美国处突维稳的军地合作制度变迁及启示

　　[摘 要]     21世纪以来，美国重特大自然灾害、事故灾难、恐怖袭击、大规模枪击、种族冲突等事件频发，州和地方政府力量难以有效独立应对。美国州和地方政府在处理突发事件、维护社会秩序方面开展了大量的军地合作，并根据不同时代特点建立合作机制。美国在军地合作中的军地执法体制、基本法律制度、职能改革及处突维稳政策等方面，经历了一系列重要变革。近期美国军队处突维稳体制呈现的几个方向性发展趋势，对我国推进处突维稳体制变革具有一定的启发作用。

　　[关键词]     美国；处突维稳；军队；军地合作；制度变迁

　　[中图分类号] D631.43                           [文献标识码] A

　　21世纪以来，美国重特大自然灾害、事故灾难、恐怖袭击、大规模枪击、种族冲突等事件频发，州和地方政府力量难以应对。美国军队近年来频繁协助州和地方政府，实施处突维稳行动，并将制度建设作为军改重点，纳入美国国土安全范畴。研究美军处突维稳行动及制度，有助于全面了解美军行动特点、军事制度及其变革，也为我们在总体国家安全观的指引下，统筹各类安全的关系，完善国家安全制度，加强国家安全能力建设具有一定借鉴意义。

　　一、美军处突维稳执法体制及制度

　　美军的民事支援行动是与美国军事法律规定的反侵略、防卫、维和并列的四大战略职能之一，参与处置突发事件和维护社会秩序执法（简称处突维稳）是美军民事支援行动的最主要内容。

　　（一）美军处突维稳执法体制

　　从联合作战指挥角度，美军在9·11事件后全面改革军队指挥体制，设立6个战区司令部，3个职能司令部，加上2017年设立的网络战司令部，共十大联合作战司令部。其中的北方战区是国内处突维稳执法的主要指挥机构，并在联邦应急管理署的全国10个应急区中派驻军事指挥人员，负责日常联络、培训演练，以及处突维稳时的联合指挥。从军种构成角度，按照《美国法典》规定，美军由联邦军队现役、预备役和州国民警卫队组成。联邦现役、预备役由陆军、空军、海军、海军陆战队、海岸警卫队5个军种组成。联邦军队另有公共卫生部、海洋和大气管理局两支授衔军官队，分别是公共卫生、气象灾害突发事件处置力量。海岸警卫队平时归国土安全部管辖，承担沿海（五大湖）水域执法、水上安全、灾难救助、污染控制等突发事件处置，战时归国防部统一调度。1903年“鲁特军事改革”中重新组建的国民警卫队，是日常处突维稳的主要力量。国民警卫队分为陆军、空军，属联邦预备役，日常归州长指挥，战时应总统命令征召服现役，归总统指挥。美军一般承担处突维稳行动支援和协助职能，只有陆军工程兵部队在水上救援上承担主责，并将全国分9个行动区，全面负责防灾减灾、紧急行动、水上援助等职能。[1]

　　（二）美军处突维稳执法的基本法律基础

　　美军参与处突维稳执法的法律基础分两类，即规定了美军组织、职能的基本法，以及处突维稳专门法。前者主要收录在《美国法典》中，内容包括：第10卷《武装力量》规定的美军组织体制、训练及后勤、各军种职能等事项；第14卷《海岸警卫队》规定的海岸警卫队建立、职能、组成、部门合作、海岸辅助警卫队等；第32卷《国民警卫队》，规定了国民警卫队的组织、人员、训练及国土安全执法参与等；第50卷《战争和国防》涉及国土安全等章节。后者处突维稳专门法的内容广泛，包括《1903年民兵法》、《1916年国防法》、《2007年执行法律以恢复公共秩序法案》（又称《2007年内乱法》）、《2007年国防拨款法案》、《2015年内政执法机构的军事支援法》等法律规定。其中的《2007年内乱法》是总统调动军队参与处突维稳的基本法，是规范总统在境内调动军队，处理突发事件、镇压不法行为的权力基础。[2] 

　　（三）美军处突维稳职能改革及法律依据

　　美军经多次改革后，形成了现行的处突维稳基本法案，即《执行法律以恢复公共秩序法案》。该法案主要内容为：一是规定了联邦对州的处突维稳执法协助职能。即应州立法机构或州长请求，由总统进行评估发布行政命令后，可派遣联邦军队或者其他州武装力量，参与救灾、镇压骚乱等活动； [3]二是规定了总统实施权力的前提。即自然灾害、传染病或其他严重公共卫生灾难、恐怖袭击等重大突发事件，导致联邦法律无法实施时，总统可以动用联邦力量直接实施法律，但美国法律并未给出事件规模、范围、损失程度等指标；三是规定了总统实施权力的具体标准。即事件妨碍了州和联邦法律实施，公众权益主张受阻，但所在州和地方政府无法提供保护，甚至阻碍法律实施的情形；四是军队参与处突维稳中可采取强制措施。有权限定时间，责令叛乱分子或阻碍人员就地解散回家。[4]

　　（四）美军处突维稳条令及技术指南等制度

　　美军处突维稳行动除了遵循联邦政府法律法规外，国防部及相关军种、战区还制定了相关条令、预案、标准、手册、训练与考核大纲等文件，作为行动规则。近年来，美军还发布了一系列针对恐怖袭击、非对称性冲突等事件的专门预案、标准等，以指导美军专项行动及演习、训练等。其中的《民事机构防务支持》（Defense Support of Civil Authorities）、《民事行动》（Civil Affairs Operation）、《内乱处置》（Civil Disturbances）三个制度，是处突维稳的基本行动规则。尤其是《内乱处置》作为基本预案和技术指南，规定了人群活动规律、人群控制技巧、非杀伤性武器使用、警棍盾牌等防护性器具、行动军力部署、战斗队形选择等要求，是军方有效实施人群控制、秩序恢复等行动基本依据。

　　二、美军处突维稳体制改革及发展趋势

　　经过长期历史发展与改革后，美军形成了目前独具特色的处突维稳体制及其相关的做法，显示了美军处突维稳的发展趋势。

　　（一）处突维稳行动的全面化、综合化

　　9·11事件前，美军没有负责本土安全的战区司令部，主要由各州国民警卫队参与国内处突维稳，缺乏全国统一的军事指挥体系。9·11事件后，美国进行全面军改，反恐成为国土安全的核心，也成为军队参与处突维稳的重点。新设北方战区协助政府履行民事职责，实施反恐、禁毒、救灾等方面的支援行动，维护美国本土、加拿大、墨西哥的国土安全。美军海岸警卫队也从交通部划归新组建的国土安全部，某些特种部队成为处突维稳的技术辅助机构，如国防部所属的核生化、高爆炸药、简易爆炸物处置力量。[5]但是2005年的卡特里娜飓风事件后，美国发现“重反恐、轻救灾”的体制弊端，通过改革形成综合性的国土安全应急管理体制。[6]军队参与处突维稳重点进行了调整，开始全面进入介入重特大突发事件与反恐并重的时期。

　　（二）处突维稳行动的预案化、专门化

　　从1941年开始，美军就开始改变处突维稳行动预案从属于战争行动预案的做法，将处突维稳行动预案，即所谓“白色战争预案”（War Plan White）改为“白色应急预案”（Emergency Plan White），并与战争行动预案分开管理，每类处突维稳行动都制定专门预案。美军还制定与突发事件应急预案配套的《战地手册》（Field Manuals）及条令，内容包括信息分享、策略使用，装备、非杀伤性武器使用方式、条件及其日常训练，手册经多次修改后沿用至今。美军有针对性地开展专门的处突维稳演练，并通过演练及突发事件处置行动，及时调整改革相关制度。比如，1894年普尔曼罢工事件后，开始贯彻“最低武力使用”原则；1970年肯特大学惨案后，推进了非致命性武器的使用；[7] 2014年弗格森事件后，开始降低处突维稳装备的军事化程度等。

　　（三）处突维稳事务的直接化、国际化

　　9·11事件后，美国各州和地方政府将一些大坝、桥梁、电厂等关键基础设施的保卫工作，由联邦或州民事保护机构转到军方负责。2014年，美国国防部予以认可，并对陆军部进行了职能调整，扩大其民事支持行动范围。改革后增加的军方民事执法任务包括：与民事执法部门联合巡逻，保障关键建筑、纪念馆、交通路口和桥梁安全，充当事件处置的快速反应部队等。与以往被动参与民事事务不同，除重点设施保卫外，军队还主动协助承担了部分禁毒、边境管控等国内执法机构职责。[8]作为全球部署的军事力量，美军的人道主义救援、灾害救助等紧急行动，也是美军全球军事行动的重要组成部分，是维持全球军事行动能力和战斗力的重要途径。美军近年来围绕行动区域中处突维稳需求，开展非战争军事行动演练，这在以往是非常少见的。同时，因国内安全事件多来自跨国安全威胁，美军也加强了与其他国家在国际性处突维稳上的合作。[9]

　　（四）处突维稳行动的装备化、军事化

　　进入21世纪以来，凭借其经济实力和科技优势，美军处突维稳行动的装备率日益提高，单兵装备配置齐全，应急救援、指挥调度、通信联络、运输后勤、医疗救生等行动的装备化程度高。如卡特里娜飓风灾害救援中，美军出动兵力5.8万人，配有372架直升机、93架固定翼飞机、1架空中医疗机、20艘舰船、1艘航母、2艘海军医疗船，另有大量重型车辆、洪水专用装备、冲锋舟、橡皮艇等装备，这都靠庞大的军费预算支撑。[10]同时，美国各地处突维稳还呈现了“军事化”趋势，即军队协助州和地方政府将装备战争化、警察队伍军队化。美国法律对联邦军队参与国内行动限制严格，但不限制美军通过政府间项目，将冲锋枪、突击步枪、狙击步枪、夜视仪、装甲车等战争装备，转交地方政府广泛用于民事行动。[11]同时，美国各大城市警察队伍军队化，警察局特种武器及战术队（SWAT）数量猛增。20世纪60年代洛杉矶市率先建立特战队后，在80-90年代反毒品事件中各地全面发展，9·11事件后的反恐特战队增加迅速，近年来的大规模枪击事件更刺激了警察军队化。[12]

　　三、对我国处突维稳体制建设与改革的启示

　　美军参与处突维稳法律规定、体制建设、战略战术、培训演练等经重大突发事件的检验、磨合，逐步成熟并适应了美国社会。中美两国的社会环境、管理模式、管理体制差异巨大，但美军处突维稳的管理方法、流程和技术措施等，对于我们在总体安全观指引下，统筹各类安全关系，提高国家安全能力具有一定借鉴意义。

　　（一）完善军队参与国内外处突维稳的法律制度

　　美国对其军队参与各类民事行动的基本要求，在基本法典中进行统一规定的做法，具有一定的可借鉴性。我国有数千年历史和文化积淀，人口、民族、宗教情况、社会环境等国情远比美国复杂，且我国各类突发事件处置和救援需要军地协同，多军种、多部门共同参与，在职责任务、指挥关系、综合保障等方面，更加需要统一权威的法律规定，以便各类行动协同配合。我国《刑法》《反恐法》《武装警察法》《突发事件应对法》《军队参加抢险救灾条例》《人民警察使用警械和武器条例》等法律法规，构成了军队参与处置突发事件的基本规定。但这些法律法规的规定比较分散，有些规定比较抽象，有必要出台一部职责明确、系统规范的包括解放军和武警参与各类突发事件处置的法律，统一规范非战争类军事行动。这部法律应当包括所有非战争军事行动类型、行动范围、职能、命令权限、指挥程序、行为方式等，以及军人在行动中的法律地位、损害赔偿、刑事管辖等。考虑到我国参与全球化治理日益增加、负责任大国地位逐步确立，也应依据国际通行做法，对军事力量参与国际维和、国际救援、远洋护航和联合军演等海外非战争军事行动进行规范并提供依据。

　　（二）完善军队处突维稳的指挥和建设体制

　　美国是外军中较早实行战区、军种职能体制划分的国家，美军参与民事事务支持行动是法定的四类军事行动之一，统一纳入指挥、训练、后勤保障等体制之中。我军是在党统一领导下的人民军队，具有统一指挥下分工负责的独特优势，参与处突维稳是我军义不容辞的义务。在军队多年参与的国内处突维稳行动中，武警部队是骨干和突击力量，人民解放军担负协助公安、武警部队完成重大活动的安保等任务，民兵预备役人员参加治安联防、社会治安、重大活动安保、重要目标守卫等行动。应当在保持我军传统政治优势的基础上，按照中央确定的“军委管总，战区主战，军种主建”的基本原则，在中央军委领导下，依托战区完善军队参与地方处突维稳的指挥体制，积极探索改进指挥分工的策略方法；由相关军种承担处突维稳的队伍、装备等训练体制；借助武警部队的改革时机，建立与地方的协调联动机制，提高完善处突维稳的非战争军事行动的效率。

　　（三）优化预案与管理流程强化军地联合演练

　　美军对其承担的各类民事支持军事行动，都从战略决策、战役指挥、战术行动三层次上制订了详细行动计划或指南，保障军队行动效率。仅针对国内动乱的执法协助行动，就制订有长达130多页的行动指南。我们也应当针对国内处突维稳的实际，对可能发生的自然灾害、事故灾难、恐怖袭击等事件，综合做出情景设定，制订周密的预案，设计详细的指南、标准、流程等规定，并辅以完善处突维稳基础数据库，保障各项行动需要。同时，要将处突维稳行动放到重要位置进行日常训练。通过定期的军地联合实兵演练，提高处突维稳的各类行动能力，并在联演后进一步优化预案、改进流程、更新标准。通过强化综合性、专业性相结合的训练和实战化演练，推动处突维稳力量由人力密集型向专业技术型转变，能力由应对单一灾害、突发事件向综合应对转变，提高军地、军种和民间结合能力。

　　（四）提高处突维稳装备产业与科技支撑能力

　　美军处突维稳行动中人员装备化程度高、专业化特种部队比重大，我国目前突发事件形势与美国有很大不同，但同样基于全球一体化发展大环境，很多事件中也呈现出信息化、科技化、专业化的趋势。一是要逐步列装高科技、信息化、多功能实战装备，重点是快速检测、应急通信、应急交通、救援和处置、非致命性武器、应急指挥平台、监测预警等装备，提高军队参与处突维稳硬实力；二是加快特种作战队伍建设，推动我军在网络安全、反恐、核生化、空中紧急运输、交通应急抢险、海上应急搜救、应急机动通信、医疗防疫等方面特战部队建设，促进处突维稳行动中的军地有效、有机结合，提高专业化队伍处突维稳行动能力；第三，作为装备发展、特种部队建设的基础，要全面开展感知预警类、预防和防护类、救援和处置类等技术装备的科技发展，尤其是加快检测检验设备、重型装载直升机、防护材料类、身份识别类的技术和装备研发力度，适应人民军队参与处突维稳工作的需要。

　　参考文献

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　　[3] Balko, R. (2006). Overkill: The Rise of Paramilitary Police Raids in America. Washington, DC: Cato Institute.

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　　[9] Eric Rosenberg(2003), “Global crises push Army to the limit,” The State, July 27.

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　　[12] den Heyer, G. (2014). Radley balko. rise of the warrior cop: The militarization of America’s police forces. Policing, 8(1), 90-92.