织实行双重管理体制,想成立社会组织必须找到挂靠的单位。改革之后又有社工委以及枢纽型社会组织的监督和约束。中国社会组织准入标准高,过程繁琐,管理严格。这与德国政府的宽松政策大为不同。

  3.两国在税收优惠政策方面的区别。根据德国的财政法规定,运动类、文化艺术、教育、宗教、科学、福利等一系列的活动可以免税。享受免税的社会组织必须能够实现其中一个或者几个目标。中国的社会组织能否得到税收优惠不是根据开展的活动,而是税务部门根据税法和部门规定,对社会组织进行免税资格的认定。这与德国针对活动实现减免税的方式不同。中国对社会组织的免税资格确认方法较为传统,缺乏统一的认定机构,税收减免程序复杂,繁琐的报批程序使得非营利组织税收优惠政策难以真正落实,接近99%的社会组织由于申请程序复杂及条件过多而无法实际享受到税收的优惠。

  德国的政社合作关系对中国有一定的借鉴和启示。中国政府和社会组织应当吸收和借鉴德国合理的做法,结合本国国情,探索如何建立中国政府与社会及社会组织良好的合作伙伴关系,实现多元主体治理的目标。

  首先,转变理念,保持党委及政府与社会组织的边界。德国政府和社会组织关系密切,但互动合作中始终恪守各自边界。中国政社分开提出多年,但从未真正实现。因为当社会组织的资金很大一部分来自政府时,往往会受到许多规范的约束,使社会组织在组织使命与契约要求之间摇摆,甚至为了维持组织的生存而完全听命于政府的指令,从而丧失其独立品格。[12]一方面,中国政府应转变理念,给予社会组织信任,尊重契约精神。政府首先要做到不惜权,将权力让渡给社会组织。通过简政放权和社会参与打破行政垄断,让社会组织承担应有责任,尊重社会组织的独立性,保障社会组织自主健康发展。另外政府要管好自己的手,发挥党和政府的领导作用,制定并实施对社会组织发展有力的领导与协调模式,做到责任集中、具有权威、结构简洁、关系顺畅。[13]逐步推进官办社会组织改革,严格控制增量,减少存量,科学稳步推进这类组织的社会化转型。另一方面,社会组织的理念同样需要转变。社会组织的独立性不能只靠政府的放权,还需要社会组织自己争取和维护。社会组织既是政府的辅助力量,也是倒逼政府改革的助推力量。

  其次,优化社会组织构成结构,提高社会资源供给。德国总人口为8267万,协会和基金会总量接近60万。拥有13.68亿人口的中国却只有7万个协会和5000多个基金会。两国在协会和基金会数量上的差异,不仅反映出资金支持力度的差异,深层次上更反映出中国社会组织发展结构的缺陷。中国有数量众多的社会服务机构,这是中国的优势,但是随之而来的问题是基金会数量少,支持社会服务机构的力量就弱,所以单纯拥有大量的社会服务机构,并不能解决社会服务供给的问题。所以政府应当科学合理地制定社会组织构成比重,通过政策引导和优化社会组织的构成,鼓励协会、基金会的成立和发展,提高二者在社会组织中的比重。科学发展社会服务机构数量,减少官办社会组织存量。优化社会组织的构成,集中社会资源,提升社会服务领域的资金支持。

  再次,转变合作与监管模式,建立平等伙伴关系。中国 “强政府弱社会”的情境下,政府处于强势地位,社会组织负责配合,处于被支配的地位。德国政府与社会组织的伙伴关系,建立在二者稳定的制度性合作方式之上。中国需要通过制度的设计、执行方式的选择、合作领域的确定,保障二者合作成为常态化的制度性行为。德国政府对社会组织的监督主要针对其开展的活动,而非社会组织本身。监管主要依靠六大自律性伞状联盟组织对社会组织进行自我管理,自我约束。与之相似的中国枢纽型社会组织,在实践中有“强管理弱服务”“强监督弱引导”“强垄断弱竞争”的倾向。应向德国的伞状组织学习,建立自发的伞状联盟,去行政化、去级别化,弱化政治色彩,改变以往完全服从政府和党委权力的生存模式。通过提高服务意识和服务水平,提升枢纽型组织在社会组织中的感召力和凝聚力。建立科学的联盟组织治理机制,通过应有的联盟组织治理规则来规范社会组织的行为,引领社会组织的发展。

  最后,调整税收优惠政策,保障社会组织真正受惠。德国的申请税收优惠资格取决于组织的工作目标,而非组织的身份。凡是符合德国《公司税法》管辖的法人实体,都有机会获得税收优惠。德国政府对享受税收优惠的实体,强制性追踪年末账目,且每三年对享受税收优惠的实体进行一次评估。中国政府要改进、统筹社会组织的税收优惠政策,具体化税收政策和免税资格认定,完善管理体系,协调互补,保持财政支持的持续性。实行分类管理,区分社会组织的营利性行为,对社会组织商业收入区分为相关收入和无关收入,实行差别对待,[14]将税收优惠从形式向实质转化。(感谢柏林自由大学李可嘉教授和明斯特大学安尼特·齐默尔教授给予的数据支持和观点启发)

  [项目基金] 民政部“社会组织与公共治理研究基地”(国家行政学院社会和文化教研部基地)、德国柏林自由大学、明斯特大学合作课题“中国德国两国政府与社会组织关系模式比较研究”(1090905)。

  [作者简介] 李楠,国家行政学院社会和文化教研部博士研究生;马庆钰,国家行政学院社会和文化教研部副主任、教授、博士生导师。

  参考文献

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(责任编辑:邓浩)

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