中央财政专项扶贫资金绩效评价指标体系构建

　　李    苗     崔    军

　　[摘 要]     “十三五”时期是打赢脱贫攻坚战的决胜阶段，为了在扶贫工作中落实新发展理念和发挥中央财政专项资金对扶贫的重要作用，需要设计一套科学、完整的资金绩效评价指标体系。以新发展理念为基本出发点和依据，选取对中央财政专项扶贫资金的管理使用予以绩效评价的各项指标，运用层次分析法进行指标赋权，从而系统构建中央财政专项扶贫资金绩效评价指标体系。

　　[关键词]     新发展理念；中央财政专项扶贫资金；绩效评价指标体系；层次分析法

　　[中图分类号] D63                      [文献标识码] A

　　近年来，中央财政不断加大对扶贫工作的专项资金投入力度。2017年中央财政安排财政专项扶贫资金达860.95亿元，比上年增长43%。[1]在扶贫工作不断攻坚克难和中央财政专项扶贫资金投入持续增加的背景下，为更好地发挥中央财政专项扶贫资金对扶贫的重要作用，应当进一步提升中央财政专项扶贫资金效率。为此，需要建立一套科学、完整的中央财政专项扶贫资金绩效评价指标体系，充分发挥绩效评价工作的“指示器”和“指挥棒”功能。与此同时，党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，是习近平总书记关于如何实现我国社会经济各项事业全面科学发展的集中概括，亦为中央财政专项扶贫资金绩效评价工作以及评价指标体系的构建提供了有力的思想指导。

　　一、新发展理念与中央财政专项扶贫资金绩效的内在契合

　　深入剖析新发展理念的内涵，不难发现其中的每一理念均与中央财政专项扶贫资金的科学管理与合理使用高度契合，从而为中央财政专项扶贫基金绩效评价指标体系构建提供了重要的支撑和切入点。

　　（一）创新发展是提升中央财政专项扶贫资金绩效的助推器

　　创新发展的内涵是用不同于以往的方式方法解决发展中存在的问题，推动经济社会不断前进。习近平总书记指出，扶贫工作需要发挥干部群众的首创精神，需要创新扶贫工作的思路方法。中央财政专项扶贫资金作为政府扶贫攻坚的专项转移支付也概莫能外。要加快扶贫攻坚战的步伐，就需要在创新发展理念的指导下，积极探索中央财政专项扶贫资金管理的新思路、新方法，提升资金绩效。

　　（二）协调发展是提升中央财政专项扶贫资金绩效的重要条件

　　协调发展就是正确处理发展中的各种关系，使其相互配合共同促进经济社会发展。习近平总书记指出，扶贫工作需要强化扶贫工作的领导责任，落实扶贫工作的协调机制，加强扶贫资金的整合。中央财政专项扶贫资金管理使用涉及多个管理部门、多种资金类型、多种资金投向，同时，中央财政专项扶贫资金还应当与其他扶贫政策相互配合,从而提升资金绩效。

　　（三）绿色发展是提升中央财政专项扶贫资金绩效的内在要求

　　绿色发展强调经济社会发展需要建立在生态环境保护的基础上，突出发展的可持续性。习近平总书记关于“绿水青山”与“金山银山”的三个论断：“绿水青山就是金山银山”“既要金山银山，又要绿水青山”“宁要绿水青山，不要金山银山”。将其运用在中央财政专项扶贫资金管理工作中，需要做到中央财政专项扶贫资金的经济绩效不能以牺牲环境为代价，要将绿色发展的思维贯穿中央财政专项扶贫资金管理使用的全过程。

　　（四）开放发展是提升中央财政专项扶贫资金绩效的有效手段

　　开放发展的要义是依靠自身力量的同时，还需通过借助外界的力量推动经济社会进步。习近平总书记指出，推动扶贫工作发展需要动员全社会的力量广泛参与，推动区域协调、企业参与、社会组织参与，形成扶贫开发的强大合力。在中央财政专项扶贫资金管理工作中，多元化的主体参与更能形成扶贫工作的合力，扶贫对象的参与更能增强资金使用的针对性，资金信息公开更能减少资金管理使用过程中的违规违纪情况。

　　（五）共享发展是提升中央财政专项扶贫资金绩效的最终目的

　　共享发展是社会主义的本质要求，其目的是增强人民群众的获得感，使人民群众共享发展成果。[2]习近平总书记指出，全面建成小康社会的短板在农村，特别是在贫困地区。要时不我待地抓好扶贫工作，不能让贫困群众掉队。提升中央财政专项扶贫资金绩效的最终目的就是改变贫困群众的贫困面貌，实现全体人民共同迈入全面小康社会的目标。

　　基于新发展理念与中央财政专项扶贫资金绩效的内在契合性，研究构建一套中央财政专项扶贫资金绩效评价指标体系，对于推动新发展理念在中央财政专项扶贫资金管理使用工作的落实，为科学评估中央财政专项扶贫资金的成效提供支撑，具有重要的理论和实践意义。

　　二、基于新发展理念的中央财政专项扶贫资金绩效指标选取

　　《中央财政专项扶贫资金管理办法》（财农〔2017〕8号）规定中央财政专项扶贫资金的使用范围为：发展贫困地区的特色产业、改善贫困地区的小型公益性生产生活设施条件、增强贫困人口的自我发展能力和抵御风险能力。一般涉农的社会事业支出继续按照原有的资金渠道，不从中央财政专项扶贫资金支出。在评价中央财政专项扶贫资金的绩效时，应该选取与中央财政专项扶贫资金使用用途有着直接联系的指标，而不宜选取和中央财政专项扶贫资金使用用途仅有间接联系的指标，以免将资金绩效过度放大。同时，在指标选取过程中使用定量指标和定性指标相结合的原则，从而更全面地反映中央财政专项扶贫资金绩效。

　　（一）基于创新发展的指标选取

　　1.资金的分配方式。当前,部分地区在中央财政专项扶贫资金分配上存在“平均主义”倾向，使得资金供给与资金需求脱节，需要推动中央财政专项扶贫资金分配方式创新，从而促进资金的合理化分配。首先，中央财政专项扶贫资金分配应当严格按照贫困状况、贫困人口数量、扶贫任务等因素进行分配。其次，在中央财政专项扶贫资金分配过程中应该重视绩效奖励，加大对扶贫效果评价靠前地区的财政资金奖励力度。最后，中央财政专项扶贫资金在分配中需要综合考量是采取现金补贴的方式，还是实物补贴的方式以及二者的混合，以发挥不同补贴方式的优势。为此，笔者拟设定以下三级指标：因素法的贯彻程度、绩效奖励的重视程度、补贴方式的多样性。

　　2.信息平台的建设。加强中央财政专项扶贫资金信息建设，推动资金管理的电子化、网络化水平，有利于资金管理部门快速获取资金信息，也方便群众办理相关扶贫业务。首先，加强扶贫与财政、社会保障、银行、民政、医疗等方面的信息集成，使中央财政专项扶贫资金信息管理系统可以全面反映贫困群众的综合经济条件，促进贫困人口的精准识别。其次，推动中央财政专项扶贫资金管理的电子政务发展，有效简化办事流程，提升扶贫管理部门工作效率。为此，笔者拟设定以下三级指标：信息集成水平、电子政务水平。

　　3.支持形式及力度。产业扶贫、电商扶贫、政府与社会资本合作（PPP）、政府购买扶贫服务、资产收益扶贫是当前扶贫部门重点推介的新型扶贫方式。首先，发展乡村旅游业、特色种植业、特色养殖业、特色手工业等特色产业是基层干部群众发挥其首创精神的重要表现，有利于利用当地资源优势推动扶贫工作。[3]其次，电商扶贫可以拓宽贫困地区产品的销售渠道，加快贫困地区商贸流通。再次，政府与社会资本合作，有利于政府引导社会资本参与扶贫事业，拓展扶贫的资金渠道。此外，政府购买扶贫服务，弥补政府扶贫的组织资源的不足，充实政府扶贫的人力资源。最后，资产收益扶贫将财政涉农资金形成的资产折股量化给贫困群众，增加劳动力缺失贫困户的收入。为此，笔者拟设定以下三级指标：支持产业扶贫的力度、支持电商扶贫的力度、支持政府与社会资本合作的力度、支持资产收益扶贫的力度。

　　（二）基于协调发展的指标选取

　　1.资金的统筹使用。加强中央财政专项扶贫资金统筹，有利于破解中央财政专项扶贫资金多部门管理、资金分散、资金沉淀的局面，从而形成资金使用的合力。首先，中央财政专项扶贫资金的管理部门涉及财政、扶贫办、农业、林业、民委、残联等，需要加强多部门间中央专项扶贫资金的协调管理。其次，整合中央财政专项扶贫资金和其他涉农资金，有利于涉农资金的统筹使用。再次，加速对中央财政专项资金存量清理，有利于盘活存量资金，从而协调流量资金和存量资金的管理工作。为此，笔者拟设定以下三级指标：管理部门协商机制的完善程度、与涉农资金的整合程度、存量资金清理进度。

　　2.资金的重点投向。将中央财政专项扶贫资金重点用于扶贫攻坚的主战场，有利于集中资金解决贫困问题，提升资金的边际使用效率。首先，扶贫的重点贫困县是我国主要的深度贫困区域，这些地区自身财力薄弱、脱贫任务艰巨，需要中央政府重点扶持。其次，贫困人口大多生活在农村，实现这部分贫困群众的如期脱贫，需要加大对农村扶贫工作的支持力度。再次，为减少中央财政专项扶贫资金使用过程中被挪用、被套用情况，需要加大资金直接到户的比例。为此，笔者拟设定以下三级指标：向重点贫困县的倾斜程度、向贫困村的倾斜程度、向贫困户的倾斜程度。

　　3.与其他政策的配合。政府开展扶贫政策的工具是多样的，除了中央财政专项扶贫资金之外，主要还有财税（不含中央财政专项扶贫资金）、金融、教育、医疗卫生、产业、生态补偿等方面的扶贫政策。中央财政专项扶贫资金使用要与政府其他扶贫政策相互配合，以发挥政策的组合效应。为此，笔者拟设定以下三级指标：与财税其他扶贫政策的配合程度、与社会保障扶贫政策的配合程度、与金融扶贫政策的配合程度、与教育扶贫政策的配合程度、与医疗扶贫政策的配合程度、与产业扶贫政策的配合程度、与生态扶贫政策的配合程度。

　　（三）基于绿色发展的指标选取

　　1.绿色的生产过程。绿色的生产过程是确保中央财政专项扶贫资金绿色产出成果的前提条件。首先，推进资金使用过程中的集约化生产，有利于节约能源、降低能源消耗。其次，降低资金使用过程中的污染排放，可以降低扶贫工作对环境的负面作用。为此，笔者拟设定以下三级指标：经济集约化水平、污染减排水平。

　　2.绿色的监督机制。加强资金使用过程中的绿色监督机制建设是促进中央财政专项扶贫资金使用绿色结果的重要保障。首先，健全环境污染发现机制，有利于及时预警环境污染问题，防止环境污染范围的扩大。其次，完善环境污染治理奖励机制，有利于鼓励环境污染治理行为。最后，加强环境污染的惩处机制，有利强化对污染行为的震慑。为此，笔者拟设定以下三级指标：环境污染发现机制的完善程度、环境治理奖励机制的完善程度、环境污染惩处机制的完善程度。

　　3.绿色的产出成果。资金使用的绿色结果是资金使用过程绿色和绿色监督机制建设的最终目的，也是绿色发展在扶贫工作的最终体现。首先，中央财政专项扶贫资金用于各种经济项目，比如各种工业项目、农业项目，需要提升这些项目的绿色程度。其次，中央财政专项扶贫资金也用于生态环境治理的项目，这类项目将有利于生态环境的改善。为此，笔者设定以下三级指标：对绿色GDP的贡献程度、对生态环境治理改善的贡献程度。

　　（四）反映开放发展的指标

　　1.扶贫主体多元参与。扶贫主体多元参与是在坚持政府对扶贫工作的主导作用的基础上，形成多元化的扶贫主体，使其共同推动扶贫攻坚事业。首先，积极引导企业参与扶贫工作，发挥企业的资金、品牌和技术等优势，并依靠市场化机制增强贫困地区的经济活力。其次，积极引导社会组织参与扶贫工作，发挥社会组织的公益性特点，为贫困地区提供一定的扶贫资金和丰富的志愿服务。[4]再次，对口支援体现了先富帮后富的特点，发达地区可以为贫困地区提供扶贫的经验，也可以为贫困地区提供资金和人才等方面的支持。为此，笔者拟设定以下三级指标：带动企业参与扶贫的力度、带动社会组织参与扶贫的力度、带动对口支援的力度。

　　2.贫困对象参与。贫困群众积极参与中央财政专项扶贫资金的管理过程，便于贫困群众表达自身的扶贫需求，激发贫困群众的内生动力。首先，贫困群众对中央财政专项扶贫项目知情程度是其参与扶贫资金项目决策的前提。其次，贫困群众对中央财政专项扶贫资金项目的决策参与是贫困群众直接表达其扶贫需求的重要渠道。再次，贫困群众对中央财政专项扶贫项目的监督是保证资金使用的科学性和合规性的重要条件。为此，笔者拟设置以下三级指标：资金知情程度、资金决策参与程度、资金监督程度。

　　3.资金信息公开。推动中央财政专项扶贫资金的公开，有利于强化对资金管理使用过程的监督，规范资金使用行为。首先，中央财政专项扶贫资金的公开应该全面，实现对全部中央财政专项扶贫资金的监督。其次，中央财政专项扶贫资金的公开应该细化，详细地反映资金使用用途。再次，中央财政专项扶贫资金的公开应该及时，使社会各界及时了解中央财政专项扶贫资金的使用进展。最后，中央财政专项扶贫资金公开应该便利，使社会各界能方便地获取中央财政专项扶贫资金的使用管理信息。为此，笔者设置以下三级指标：公开的全面程度、公开的细化程度、公开的及时性、公开的便利程度。

　　（五）反映共享发展的指标

　　1.资金投入增长。加大中央财政专项扶贫资金投入，并将资金使用落实到具体项目中，对贫困群众共享改革发展成果有着重要作用。首先，中央财政专项扶贫资金投入量，反映了中央对扶贫工作的重视程度。其次，地方财政专项扶贫资金的投入量，反映了地方政府对扶贫工作的重视程度。再次，中央财政专项扶贫资金需要落实到具体项目上，加快资金的使用进度，减少资金停留在账面上的时间。为此，笔者拟设定以下三级指标：中央资金增幅、地方资金增幅、资金使用进度。

　　2.脱贫增收效果。贫困人口数量减少和贫困群众收入增加直接反映了政府扶贫政策的效果，也是贫困群众共享发展成果的重要体现。首先，贫困人口的减少，代表着贫困地区经济社会条件的改善，广大群众可以共享国家发展的红利。其次，贫困人口收入的增加，是其改善生存发展条件的重要基础。为此，笔者拟设定以下三级指标：贫困人口减少比例、贫困人口的人均纯收入增幅。

　　3.贫困人口反贫困能力提升。培养贫困人口的反贫困能力，促进脱贫效果具有持久性，是贫困群众具备长期贡献发展成果的重要保证。首先，提高贫困群众的工作技能，有利于促进贫困群众的就业，是培养其反贫困能力的重要方式。其次，在信息化时代推动贫困地区互联网的普及和应用，是贫困人口低成本获得就业、教育机会的重要渠道，也有利于丰富贫困群众的精神生活。为此，笔者拟设定以下三级指标：贫困人口的职业技术培训水平、贫困人口的互联网应用水平。

　　三、绩效评价指标赋权过程及结果

　　前文已建立了一个包括5个一级指标、15个二级指标和46个三级指标的递阶层次指标结构。为构建一个完整的绩效指标评价体系, 文章采用层次分析法（AHP）对各个绩效指标进行赋权。

　　（一）专家可信度评价

　　由于专家对中央财政专项扶贫资金指标构建的认识程度不同，所以需要给予不同专家以不同的可信度，以避免对不同的专家打分直接进行算数平均。文章从学历层次、专业相关度、相关经验、评审自信程度四个维度对专家的可信度进行衡量，如表1。

　　表1 专家可信度评价标准与分值

　　（二）构建每个指标层的判断矩阵

　　每个专家采用Saaty1—9标度法，逐层对每个指标层各元素的重要性进行两两比较。例如，第t个专家对中央财政专项扶贫资金绩效的一级指标层：创新发展（A1）、协调发展（A2）、绿色发展（A3）、开放发展（A4）、共享发展（A5）进行两两重要性比较，从而得到一级指标的判断矩阵，其中为专家评定的指标（i=1,2,3,4,5）相对于指标（i=1,2,3,4,5）的重要程度。类似地对中央财政专项扶贫资金绩效的每个一级指标层下的二级指标、二级指标层下的三级指标进行两两重要性比较，从而确定每个指标层的判断矩阵。

　　（三）结合专家可信度评价得出各个指标权重

　　首先，每个专家通过和积法确定指标层判断矩阵的特征向量，计算下层指标对上层指标的相对权重，并进行层次加权递阶并归得到各个指标层的指标对于目标层的相对权重。在这个过程中要求一致性检验系数CI<0.01，否则需要重新调整判断矩阵。在此基础上，将每个专家的可信度得分进行归一化处理，确定每个专家的可信度权重。最后，将不同专家确定的指标权重与其可信度权重加权求和，进而确定具体指标相对于中央财政专项扶贫资金绩效的权重。[6]

　　本文的专家组有6位成员，专家打分确定每个指标层的判断矩阵，结合专家可信度计算各指标相对于中央财政专项扶贫资金绩效的权重，具体结果如表2。

　表2 具体指标相对于中央财政专项扶贫资金绩效的权重

　　在本指标体系实际运用中，三级指标中定量指标的数值可以通过有关部门统计数据计算得到。而三级指标中定性指标的定量数值可以在专家打分法的基础上将其打分转化为数值而得到。对于中央财政专项扶贫资金绩效的最终计算可以采用三级指标的数值和三级指标相对于中央财政专项扶贫资金绩效的权值加权求和得到。

　　四、后续工作与展望

　　本文基于新发展理念探索性地构建出中央财政专项扶贫资金绩效指标体系，主要工作集中在相关指标选取和利用层次分析法赋权上，更加深入的研究有待于今后进一步加以完善和提升：

　　1.部分三级指标的界定有待于进一步明确和细化，以获取口径一致、无误的现实数据。

　　2.绩效评价指标体系构建的根本目的在于应用，因此下一步研究工作的重点应是积极采集相关数据进行实证研究，得出评价结果、分析评价结果、运用评价结果，并在此过程中对指标体系加以进一步完善。

　　参考文献

　　[1] 中央财政拨付2017年财政专项扶贫资金860.95亿元［EB/OL].财政部农业司门户网站,http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/bgtGongZuoDongTai_1_1_1_1_3/201706/t20170607_2617539.html,2017-06-08.

　　[2] 莫光辉. 五大发展理念视域下的少数民族地区多维精准脱贫路径——精准扶贫绩效提升机制系列研究之十一[J]. 西南民族大学学报(人文社科版),2017,38(2).

　　[3] 沈水生. 扶贫脱贫工作中存在的几个难题及建议[J]. 行政管理改革,2017(7).

　　[4] 王敏,朱俊立. 推广政府向社会力量购买扶贫服务[J]. 经济研究参考,2015(64).

　　[5] 高波,王善平. 财政扶贫资金综合绩效评价体系研究[J]. 云南社会科学, 2014(5).

　　[6] 崔军,杨琪. 应急财政支出绩效评价指标体系构建研究——基于模糊层次分析法的考察[J].财贸经济,2013(3).　　

　　[基金项目] 中国人民大学科学研究基金研究品牌计划项目“中央高校基本科研业务费专项资金”（13XN1003）。

　　[作者简介] 李苗，中国人民大学公共管理学院博士研究生；崔军，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师。